關(guān)于半總統(tǒng)制體制的類型和穩(wěn)定性分析

譚融++田小紅

摘 要：伴隨越來越多新興民主國家在政治轉(zhuǎn)型時實行半總統(tǒng)制，如今半總統(tǒng)制體制日益成為比較政治研究中的重要問題。學(xué)界從不同角度對半總統(tǒng)制加以定義并進行類型分析，其中魏瑪共和國是歷史上的典型案例。魏瑪共和國的經(jīng)驗教訓(xùn)和各國的政治實踐表明，一國的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計關(guān)乎該國政治運行的走向，權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)過度分散和政黨政治的過度分化不利于政治的穩(wěn)定發(fā)展，尤其不利于民主基礎(chǔ)薄弱的發(fā)展中國家政治的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：半總統(tǒng)制；權(quán)力關(guān)系；政黨政治；穩(wěn)定性

中圖分類號：D52 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）06-0021-08

1958年法國第五共和國建立以來，有關(guān)半總統(tǒng)制（semi-presidential regime）政治體制的研究多集中于對法國體制的探討。然而20世紀(jì)80年代末冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多新興民主國家轉(zhuǎn)型后實行半總統(tǒng)制體制，使關(guān)于半總統(tǒng)制體制的研究成為除傳統(tǒng)的總統(tǒng)制和議會制以外各國政體研究的重要內(nèi)容。本文通過對半總統(tǒng)制概念、類型的分析，通過對20世紀(jì)初德國魏瑪共和國制度設(shè)計、權(quán)力關(guān)系和政黨分化狀況與其政治運行之間關(guān)系案例的剖析，探討半總統(tǒng)制體制與政治穩(wěn)定運行之間的關(guān)系，以期對新興民主國家的政治體制發(fā)展有所啟示。

一、半總統(tǒng)制的概念和類型分析

（一）半總統(tǒng)制的概念分析

1959年，貝爾·伯夫·梅里在法國《世界報》撰文首次提出半總統(tǒng)制的概念。[1]政治學(xué)家莫里斯·杜瓦杰進而于1978年對半總統(tǒng)制予以定義，提出，當(dāng)一部憲法具備以下三個條件時可稱之為半總統(tǒng)制：第一，國家總統(tǒng)經(jīng)普選產(chǎn)生，采用不同普選方式如相對多數(shù)選舉制、兩輪相對多數(shù)選舉制或兩輪絕對多數(shù)選舉制?？偨y(tǒng)在憲政架構(gòu)中民意基礎(chǔ)不同，其權(quán)力地位的正當(dāng)性和強弱也不盡相同。第二，總統(tǒng)擁有相當(dāng)重要的權(quán)力，在這一點上，權(quán)力的內(nèi)容、范圍和限制以及行使權(quán)力的方式等都可能使半總統(tǒng)制體制的運行有所不同。第三，同時存在相對獨立并對議會負(fù)責(zé)的內(nèi)閣，總理或閣員擁有一定的行政權(quán)力，總統(tǒng)任命總理和內(nèi)閣成員。這一點涉及行政部門與立法部門的關(guān)系，包括政府組成和議會信任與不信任等諸種情況，由此衍生出不同的政府間關(guān)系形態(tài)。[2]杜瓦杰的定義成為迄今為止學(xué)界有關(guān)半總統(tǒng)制引用最多的定義。

此后，馬修·舒加特和約翰·凱里對半總統(tǒng)制的定義加以修正，將半總統(tǒng)制視為一種由總統(tǒng)制向議會制調(diào)整的體制性架構(gòu)，以“總理總統(tǒng)制”的概念取代半總統(tǒng)制的概念。[3]喬萬尼·薩托利則認(rèn)為，半總統(tǒng)制體制不僅為雙頭權(quán)威結(jié)構(gòu)，而且強調(diào)行政權(quán)力共享，但總統(tǒng)的意志須通過政府具體實施。此外，二元化的行政權(quán)力可能偏向其中一方（總統(tǒng)或總理），也可能兩者趨于一致。[4]滿足以上諸種特征的半總統(tǒng)制，還會因內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的不同而有所區(qū)別。

（二）半總統(tǒng)制的類型分析

通過對各國政治體制的具體分析可以看到，符合杜瓦杰半總統(tǒng)制定義的例子很多。但僅從總統(tǒng)的產(chǎn)生方式、權(quán)力大小以及行政部門與立法部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度很難囊括半總統(tǒng)制的類型?？蛇M一步從總統(tǒng)的權(quán)力地位、政黨體系的形態(tài)以及行政部門與立法部門的內(nèi)在權(quán)力關(guān)系等方面對半總統(tǒng)制加以分類。

