中西方黨際監(jiān)督比較研究及啟示

摘要：黨際監(jiān)督是特定政治體系中不同的政黨之間對彼此政治行為的相互監(jiān)督，其實踐形態(tài)豐富多彩。中西方黨際監(jiān)督賴以進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、置身其中的政治體系、體現(xiàn)出的黨際關(guān)系及彼此的監(jiān)督目的不同，但其監(jiān)督途徑、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制及監(jiān)督作用具有相同之處。通過中西方黨際監(jiān)督的比較可以看出，黨際監(jiān)督與政黨制度具有內(nèi)在的一致性，黨際監(jiān)督應(yīng)使執(zhí)政黨始終具有危機(jī)感和緊迫感，黨際監(jiān)督應(yīng)充分調(diào)動政黨監(jiān)督的內(nèi)在動力。

關(guān)鍵詞：中國；西方；政黨政治；黨際監(jiān)督；政治文明

中圖分類號：D05文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0054-06

基金項目：2015年度國家社會科學(xué)基金項目“新形勢下藏區(qū)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)建設(shè)研究”（15BDJ013）的階段性成果。

作者簡介：韓宏亮（1970-），男，山東曹縣人，中共四川省委黨校黨史黨建教研部副教授、法學(xué)博士，研究方向：中共黨史與執(zhí)政黨建設(shè)、世界政黨比較。當(dāng)今世界，絕大多數(shù)國家的政治是政黨政治，即由政黨執(zhí)掌國家政權(quán)。一般而言，在一個國家政黨政治的特定權(quán)力格局中，不管能實際執(zhí)政的政黨有幾個，但政黨的存在是多個的。政壇的相對穩(wěn)定和政局的動態(tài)平衡是以政黨為代表的諸多政治力量不斷博弈和反復(fù)較量的結(jié)果。因此，黨際監(jiān)督必然構(gòu)成政黨博弈和較量不可或缺的組成部分。中西方黨際監(jiān)督既各具特色，又有相通之處，各自以自己的方式推動世界政黨政治和人類政治文明的發(fā)展。立足中國國情，對中西方黨際監(jiān)督進(jìn)行深入的比較研究，以揚棄的眼光對西方黨際監(jiān)督作出客觀分析，借鑒吸收其合理因素，完善中國的黨際監(jiān)督，既是落實黨的十八大報告提出的“積極借鑒人類政治文明有益成果”的重要舉措，更是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革、促進(jìn)中國特色政黨制度更加完善的重大任務(wù)。

一、黨際監(jiān)督的內(nèi)涵及實踐形態(tài)

關(guān)于黨際監(jiān)督的內(nèi)涵，不同的學(xué)者有不同的理解。有的從選舉角度進(jìn)行定義，認(rèn)為“黨際監(jiān)督是指政黨在選舉過程中相互監(jiān)督以防止某一政黨做出違法和舞弊行為”。[1] 有的從法治角度進(jìn)行分析，認(rèn)為“黨際監(jiān)督，主要是指在‘合法反對原則的支持下，不同政黨在不推翻現(xiàn)有政治體制的前提下，實現(xiàn)兩黨或多黨之間的相互督促、監(jiān)控、平衡和對峙的過程”。[2] 也有學(xué)者從權(quán)力運作過程進(jìn)行理解，認(rèn)為“黨際監(jiān)督，就是政黨與政黨之間的互相監(jiān)督。其監(jiān)督主體是政黨，監(jiān)督客體是被監(jiān)督政黨的政治行為和權(quán)力運作過程”。[3]從最一般、最基本的意義上講，黨際監(jiān)督是特定政治體系中不同的政黨之間對彼此政治行為的相互監(jiān)督。黨際監(jiān)督在政黨政治領(lǐng)域具有豐富的內(nèi)涵，它包括非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、執(zhí)政黨對非執(zhí)政黨的監(jiān)督、執(zhí)政黨聯(lián)盟內(nèi)部各政黨之間的監(jiān)督以及非執(zhí)政黨之間的相互監(jiān)督。從政黨政治的實踐及學(xué)術(shù)界的理解來看，黨際監(jiān)督主要是指非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨行使公共權(quán)力狀貌的監(jiān)督。

中西方黨際監(jiān)督各有自己特定的內(nèi)涵。本文所稱的“西方黨際監(jiān)督”是指歐美等西方發(fā)達(dá)國家的黨際監(jiān)督，這些國家在政黨制度上多實行兩黨制或多黨制。在英國、美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國的兩黨制下，黨際監(jiān)督主要是指在議會選舉或總統(tǒng)選舉中敗北的反對黨或在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督。兩黨制下的議會內(nèi)閣制和總統(tǒng)制在黨際監(jiān)督上又各有特點。

