鄭州保障性住房可持續(xù)發(fā)展的調(diào)查和思考

牛靜敏

（中共鄭州市委黨校經(jīng)濟學教研部，河南鄭州450042）

一、鄭州市保障性住房發(fā)展的現(xiàn)狀

保障性住房是國家保障民生的重點項目。1995年，鄭州市是全國第一批“安居工程”試點城市之一，2001年又成為全國首批建設(shè)廉租房保障制度城市之一。鄭州市保障性住房體系包括廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房（尚處在探索階段，并沒有大面積推廣）和城中村改造房。近年來，經(jīng)各方努力，鄭州市在保障性住房建設(shè)方面取得了一定的成績?！笆晃濉逼陂g，鄭州市共建保障性住房258.83萬平方米，總套數(shù)3.19萬套。2013年建設(shè)保障性住房4.78萬套，其中公租房2.8萬套，經(jīng)濟適用房1.9萬套。但在建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，人口老齡化趨勢嚴重的大環(huán)境下，鄭州市保障性住房的建設(shè)規(guī)模仍不能有效地滿足需求。

1.經(jīng)濟適用房。從1995年至今，鄭州市已累計開工經(jīng)濟適用房14.1萬套，竣工10.8萬套?！笆晃濉逼陂g新開工經(jīng)濟適用住房項目91個，累計新開工面積669.98萬平方米，竣工項目67個，竣工面積453.90萬平方米，累計完成投資64.39億元，公開銷售房源2.19萬套。

2.廉租房。自2001年建立廉租房制度以來，全市已累計有3.74萬戶低收入住房困難家庭享受到了廉租房政策。鄭州市實際在保家庭2.43萬戶，其中發(fā)放租賃住房補貼2.25萬戶，租金核減671戶，實物配租1205戶。廉租房再建面積44.47萬平方米，竣工面積12.88萬平方米，累計完成投資5.9億元。

3.公租房。目前，鄭州市已建設(shè)（含在建）公租房3.5萬套，交付使用1.29萬套，租賃籌集公租房2269套，解決了10余萬務(wù)工人員的住房問題，極大地緩解了來鄭務(wù)工人員的住房困難。

4.棚戶區(qū)改造。目前，鄭州市的棚戶區(qū)改造主要通過市場化運作或企業(yè)自行改造的方式進行，全市（不含鐵路棚戶區(qū)）棚戶區(qū)改造共涉及2萬余戶，已開始實施拆遷的安置住房有4080套。

二、鄭州市保障性住房發(fā)展中存在的問題

圖1 鄭州市住房體系

1.保障范圍斷層、覆蓋面小。在廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房之間存在斷層現(xiàn)象，保障房所劃分的層次并不能有效覆蓋鄭州市低收入人群的住房需求。從圖1可以看出，鄭州市的廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房之間有很多斷層（在圖1中用虛線框來表示），這些群體沒有享受到政府提供的保障性住房，他們處在保障性住房的空白區(qū)，實線框是保障性住房所能覆蓋到的人群?，F(xiàn)在，鄭州市處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城市快速擴張，人口增長較快。鄭州市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2012年全市低保人數(shù)為3.6萬人，而“十一五”期間鄭州市企業(yè)集資建房共建廉租住房25萬平方米，總套數(shù)4200套，根據(jù)該數(shù)據(jù)計算，2012年有資格申請廉租房并能申請上的人數(shù)僅占鄭州市低保人口總數(shù)的11%。

2.保障性住房的范圍不明確。保障性住房中公租房和棚戶區(qū)改造的范圍過于寬泛。第一，公租房主要是用于解決大型企業(yè)或者務(wù)工人員比較集中地區(qū)的住房問題，相當于集體租賃宿舍的模式。嚴格來說，公租房不應該包括企業(yè)、事業(yè)單位的集體宿舍，但現(xiàn)在鄭州市公租房將這些都包括進去。第二，城市棚戶區(qū)的認定有明確的標準：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結(jié)構(gòu)，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊的小平房；三是按建設(shè)部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區(qū)。但鄭州市有些單位按照棚戶區(qū)改造項目廉價拿地，為本單位職工建住房。第三，開發(fā)區(qū)建設(shè)的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體宿舍，甚至農(nóng)村集體土地自建房均被不同程度地納入保障性住房，但它們并沒有全部面向社會公眾，也沒有區(qū)分分配對象的收入差別。這種范圍上的擴大，使保障性住房的“防火墻”機制基本消失，也成為了滋生腐敗、尋租的誘因。