舒加特和凱里以總統(tǒng)權(quán)力為基本變量，將總統(tǒng)的憲法性權(quán)力區(qū)分為立法性權(quán)力和非立法性權(quán)力。其中，立法性權(quán)力包括總統(tǒng)所擁有的提案權(quán)、立法否決權(quán)、發(fā)布法規(guī)命令權(quán)和提請公民復(fù)決權(quán)；非立法性權(quán)力包括組閣和解散內(nèi)閣以及解散議會的權(quán)力等。[3]（148）依此將半總統(tǒng)制區(qū)分為總統(tǒng)總理制、總理總統(tǒng)制、總統(tǒng)制和議會內(nèi)閣制四種類型。史蒂文·羅伯在舒加特和凱里分類的基礎(chǔ)上對半總統(tǒng)制國家進行分類，主張重新界定總統(tǒng)的權(quán)力類型。在對半總統(tǒng)制類型和內(nèi)閣組成次數(shù)多寡的比較中，發(fā)現(xiàn)半總統(tǒng)制越偏向內(nèi)閣制，總統(tǒng)的權(quán)力越小，政府越穩(wěn)定；反之，總統(tǒng)的權(quán)力越大，政府越不穩(wěn)定。[5]巴洛·霍斯特（Bahro Horst）則從總統(tǒng)權(quán)力的大小、總統(tǒng)干預(yù)立法權(quán)的多寡對半總統(tǒng)制進行類型分析。認(rèn)為，為了避免行政部門和立法部門的關(guān)系陷入僵局，憲法可賦予總統(tǒng)相當(dāng)程度的實權(quán)；同時也須通過相對自主的內(nèi)閣來制約總統(tǒng)權(quán)力，以避免總統(tǒng)獨裁。[6]

辛迪·史黛克（Cindy Skach）以法國第五共和國和德國魏瑪共和國為例，討論半總統(tǒng)制憲法的實際運作。認(rèn)為，依據(jù)總統(tǒng)與總理政黨屬性的一致性和總理是否獲得議會多數(shù)支持兩個指標(biāo)，可將半總統(tǒng)制分為穩(wěn)定多數(shù)（內(nèi)閣獲得議會多數(shù)支持、總理和總統(tǒng)政黨屬性一致）、分立多數(shù)（內(nèi)閣獲得議會多數(shù)支持、總理和總統(tǒng)政黨屬性不同）以及分立少數(shù)（內(nèi)閣不能獲得議會多數(shù)支持、總理和總統(tǒng)的政黨屬性也不同）三種類型，[7]其中分立少數(shù)是最不穩(wěn)定的類型。

我國學(xué)者徐正茂和呂炳寬以政黨體系的形態(tài)和行政部門與立法部門間的權(quán)力關(guān)系為變量對半總統(tǒng)制進行分析，將之區(qū)分為超級總統(tǒng)制——總統(tǒng)主導(dǎo)的多數(shù)政權(quán)、總統(tǒng)謙讓制——總理主導(dǎo)的多數(shù)政權(quán)、左右共治型——總理主導(dǎo)下的少數(shù)政府、少數(shù)政府型——總統(tǒng)主導(dǎo)的少數(shù)政府四種類型。[8]李鳳玉則結(jié)合總統(tǒng)權(quán)力和政黨體系兩個指標(biāo)對半總統(tǒng)制下總統(tǒng)干政動機和干政能力進行類別比較，認(rèn)為多黨制下的政黨體系不利于政府穩(wěn)定，且議會中“有效政黨數(shù)”①越多，越不利于政府穩(wěn)定。[9]吳玉山依據(jù)總統(tǒng)權(quán)力的大小、政黨體系的形態(tài)以及行政部門與立法部門間的權(quán)力關(guān)系三個變量對半總統(tǒng)制進行類型分析，認(rèn)為：府會同黨，②總統(tǒng)權(quán)力相對??；府會分治，總統(tǒng)權(quán)力大。在一般情況下，實行兩黨制的半總統(tǒng)制最為穩(wěn)定，而多黨體系的半總統(tǒng)制最不穩(wěn)定。[10]林繼文則從總統(tǒng)主動權(quán)的大小和議會對總理是否信任兩個變量出發(fā)，將半總統(tǒng)制區(qū)分為總統(tǒng)干政、總統(tǒng)主導(dǎo)和總理主導(dǎo)三種類型。[11]

除對半總統(tǒng)制加以定義和分類外，有必要分析半總統(tǒng)制體制下行政部門與立法部門之間的權(quán)力關(guān)系，以諸種權(quán)力形態(tài)如權(quán)力集中和分散狀況為自變量，以半總統(tǒng)制體制的運行狀況為因變量，探討半總統(tǒng)制特有制度設(shè)計和權(quán)力形態(tài)下政治運行與政治穩(wěn)定之間的關(guān)系，以及在何種情況下半總統(tǒng)制有可能引發(fā)政治體制的轉(zhuǎn)軌。

二、半總統(tǒng)制的權(quán)力形態(tài)及其體制運行的穩(wěn)定性分析

以下從半總統(tǒng)制的制度設(shè)計和實際運行兩個層面探討不同變量對半總統(tǒng)制體制運行穩(wěn)定性的影響。制度設(shè)計和規(guī)范包括決策權(quán)的歸屬，即行使決策權(quán)的主體是單一的或多元的，包括行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)以及選舉制的設(shè)計。實際政治運行包括諸種權(quán)力主體（如總統(tǒng)、總理和議會）間的關(guān)系、在黨派屬性上的一致性狀況以及政黨體系的分化程度等政治運行指標(biāo)。