英國的政體屬典型的議會內(nèi)閣制，由在議會選舉中獲得過半數(shù)席位的政黨組閣，獲得次多數(shù)席位的政黨即為法定的反對黨，組成“影子內(nèi)閣”監(jiān)督執(zhí)政黨的政治行為和權(quán)力行使。長期以來，英國政黨政治形成了保守黨與工黨輪流執(zhí)政的局面，兩黨力量相當(dāng)、勢均力敵，通常一黨為執(zhí)政黨，一黨為反對黨。但2010年5月的英國大選打破了這種局面，保守黨與工黨都沒有獲得議會過半數(shù)的議席。保守黨獲得306個議席，成為議會第一大黨，但沒有達(dá)到在議會擁有多數(shù)黨地位所需要的326個議席，工黨和自民黨各獲得258和57個議席。英國議會形成了自1974年以來第一個“無多數(shù)議會”。大選后，布朗辭掉工黨黨魁和首相職務(wù)，保守黨和自民黨聯(lián)盟組閣，由保守黨領(lǐng)袖戴維·卡梅倫擔(dān)任英國新首相，自民黨領(lǐng)袖尼克·克萊格擔(dān)任英國副首相，同時自民黨擁有5個內(nèi)閣職位。這次組閣使戰(zhàn)后以來的英國出現(xiàn)了首個聯(lián)合政府。很顯然，在這樣重新洗牌的權(quán)力格局中，英國的黨際監(jiān)督就有了新的內(nèi)容和特點。英國的執(zhí)政黨不再是單一的保守黨或工黨，而是保守黨和自民黨執(zhí)政聯(lián)盟，工黨就成了議會里的反對黨，它對執(zhí)政黨的監(jiān)督也就成了對保守黨和自民黨執(zhí)政聯(lián)盟的監(jiān)督，執(zhí)政黨聯(lián)盟內(nèi)部的相互監(jiān)督也構(gòu)成了英國黨際監(jiān)督的新內(nèi)容。

美國的政體屬典型的總統(tǒng)制，由在總統(tǒng)選舉中獲勝的政黨領(lǐng)袖擔(dān)任總統(tǒng)，任期4年，可以連任一屆。美國的總統(tǒng)選舉又叫大選，在大選中獲勝的政黨即為執(zhí)政黨，敗選的政黨即為在野黨，歷史上形成了民主黨與共和黨輪流執(zhí)政的局面。如2008年美國的大選，民主黨領(lǐng)袖貝拉克·奧巴馬擊敗共和黨領(lǐng)袖麥凱恩，當(dāng)選新一屆美國總統(tǒng)，2012年奧巴馬成功連任。在這樣的權(quán)力格局下，民主黨即為執(zhí)政黨，共和黨即為在野黨，美國的黨際監(jiān)督就主要表現(xiàn)為在野的共和黨對執(zhí)政的民主黨行使公共權(quán)力的監(jiān)督。美國的在野黨并非完全在野、完全游離于權(quán)力中心之外。美國的總統(tǒng)選舉與國會選舉是分開的。國會是美國的立法機(jī)構(gòu)，根據(jù)美國憲法，國會由參議院、眾議院兩院組成，兩院無隸屬關(guān)系，參議員每州選2名，50個州共100名，任期6年，每兩年改選三分之一。眾議員按各州人口比例選出，大約50萬人選1名，共435名，任期2年，屆滿全部改選。因此，民主黨與共和黨在美國權(quán)力格局中的配置情況經(jīng)常是，兩黨分別控制總統(tǒng)職位和國會，或者總統(tǒng)職位由一黨控制，國會由兩黨共同控制。例如，共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾執(zhí)政8年，其中6年的3屆國會兩院均由民主黨控制。[4] 無論什么情況下，在野黨都可以利用國會對執(zhí)政黨行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。

在意大利、法國、德國、日本等國，黨際監(jiān)督一般是指在議會擁有議席的在野黨對執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟行使權(quán)力的監(jiān)督，當(dāng)然也包括執(zhí)政黨聯(lián)盟之間的監(jiān)督。由于各國的多黨制不盡相同，因此，黨際監(jiān)督又各具特色。意大利實行的是典型的議會制多黨制，國內(nèi)政黨林立，黨派眾多，能夠在議會擁有席位的也有10個左右，但很少有哪一個政黨能單獨控制議會并由它單獨組閣。戰(zhàn)后以來意大利長期的執(zhí)政局面基本是，“天民黨或一黨執(zhí)政，爭取小黨的支持，形成微弱議會多數(shù)派；或者吸收某些小黨參加內(nèi)閣，共同執(zhí)政?！盵5] 在這種情況下，意大利的黨際監(jiān)督就表現(xiàn)為在議會擁有席位的在野黨對天民黨或天民黨與其他小黨聯(lián)盟的監(jiān)督。這種在野黨的角色，長期以來是由意大利共產(chǎn)黨擔(dān)任的。意共黨員幾乎充實到了議會、國家機(jī)關(guān)、工會等意大利的任何機(jī)構(gòu)中，同時在意大利中部一些地區(qū)長期掌權(quán)，因此它可以通過這些機(jī)構(gòu)或在基層執(zhí)政監(jiān)督執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟，推行自己的政治主張。法國實行“半總統(tǒng)半議會”的多黨制，法國的在野黨除可以通過議會監(jiān)督執(zhí)政黨外，還可以通過憲法委員會、行政法院監(jiān)督執(zhí)政黨行使權(quán)力。德國的在野黨主要通過聯(lián)邦議院的“建設(shè)性不信任投票”權(quán)、聯(lián)邦參議院對法律的否決權(quán)和各州政治舞臺對執(zhí)政黨權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。日本實行議會內(nèi)閣制，在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督也主要通過議會進(jìn)行，在“55體制”下，在野黨力量較弱，對執(zhí)政黨的監(jiān)督作用有限。2009年8月日本最大在野黨民主黨獲得眾議院全部480個議席中的308席，超過控制眾議院各個常設(shè)委員會的絕對穩(wěn)定多數(shù)所需的269席，民主黨總裁鳩山由紀(jì)夫出任日本首相，自民黨繼1993年之后又一次下野，由于自民黨黨員眾多，歷史上執(zhí)政時間較長，在日本朝野影響較大，顯然，它對民主黨的監(jiān)督力度肯定要比它的前任大得多。