3.保障性住房盈利性不強，資金無法良性循環(huán)。保障性住房的公益性質(zhì)導致其利潤較低。建設(shè)經(jīng)濟適用房、限價房的利潤雖低，但回款相對較快；而廉租房和公租房建設(shè)回款較慢，企業(yè)建設(shè)的積極性不高。目前，住房保障資金主要有五個來源渠道：住房公積金增值收益計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額；按土地出讓金不低于3%提取的資金；經(jīng)濟適用房上市時補繳的政府收益；市、區(qū)人民政府財政預算安排的資金；中央、省級財政安排的專項補助資金。但這五個資金來源渠道都具有不確定性：住房公積金增值收益計提貸款風險準備金和管理費用后的全部余額取決于住房公積金管理中心對資金的管理水平，管得很好，會有盈余，如果管理不好，則很難有余額；自從分稅制改革以后，土地出讓金已成為地方財政的一個重要收入來源，但隨著中央對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，房地產(chǎn)市場的逐漸降溫，土地市場也變得冷清，土地出讓成交量的減少使地方政府的土地出讓收益也下降。經(jīng)濟適用房的住戶住夠5年后才能將房屋上市交易，但是否上市交易也具有不確定性。市、區(qū)人民政府財政預算安排的資金取決于市、區(qū)人民政府當年的財政收入；中央、省級財政安排的專項補助資金也是數(shù)量有限。除此之外，政府提供優(yōu)惠政策，鼓勵和引導企業(yè)或社會機構(gòu)建設(shè)了一定數(shù)量的公租房，并納入了政府統(tǒng)一管理，但是利潤低，力量有限。2011年鄭州市政府通過河南省國家開發(fā)銀行爭取保障性住房建設(shè)資金貸款20.3億元，2012年通過銀行融資（即統(tǒng)貸統(tǒng)還項目）46億元。由地方政府擔保的資金，未來如何償還是一個關(guān)鍵問題，且鄭州市未來保障房建設(shè)以公租房為主，資金快速回收也是一大難題。

4.保障性住房建設(shè)沒有與城市人口老齡化的趨勢相結(jié)合。未來我國人口老齡化趨勢嚴重，鄭州市也存在同樣的問題。根據(jù)人口學專業(yè)人士預測，到2020年，60歲及其以上的老年人占到鄭州市城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?4.7%，2030年占到21%，2050年將達到30.54%。目前，已有針對富裕老年階層建設(shè)的老年性的住宅地產(chǎn)，該類地產(chǎn)使他們能夠頤養(yǎng)天年，但低收入人群一般都消費不起。社會上公立的養(yǎng)老院和敬老院床位緊張，入住的年齡從之前要求的60歲已經(jīng)提高到了80歲，即使這樣仍然滿足不了需求，所以居家養(yǎng)老仍然是未來鄭州市養(yǎng)老的主要模式。但目前很多保障性住房并沒有考慮老年人的需求，比如多層樓未安裝電梯，廁所沒有安裝扶手，地板磚不防滑、高層住宅未建無障礙通道等。

5.保障性住房分配過程中存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。

一些保障性住房管理部門將部分保障性住房小區(qū)中的幾棟樓劃作自己單位職工的家屬樓，存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。很多不夠資格的人申請到了經(jīng)濟適用房，存在“住著經(jīng)濟適用房開寶馬”及將經(jīng)濟適用房出租的現(xiàn)象。