（一）半總統(tǒng)制的制度設(shè)計和政治穩(wěn)定

1.行政權(quán)與立法權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計和政治穩(wěn)定

在半總統(tǒng)制架構(gòu)下，行政權(quán)與立法權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)中存在總統(tǒng)、總理和議會三個主體。通過向議會負(fù)責(zé)的內(nèi)閣，使議會內(nèi)閣制中行政權(quán)與立法權(quán)相融合的傳統(tǒng)在半總統(tǒng)制中得以保留；通過直選產(chǎn)生且具有雙重民意的總統(tǒng)和議會，保留了行政權(quán)與立法權(quán)兩權(quán)相互制衡的原則。在半總統(tǒng)制的憲法結(jié)構(gòu)中，總統(tǒng)是權(quán)力核心，因而成為半總統(tǒng)制權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計的焦點。

從同為半總統(tǒng)制國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計和實際運行中可以看到，行政權(quán)和立法權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)設(shè)計的不同導(dǎo)致不同的政治運行，總統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及總理和議會間信任關(guān)系設(shè)計的不同，成為影響半總統(tǒng)制體制運作的重要因素。因此除考察總統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)外，還需考察總理和議會間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和信任關(guān)系形態(tài)。通過對制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計的探討，包括對政府構(gòu)成、對議會不信任投票的規(guī)定以及對總統(tǒng)解散議會權(quán)和緊急命令權(quán)等制度性規(guī)定的考察，來發(fā)現(xiàn)不同國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計和權(quán)力重心傾向。

在半總統(tǒng)制國家中，所謂政治權(quán)力形態(tài)包括兩方面內(nèi)容：一是政黨體系的分化狀況及總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會的三角權(quán)力關(guān)系形態(tài)；二是行政權(quán)和立法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及通過選舉制度所設(shè)計的權(quán)力關(guān)系形態(tài)。在政治實踐中，政黨體系的分化狀況受到選舉制度的影響，而總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會三角權(quán)力關(guān)系則受到政黨體系分化狀況和行政、立法權(quán)設(shè)計的雙重影響。

在行政和立法的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力越大，議會呈現(xiàn)為弱勢，實際政治運行越趨于分化狀態(tài)。反之，如果立法權(quán)居于較為優(yōu)勢的地位，政治運行便趨于相對穩(wěn)定的議會制模式?？梢姲肟偨y(tǒng)制下政治運行的穩(wěn)定性取決于議會中能否形成穩(wěn)定多數(shù)，取決于總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會三者能否保持一致以及行政權(quán)和立法權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計中三者的組合形態(tài)。如果議會中不能形成穩(wěn)定多數(shù)，總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會三者關(guān)系存在較大的不一致性，則制度設(shè)計中行政權(quán)力越大，政治運行越趨于不穩(wěn)定；相反，政黨體系相對集中，總統(tǒng)、內(nèi)閣和議會三者趨于一致，加上制度設(shè)計中避免行政權(quán)力過大，政治運行便相對穩(wěn)定。

2. 選舉制度的設(shè)計和政治穩(wěn)定

在半總統(tǒng)制體制下，政黨體系的形態(tài)、政黨間的競爭和分化等影響著政治體制的實際運行。然而在此種政黨體系中，選舉制度設(shè)計所造成的“機械效應(yīng)”③[12]成為政黨體系形成過程中的重要變量，尤其是議會的選舉制度設(shè)計成為影響政黨體系構(gòu)成和國家系統(tǒng)政治競爭的重要制度因素。

對議會選舉制度的分析可以從三方面入手：一是從依據(jù)比例代表制所產(chǎn)生的議席數(shù)量入手。在同時采用兩種投票方式——即比例代表制和小選舉區(qū)簡單多數(shù)選舉制——的國家，通過比例代表制分配的議席數(shù)量和通過小選舉區(qū)簡單多數(shù)分配的議席數(shù)量都不一定超過半數(shù)；有時甚至通過小選舉區(qū)簡單多數(shù)原則所產(chǎn)生的議席數(shù)量占多數(shù)。[13]一般情況下，依據(jù)比例代表制所產(chǎn)生的議席越多，越鼓勵多黨體系的形成和發(fā)展。二是從將選票轉(zhuǎn)換為議席的計算方式入手。同樣在比例代表制下，選票轉(zhuǎn)換為議席的計算方式存在種種差別。一般情況下，計算方式比例性越強，越有利于多黨體系的形成。三是從議席分配的門檻設(shè)計入手。在總體上，政黨獲得議席的門檻比例限制能夠有效阻止得票率過低的政黨進入議會，從而防止政黨體系的過度分化。

現(xiàn)實表明，采行小選舉區(qū)簡單多數(shù)代表制再加上得票率門檻限制，有可能限制小黨進入議會，間接鼓勵諸種政治勢力在選舉前進行整合，形成政黨政治兩極化的政治環(huán)境和發(fā)展趨勢，從而有利于政治的穩(wěn)定運行。

（二） 政治權(quán)力的實際運作及政治穩(wěn)定

1.政黨體系的分化狀況和政治穩(wěn)定

半總統(tǒng)制體制的運作以總統(tǒng)、政府和議會三者間的互動為基礎(chǔ)。其中議會的運行受到政黨體系分化狀況的影響。依據(jù)政黨體系的分化狀況和意識形態(tài)兩個變量，薩托利于1967年將政黨體系區(qū)分為一黨體制、霸權(quán)黨體制、優(yōu)勢黨體制、兩黨體制和多黨體制五種類型，并將多黨體制區(qū)分為溫和的多黨制、破碎的多黨制和極化的多黨制三種類型。[14]薩托利認(rèn)為，只有意識形態(tài)極化和分散的多黨體系才會對民主的發(fā)展構(gòu)成威脅。在半總統(tǒng)制下，如果議會是兩黨制，由于容易形成穩(wěn)定多數(shù)，因此無論總統(tǒng)權(quán)力大小，議會在政策形成過程中都比較容易達成共識，政府政策也相對能夠保持連續(xù)性，使政治運行較為平穩(wěn)。如果議會顯現(xiàn)為多黨制，則無論總統(tǒng)權(quán)力大小，總統(tǒng)都擁有在議會各政黨之間縱橫捭闔的機會，從而使總統(tǒng)的權(quán)力地位大幅度上升?？梢娫谡误w系中，兩黨制比多黨制更有利于政治穩(wěn)定。政黨體系的分化狀況不僅包括政黨數(shù)量的多寡，也包括政黨之間的競爭形態(tài)，兩者均對政治運行的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。如果政黨彼此間具有較高程度的排他性，政黨之間難以合作，則內(nèi)閣的基礎(chǔ)便比較脆弱，政治的運行也就容易出現(xiàn)不穩(wěn)定性。

2.總統(tǒng)、總理和議會的三角關(guān)系和政治穩(wěn)定

半總統(tǒng)制體制的結(jié)構(gòu)特征在于權(quán)力的三元化，即總統(tǒng)、總理和議會均擁有憲法所賦予的權(quán)力，且均對政治的穩(wěn)定運行產(chǎn)生影響，三者在實際政治運行中的互動狀況是能否保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。在總統(tǒng)、總理和議會的互動關(guān)系中，依據(jù)議會有無穩(wěn)定多數(shù)以及三者的政黨或政黨聯(lián)盟歸屬是否一致的情形，政治運行可能呈現(xiàn)為五種情況：

（1）權(quán)力高度集中形態(tài)，即總統(tǒng)、總理和議會多數(shù)屬同一政黨或政黨聯(lián)盟的情況。由于三者政黨歸屬一致，因此政策的制定和執(zhí)行相對較為順利，政府的運行也較為平穩(wěn)。即使憲法在行政與立法、行政與行政等各種機制之間做了相互制約的制度性規(guī)定，通過協(xié)調(diào)，三者間的立場仍較容易趨于一致。至于行政權(quán)力是掌握在總統(tǒng)還是總理手中，則取決于總統(tǒng)在憲法體制中的定位或政黨內(nèi)的權(quán)力分配關(guān)系。一般而言，權(quán)力高度集中的體制類型多趨于總統(tǒng)制。非左右共治時期的法國第五共和國屬于此種類型。

（2）行政權(quán)力二元化形態(tài)，即總理產(chǎn)生于議會多數(shù)黨或多黨聯(lián)盟，但與總統(tǒng)屬于不同政黨的情況。在此種體制下，議會多數(shù)黨在議會中保持相對穩(wěn)定的地位，總理擁有議會的信任。出于對議會的尊重，總統(tǒng)必須任命獲得議會多數(shù)支持的政黨成員為總理。在此種情況下，無論是總統(tǒng)解散議會還是議會對總理的不信任投票均難以實施。政治運行中行政權(quán)力呈分散狀態(tài)，但總統(tǒng)、總理和議會三種權(quán)力間保持著相對的平衡性。此種體制類型下政治運行的穩(wěn)定性僅次于權(quán)力集中型，政體形態(tài)較容易轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)閣制。左右共治時期的法國第五共和國屬于此種類型。在民主政治較為脆弱的國家中，總統(tǒng)也有可能通過民粹主義的制度設(shè)計使自身權(quán)力得到民眾的支持，與政府和議會相對峙，從而演化為一種非常規(guī)的政治形態(tài)。

（3）行政與立法二元分化形態(tài)，即總統(tǒng)和總理屬于同一政黨，但與議會多數(shù)非屬同一陣營的情況。當(dāng)總統(tǒng)對總理的任命無須經(jīng)由議會多數(shù)支持時，比較容易出現(xiàn)此種情況。行政和立法的二元分化為典型的政府分立，導(dǎo)致政治動蕩。在此種憲政架構(gòu)下，依據(jù)憲法賦予總統(tǒng)權(quán)力大小的不同，國家體制有可能是總統(tǒng)制，也有可能是內(nèi)閣制。