三、鄭州市保障性住房可持續(xù)發(fā)展的建議

1.明確被保障人群的具體范圍。第一，建立多層次的住房保障體系，以立法的形式確定保障性住房政策，減少人們對政策未來不確定性的憂慮。保障性住房制度應完全轉(zhuǎn)向民生和政府責任，而非短期的對沖政策，即保障性住房的存在不是為了降低房價，而是完成政府應盡的基本責任。因此，建議以立法的形式來確保保障性住房政策的穩(wěn)定性，減少人們對未來政策不確定性的擔心，從而有一個確定的預期，把保障性住房建設(shè)當成一項關(guān)系民生的工程來切實貫徹推行。第二，建立全方位、多層次的保障梯度。只有建立全方位、多層次的保障梯度，使保障性住房覆蓋更多人群，才能從根本上解決低收入人群的住房問題，使低保戶在失去申請廉租房資格的同時能夠住進租金與自己收入相匹配的廉租房，為退出廉租房后又陷入住房困難的住戶提供一個過渡。第三，細化參考標準。要使保障性住房的分配公平公正，必須細化標準。一是人均收入。具體可以量化市場租金占人均月收入的比重、人均月收入占平均月按揭收入的比重，以此來確定什么樣的人群或家庭能夠住廉租房、公租房。二是有無房產(chǎn)。指無法購買商品房，也沒有能力承受市場租金的人群，主要是農(nóng)民工、“夾心層的大學生”等，以及有房產(chǎn)但人均居住面積遠遠低于平均標準的城市中低收入家庭。

2.擴大保障性住房建設(shè)總量，覆蓋更多人群。

從以上分析可以看出，能夠申請住上保障性住房的人占鄭州市低保戶的比例仍然偏低。今后要擴大保障性住房的房源，在保障性住房建設(shè)實施的原則上，既要考慮政府財政支付能力，又要注意充分發(fā)揮市場機制的作用，可以通過以下途徑來增加保障房的房源：第一，政府對開發(fā)商實施各種政策補貼，鼓勵興建含一定比例保障性住房的住宅。在具體操作中，保障性住房建設(shè)用地可由政府出面征用，以合同的方式出租給廉租房或公租房發(fā)展中心，在征地過程中，政府應有效控制征地成本，在保障房建設(shè)過程中，可對開發(fā)商采取一系列稅費上的優(yōu)惠措施，如免交報建費、人防費、免繳投資方向調(diào)節(jié)稅等，以吸引更多的開發(fā)商投入到保障性住房的建設(shè)中來。第二，加快社會空置住房特別是舊公有住房的收購與改造。舊公有住房的收購與改造應由政府牽頭，集中社會各界的力量，這不僅有利于開辟保障性住房房源，也有助于保障住房多樣化、個性化特征的實現(xiàn)。第三，政府與企業(yè)攜手，采用“集資廉建”方式，按照“政府支持、政策優(yōu)惠、企業(yè)自建、統(tǒng)一管理”的原則解決大型企業(yè)外來務(wù)工人員住宿難的問題。建成的住房用來滿足外來務(wù)工人員的租用，開發(fā)商靠收取租金來收回成本和獲得收益。第四，充分發(fā)揮市內(nèi)各社區(qū)及眾多房屋中介公司的力量，建立有效的房源信息交流機制，拓寬保障性住房的來源渠道。鄭州市有很多家庭有多套住房，因各種原因這些住房長期或暫時閑置，由于它們遍布在市內(nèi)各個社區(qū)，政府部門很難對其進行統(tǒng)一管理。應積極發(fā)動基層社區(qū)的力量，對這些房屋進行一次摸底，政府與本市信譽較高的中介機構(gòu)簽定代理服務(wù)協(xié)議，由這些中介機構(gòu)籌集有效房源信息并免費為符合條件的閑置房屋業(yè)主提供登記和出租代理服務(wù)。由于租金收入有保證，房屋業(yè)主也可免卻奔波勞頓之苦，中介機構(gòu)雖是免費提供服務(wù)，但可享受政府的一些優(yōu)惠政策，無形中促進了其業(yè)務(wù)發(fā)展，真正實現(xiàn)“三贏”。

3.設(shè)計金融產(chǎn)品，擴大資金來源。第一，多方籌集資金興建廉租房。應采取多渠道、多途徑籌集廉租房建設(shè)資金的方式，即資金來源可是多渠道的，如市、區(qū)財政預算中的專項資金；住房公積金增值收益中提取的城市廉租住房補充資金；社會捐贈資金；其他渠道籌集的資金等。第二，創(chuàng)新資金籌措模式。在保障性住房資金籌措上加快創(chuàng)新步伐，采用產(chǎn)權(quán)式廉租房的方式解決目前保障性住房建設(shè)資金嚴重不足的問題。試行“產(chǎn)權(quán)式廉租房或公租房”運營模式，即廉租房或公租房建成后，鼓勵市民購買其產(chǎn)權(quán)，再由政府委托的中介公司進行統(tǒng)一租賃管理，房屋的維修及日常維護由小區(qū)的物業(yè)負責，確保房產(chǎn)保值增值。在政府的返租期內(nèi)采取對產(chǎn)權(quán)所有者租金補貼的形式，廉租房或公租房產(chǎn)權(quán)人在置業(yè)后無需花費更多精力就可獲得穩(wěn)定的收益，政府也可及時收回投資以實現(xiàn)廉租房或公租房建設(shè)資金的良性循環(huán)。第三，建立保障性住房基金，由專業(yè)理財人士進行資金管理，使資金總額不斷擴大。號召企業(yè)或者社會上成功人士做慈善事業(yè)為保障房建設(shè)籌集更多資金。采用福利彩票模式使更多的社會資金來參與保障性住房建設(shè)。

4.設(shè)計住房應有前瞻性。第一，廉租房和公租房的選址非常重要。選址宜分散、不宜過分集中，并且未來新建廉租房和公租房小區(qū)的選址工作，應與鄭州市的整體戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來。另外，在廉租房和公租房的選址上還應充分考慮租用人對交通便利的基本要求，因為交通問題能否解決是制約廉租和公租房能否順利出租的關(guān)鍵因素之一。第二，廉租房與公租房的設(shè)計除了考慮集約土地利用，更要考慮人性化設(shè)計。廉租房與公租房不僅應適宜殘疾人居住，還應使保障房能滿足老人的生活需求，突出和諧社會的理念。廉租房與公租房要使用節(jié)能環(huán)保的低碳材料，雖然這些材料成本較高，但長遠來看卻是經(jīng)濟的。在廉租房和公租房的配套設(shè)施規(guī)劃上，一方面要提高居民生活便利性，適當增加菜市場、小超市等生活配套設(shè)施建設(shè)；另一方面要在小區(qū)內(nèi)加強文化設(shè)施及體育運動設(shè)施的建設(shè)，豐富居民的業(yè)余文化生活，使保障房小區(qū)真正成為中低收入階層的安樂窩，為構(gòu)建和諧社會增添一分靚麗的色彩。

5.健全監(jiān)督機制,切實做到公平、高效。雖然今后鄭州市中心區(qū)將不再建設(shè)經(jīng)濟適用房，但是2012年和2013年建設(shè)的經(jīng)濟適用房仍面臨分配問題，分配是否公平、高效，是當前政府和人民都很關(guān)心的問題。由于經(jīng)濟適用房是由申請人申請，由單位或者社區(qū)開具收入證明，再由房管局進行信息審核，在這一過程中，存在信息不對稱的問題，消除信息不對稱成為當前急需解決的問題。房管局的工作人員有限，我國居民的收入情況又不透明，要想了解真實的情況，工作量非常大。之前的政府網(wǎng)站也曾公布過經(jīng)濟適用住房的受益人名單，但宣傳效果并不理想，建議在經(jīng)濟適用房分配中，將名單在地方電視臺滾動播出一個月，將申請人的情況廣而告之，接受群眾監(jiān)督，切實做到公平、高效。