（4）議會分散形態(tài)，即總統(tǒng)和總理屬于同一政黨或政黨聯(lián)盟，而議會難以形成穩(wěn)定多數(shù)的情況。當(dāng)議會中存在多黨、卻無法形成較為穩(wěn)固的多黨聯(lián)盟時，很容易出現(xiàn)此種政治形態(tài)。此種形態(tài)與第三種類型相似，區(qū)別在于議會中是否能夠形成穩(wěn)定多數(shù)。在此種政治形態(tài)下，總理和總統(tǒng)政黨歸屬相同，行政權(quán)力統(tǒng)一完整，但議會缺乏有效多數(shù)，導(dǎo)致政策過程較為混亂，總理也難以獲得議會有效多數(shù)的支持。在此種情況下，即使憲法賦予議會與總統(tǒng)抗衡的權(quán)力，議會也無力與總統(tǒng)相抗衡。反之，即使憲法賦予總統(tǒng)有限的權(quán)力，總統(tǒng)仍可不受議會干預(yù)地去行使任命總理和內(nèi)閣成員的人事大權(quán)。此種政治形態(tài)重心倒向總統(tǒng)，呈現(xiàn)為“一致型”的少數(shù)政府，在實際運行中很難趨于穩(wěn)定。1930年后德國的魏瑪共和國顯現(xiàn)為此種情況。

（5）權(quán)力高度分散形態(tài)，即總統(tǒng)、總理分屬不同政黨或政黨聯(lián)盟、議會也缺乏穩(wěn)定多數(shù)的情況，這是半總統(tǒng)制體制中權(quán)力分化最為嚴(yán)重的形態(tài)。當(dāng)總統(tǒng)、總理和議會三種權(quán)力主體完全呈現(xiàn)為分化狀態(tài)時，也是半總統(tǒng)制體制政治運作過程中最為混亂的時候。在此種形態(tài)下，不僅行政權(quán)力呈現(xiàn)為二元化，行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系也呈不穩(wěn)定狀況。由于議會權(quán)力分散、難以形成穩(wěn)定多數(shù)，政府無法得到議會的支持且和總統(tǒng)的立場不相一致，因而常常難以為繼。在此種情況下，若憲法賦予總統(tǒng)較大人事任免權(quán)，總統(tǒng)便獲得了較大的權(quán)力優(yōu)勢；反之，若總理享有法案副署權(quán)，同樣能仰仗這一權(quán)力與總統(tǒng)相抗衡，從而導(dǎo)致政治的分裂乃至僵局。1920年至1930年的德國魏瑪共和國便呈現(xiàn)為此種極度分裂和動蕩的局面。

以上五種情況體現(xiàn)為總統(tǒng)、總理和議會三種權(quán)力主體不同的組合形態(tài)，反映出半總統(tǒng)制體制在政治運行中的多樣性和多變性。表明半總統(tǒng)制體制運行的穩(wěn)定與否并非單純?nèi)Q于政黨體系的分化狀況，還取決于總統(tǒng)、總理和議會三種權(quán)力主體的聚合分化狀況。在半總統(tǒng)制體制下，一般而言，權(quán)力越趨于一元化，政治的運行相對穩(wěn)定；反之，權(quán)力越分散或趨于多元化，政治的運行越容易陷于混亂。

三、魏瑪共和國案例分析

以德國魏瑪共和國作為半總統(tǒng)制的案例加以分析，原因有三：其一，魏瑪共和國是近代憲法史上較早出現(xiàn)的半總統(tǒng)制類型。早在1919年，魏瑪共和國就制定出類似于半總統(tǒng)制的憲法。在當(dāng)時尚無半總統(tǒng)制概念、也沒有現(xiàn)成的半總統(tǒng)制體制樣式可供參考的情況下，德國何以設(shè)計出這樣一部憲法，值得探討。其二，半總統(tǒng)制在魏瑪共和國經(jīng)歷了憲政設(shè)計、憲法的實際運作、轉(zhuǎn)型和走向崩潰全過程，值得深入分析。其三，在采行半總統(tǒng)制體制的國家中，很少出現(xiàn)像魏瑪共和國那樣權(quán)力更迭極度頻繁的狀況。魏瑪共和國存在的14年間，發(fā)生了9次議會改選和21次內(nèi)閣更迭，[13]（166）最后演化為法西斯獨裁。是何種條件導(dǎo)致魏瑪共和國政治如此動蕩？魏瑪憲法體制又是在怎樣的情況下演化為法西斯統(tǒng)治？需要認(rèn)真思考。

魏瑪憲法的政治設(shè)計，以議會共和為核心，以總統(tǒng)權(quán)威為輔助，目的在于形成一種穩(wěn)定而有效率的民主共和體制。[15]然而權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和制度設(shè)計的缺失，使魏瑪共和國的實際政治運行脫離了制憲者的理論構(gòu)想。一方面，在多黨制下，議會難以達成共識，因而無法成為民主政治的基礎(chǔ)；另一方面，對總統(tǒng)權(quán)力的設(shè)計以及日后實際政治運行中權(quán)力重心不斷向總統(tǒng)傾斜，最終成為法西斯獨裁的搖籃。對魏瑪共和國半總統(tǒng)制的探討，同樣可以從行政權(quán)與立法權(quán)的劃分、選舉制度以及政黨體系的分化狀況幾個方面加以分析。

（一）權(quán)力極度分化的制度性設(shè)計

魏瑪共和國關(guān)于諸種權(quán)力關(guān)系的制度性設(shè)計主要涉及兩方面內(nèi)容：一是關(guān)于總統(tǒng)、總理和議會權(quán)力關(guān)系的制度設(shè)計；二是關(guān)于總統(tǒng)和議會選舉制度的設(shè)計。魏瑪憲法的制度設(shè)計對其日后的實際政治運行具有十分重要的影響，成為魏瑪共和國憲政體制發(fā)展運行的關(guān)鍵因素之一。

1.總統(tǒng)、總理和議會的權(quán)力設(shè)計

就總統(tǒng)權(quán)力而言，魏瑪憲法將總統(tǒng)設(shè)定為政治仲裁者，扮演國家政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色。由此總統(tǒng)擁有解散議會、任命總理和發(fā)布緊急命令等重要權(quán)力。于是使魏瑪憲法在實際運行中從議會制走向行政權(quán)力獨大，最終背離了魏瑪憲法精神。

首先，總統(tǒng)解散議會的權(quán)力設(shè)計使總統(tǒng)在實際政治運行中能夠?qū)ψh會和政府的組成產(chǎn)生影響。當(dāng)政府和議會發(fā)生沖突時，總統(tǒng)通過解散議會行使仲裁權(quán)，由此而左右政治運行的軌道。其次，魏瑪憲法對總統(tǒng)的人事權(quán)作了較為模糊的設(shè)計。根據(jù)魏瑪憲法第53條，總理和各部部長由總統(tǒng)任免；而第54條規(guī)定，總理和各部部長向議會負(fù)責(zé)。[16]從而使政府的組成和運行由總統(tǒng)和議會分別予以控制。再次，緊急命令權(quán)的賦予是魏瑪共和國的特別產(chǎn)物，面對國內(nèi)外的險惡環(huán)境，魏瑪憲法的創(chuàng)制者賦予總統(tǒng)緊急命令權(quán)，由此強化行政權(quán)力，以應(yīng)對危機。據(jù)此，總統(tǒng)可以繞過議會和政府直接施政，必要時還可動用軍隊。與之同時，魏瑪憲法第48條規(guī)定，總統(tǒng)緊急命令權(quán)的行使要得到議會多數(shù)同意并接受議會監(jiān)督，且不能改變共和國的國家形態(tài)和政府的運作結(jié)構(gòu)，再次顯現(xiàn)出總統(tǒng)權(quán)力設(shè)計中的模糊性。然而事實是，直至魏瑪共和國崩潰，議會都未能制定出總統(tǒng)行使緊急命令權(quán)的細(xì)則。[17]盡管根據(jù)魏瑪憲法，議會擁有對總統(tǒng)緊急命令權(quán)的否決權(quán)，但極度分化的政黨體系使之無法真正實施這一權(quán)力。魏瑪共和國時期，總統(tǒng)共發(fā)布緊急命令254次，其間1919年到1925年發(fā)布了136次，1925年至1930年發(fā)布了9次，1930年以后發(fā)布了109次。[13]（178）總統(tǒng)緊急命令權(quán)和解散議會權(quán)的行使與此時期極度分散的政黨政治的相互作用，導(dǎo)致30年代后德國行政專權(quán)的出現(xiàn)。

除了總統(tǒng)權(quán)力的設(shè)計，議會和內(nèi)閣權(quán)力是魏瑪憲法中另外兩個最為重要的設(shè)計。根據(jù)魏瑪憲法，議會由德意志議會議員組成，議員經(jīng)由平等、直接且秘密的選舉產(chǎn)生。議會除定期選舉外，可根據(jù)總統(tǒng)意志解散和改選。根據(jù)魏瑪憲法的規(guī)定，議會可以對內(nèi)閣提出不信任案，甚至可以罷免總統(tǒng)。在政府組成上，總理由總統(tǒng)任命，但政府必須獲得議會信任。這兩個原則使政府同時對總統(tǒng)和議會負(fù)責(zé)。

就魏瑪憲法政府體制的設(shè)計而言，制憲者將總統(tǒng)制和議會內(nèi)閣制相融合，設(shè)計了一個經(jīng)由直選并具有實權(quán)的總統(tǒng)和一個相對獨立并向議會負(fù)責(zé)的內(nèi)閣。這種混合性的設(shè)計，導(dǎo)致政治運行中總統(tǒng)、總理和議會三者相互制約、權(quán)力分散，加之魏瑪共和國時期政黨體系分化嚴(yán)重，以致議會疲軟，為總統(tǒng)控制議會、施以行政獨裁創(chuàng)造了條件。

2.選舉制度的設(shè)計

除了總統(tǒng)、總理和議會的制度設(shè)計外，選舉制度的設(shè)計也對魏瑪共和國的政治運行產(chǎn)生了重要影響。根據(jù)魏瑪憲法，議會選舉采取不設(shè)門檻、純粹的比例代表制。魏瑪共和國建立前1918年的選舉中，德國被劃分為35個選區(qū)，政黨在各選區(qū)提名候選人，每6萬張選票產(chǎn)生一名議員。[7]（41）為避免廢票的出現(xiàn)，魏瑪共和國選舉法中增加了兩個規(guī)定：第一，各政黨在各選區(qū)按比例分配議席后，剩余票不足6萬張的，可通過政黨將全國各選區(qū)的剩余票相加，相加后總數(shù)超過3萬張，該黨可在總席次上增加一席；第二，若該黨在全國的剩余票總數(shù)超過6萬張，且在任意一個選區(qū)中剩余票超過3萬張，亦可在總席次上增加一席。從1920年至1928年4次議會選舉中，議會中“有效政黨數(shù)”居高不下，分別為6.4、7.1、6.2和6.1；獲得議席的政黨多達10至15個。[13]（206）表明魏瑪共和國議會選舉比例代表制的設(shè)計，非但不能形成穩(wěn)定多數(shù)，反而鼓勵了小黨、區(qū)域性政黨乃至極化政黨[18]的參與，導(dǎo)致政黨體系過度分化和議會疲軟。

在總統(tǒng)的選舉上，魏瑪共和國采取開放的兩輪多數(shù)選舉制，以體現(xiàn)共和民主原則。在第二輪投票中允許新的候選人參選，相對多數(shù)者當(dāng)選。由于受到政黨體系過度分化的影響，魏瑪共和國的總統(tǒng)難以在選舉中獲得絕對多數(shù)，也難以脫離政黨保持中立。在魏瑪共和國的實際運行中，除艾伯特總統(tǒng)由國民議會選舉產(chǎn)生外，1925年和1933年的總統(tǒng)選舉中均無候選人在首輪選舉中贏得絕對多數(shù)。兩輪相對多數(shù)選舉制無法保證總統(tǒng)的產(chǎn)生體現(xiàn)大多數(shù)民眾的意愿，相反，刺激了各政黨，使之在選舉過程中進一步分化。

（二）政治運行中政治結(jié)構(gòu)的極度分化

在魏瑪共和國的運行中，政黨體系呈多極化的多黨制形態(tài)，政黨之間分歧大、極具排他性，合作基礎(chǔ)薄弱。議會中同時出現(xiàn)極左、極右兩翼反體制性政黨，且成長迅速，致使每屆政府均需經(jīng)種種妥協(xié)組成聯(lián)合內(nèi)閣。此種由多黨形成的內(nèi)閣十分不穩(wěn)定。以1919年新生的魏瑪共和國為例，雖然社民黨（SPD）、中央黨（Z）和德意志民主黨（DDP）在大選后組成聯(lián)合內(nèi)閣，但因彼此間差異太大，使內(nèi)閣舉步維艱。歷屆選舉結(jié)果的席次分布中（見下表）左右兩大陣營都掌握一定數(shù)量的選票，都有一定的社會基礎(chǔ)，進而加深了政黨合作的難度。在此種情況下，議會中難以形成穩(wěn)定多數(shù)，因而導(dǎo)致政治的動蕩。

魏瑪共和國時期，總統(tǒng)、總理和議會間關(guān)系復(fù)雜。艾伯特總統(tǒng)時期，由于較少介入政治過程，政治運行的穩(wěn)定與否很大程度上取決于總理和議會間的關(guān)系。此期間總理和議會的關(guān)系始終處于緊張狀態(tài)，政府更迭頻繁，顯現(xiàn)為少數(shù)政府運行模式。自1925年起，興登堡總統(tǒng)開始涉入政府的構(gòu)成，對政治運行過程產(chǎn)生影響，總統(tǒng)、總理和議會間關(guān)系由以往的雙邊關(guān)系演變?yōu)樯贁?shù)人政府、左右共治和分立政府形態(tài)。由于議會無法形成有效多數(shù)，造成少數(shù)人政府的危機；總統(tǒng)和總理分屬于不同意識形態(tài)的黨派；總統(tǒng)和議會也呈分立狀態(tài)。1930年后，此種三角關(guān)系再度發(fā)生變化，興登堡總統(tǒng)繞開議會直接組織政府，通過交替使用解散議會權(quán)和緊急命令權(quán)，使魏瑪共和國從脆弱危機的三角政治關(guān)系走向總統(tǒng)大權(quán)獨攬。

綜觀魏瑪共和國的諸種政治關(guān)系，可以看到，權(quán)力的極度分散對政府穩(wěn)定具有負(fù)面影響。魏瑪憲法第53條規(guī)定：總統(tǒng)擁有絕對人事任命權(quán)，可無需經(jīng)由議會同意自由任命總理。第54條規(guī)定，總理及各部的施政需要取得聯(lián)邦議會的信任，若聯(lián)邦議會對其政策進行不信任投票，可令其辭職。[15]（421）總統(tǒng)雖然對總理有絕對任命權(quán)，仍需考慮議會政黨的構(gòu)成，以避免所任命的總理遭受議會的不信任而去職。盡管如此，從魏瑪共和國歷屆政府的構(gòu)成看，除1919年到1920年三屆政府外，1920年到1930年的13屆政府⑤中，沒有一任總理與總統(tǒng)政黨歸屬相同。議會多黨林立使總統(tǒng)和總理在政治上呈不一致狀態(tài)，顯現(xiàn)為以上所述的第五種類型，即半總統(tǒng)制體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)分化最為嚴(yán)重的類型，在政治上呈現(xiàn)出最不穩(wěn)定的狀態(tài)。1930年至1933年，⑥[13]（151）魏瑪共和國為總統(tǒng)內(nèi)閣制時期，表現(xiàn)為議會中沒有穩(wěn)定多數(shù)，總統(tǒng)緊急命令權(quán)的使用使總理不必對議會負(fù)責(zé)而是直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。此時期總理雖然無法得到議會多數(shù)支持，或與總統(tǒng)政黨屬性不同，卻能夠與總統(tǒng)保持一致性，形成少數(shù)政府，類似于上文所述的第四種類型。在此種情況下，實際政治仍然難以穩(wěn)定運行。

魏瑪共和國權(quán)力極度分散的制度設(shè)計以及此種制度結(jié)構(gòu)在實際運行中呈現(xiàn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分散狀況，導(dǎo)致議會和行政系統(tǒng)間持續(xù)的緊張。政黨的極度分化和議會的疲軟使總統(tǒng)日益走向獨大，最終走向獨裁，導(dǎo)致魏瑪共和國的全面崩潰。

結(jié) 論

綜上所述，可將不同國家半總統(tǒng)制制度設(shè)計與實際政治運行間的關(guān)系概括為四種類型：（1）當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于統(tǒng)一，即總統(tǒng)、總理和議會屬于同一陣營，而制度設(shè)計將權(quán)力重心置于議會（即決策權(quán)與政府組成的正當(dāng)性均基于議會）時，政治運行趨于單一政黨組閣的議會制類型。（2）當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于分散，而制度設(shè)計將權(quán)力重心置于議會時，則依據(jù)政治運行中權(quán)力分散程度的不同，可能形成聯(lián)合內(nèi)閣議會制、分立多數(shù)的政府形式和分立少數(shù)的政府形式三種類型。（3）當(dāng)權(quán)力關(guān)系相對集中，而制度設(shè)計中有意識使權(quán)力分散，即總統(tǒng)與議會共享決策權(quán)和組閣權(quán)時，政治的實際運行容易偏向總統(tǒng)制類型。（4）當(dāng)權(quán)力關(guān)系趨于分散，制度設(shè)計也使權(quán)力趨于分散時，實際政治運行容易趨于立法權(quán)與行政權(quán)二者的對立或走向行政獨大，從而呈現(xiàn)出政治高度的不穩(wěn)定性。

從魏瑪共和國和各國政治實踐中可以看到，一個國家的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計關(guān)乎該國政治運行的走向，在很大程度上影響著這個國家政治發(fā)展的平衡性?？陀^現(xiàn)實表明，一個國家的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計須與其社會基礎(chǔ)和政治現(xiàn)實相吻合，相同的制度設(shè)計在不同社會政治條件下運行效果會有所不同。此外，在一定條件下，過度分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)不利于政治的穩(wěn)定發(fā)展，尤其不利于民主基礎(chǔ)較為薄弱、處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家政治的穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①所謂“有效政黨數(shù)”是馬爾克·拉克什（MarkkuLaakso）與賴因·塔格佩拉（Rein Taagepera）根據(jù)政黨得票率或所獲議席比例計算得出，以測量議會中政黨的分化程度。如A黨和B黨得票率或所獲議席比例分別為70%和30%，根據(jù)N（有效政黨數(shù)）=1/（0.72+0.32） （政黨獲得議席比例的平方和之一）公式，“有效政黨數(shù)”為1.72。一般情況下，“有效政黨數(shù)”越高，表明議會中政黨的分化程度愈加嚴(yán)重。

②在這里府會是指內(nèi)閣政府和議會。

③所謂“機械效應(yīng)”即著名的杜瓦杰定律（Duvergers rule），由法國政治學(xué)家杜瓦杰提出。他認(rèn)為，選舉制度將深深地影響政黨制度的發(fā)展：單一選區(qū)簡單多數(shù)選舉制有助于兩黨體系的發(fā)展；而比例代表制則有助于多黨體系的形成。

④魏瑪共和國時期提出反民主憲政口號的極右翼政黨最典型的為國家社會主義德意志工人黨（NSDAP），也即推翻魏瑪共和國民主政體的希特勒納粹黨。

⑤1919年2月13日至1920年6月8日共3屆政府；1920年6月25日至1930年3月27日共13屆政府。

⑥1930年3月30日至1933年3月24日共5屆政府。

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