我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度。在這一制度下，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，各民主黨派主要參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的合作方針。中國的黨際監(jiān)督是互相監(jiān)督，“共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產(chǎn)黨；由于共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政地位，主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨?！盵6]民主黨派可以通過人民政協(xié)這一多黨合作的重要機(jī)構(gòu)和重要形式實施對共產(chǎn)黨執(zhí)政的民主監(jiān)督，這種監(jiān)督是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。人民政協(xié)的民主監(jiān)督“是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督”。[7] 由此看來，中國的多黨合作制度在世界政黨制度中獨具特色，它既不同于西方的兩黨制和多黨制，也不同于某些國家的一黨制，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與各黨派之間的關(guān)系具有鮮明的中國特色。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派既親密合作又互相監(jiān)督，而不是互相反對。中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，各民主黨派依法參政，而不是輪流執(zhí)政。因此，在中國的政黨制度框架下，不存在在野黨和反對黨。

二、中西方黨際監(jiān)督的異同分析

世界政治文明的發(fā)展既具有多樣性，又具有統(tǒng)一性。黨際監(jiān)督作為政治文明的重要組成部分，同樣具有多樣性和統(tǒng)一性并存的特征。因此，任何黨際監(jiān)督必然既反映共性規(guī)律，又反映個性規(guī)律；必然和別的黨際監(jiān)督既有不同點，也有相同點。

（一）中西方黨際監(jiān)督的不同點

1黨際監(jiān)督賴以進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同。一定的上層建筑必然為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，作為西方資本主義上層建筑組成部分的黨際監(jiān)督必然要服務(wù)于它賴以立足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。競選是黨際監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式。以美國為例，20世紀(jì)30年代初期美國陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主張實行新政的民主黨領(lǐng)袖羅斯福，戰(zhàn)勝共和黨領(lǐng)袖胡佛當(dāng)選為美國第32屆總統(tǒng)。羅斯福的當(dāng)選及新政的推行從一定程度上講是黨際監(jiān)督的產(chǎn)物，因為民主黨的新政更符合美國資產(chǎn)階級的利益。羅斯福大刀闊斧的新政改革，加強了國家的宏觀調(diào)控，刺激了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，緩和了國內(nèi)階級矛盾，但他并沒有觸動其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的根本性質(zhì)，只是推動了私人壟斷資本向國家壟斷資本的發(fā)展，目的是為了資產(chǎn)階級能更有效地執(zhí)政。中國實行生產(chǎn)資料社會主義公有制，現(xiàn)行憲法第六條明確規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！盵8]在社會主義初級階段，實行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。中國的各政黨、各社會團(tuán)體必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則。因此，中國的黨際監(jiān)督是服務(wù)服從于社會主義公有制的。

2黨際監(jiān)督置身其中的政治體系不同。西方黨際監(jiān)督置身其中的政治體系是資產(chǎn)階級專政的政治體系。這一政治體系大多實行三權(quán)分立，立法、司法、行政三權(quán)相互制約，彼此之間實現(xiàn)權(quán)力運行的大致平衡。反對黨或在野黨可以通過分權(quán)制約機(jī)制實現(xiàn)對執(zhí)政黨政府的監(jiān)督。中國黨際監(jiān)督置身其中的政治體系是人民民主專政的政治體系。這一政治體系實行人民代表大會制度，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及地方各級人民代表大會。人民代表大會是中國共產(chǎn)黨對國家和社會事務(wù)實施領(lǐng)導(dǎo)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“一府兩院”由人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。這與西方國家議會、政府、法院“三權(quán)鼎立”有著本質(zhì)的區(qū)別。人大與“一府兩院”不是相互掣肘，不唱對臺戲。西方的議會是各黨派爭權(quán)奪利的場所，也是反對黨監(jiān)督制約執(zhí)政黨的重要途徑。中國的人民代表大會中沒有議會黨團(tuán)，也不以黨派界別開展活動?！盁o論是代表大會，還是常委會或?qū)ｉT委員會，都不是按照黨派分配席位的。我們的人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員，無論是共產(chǎn)黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，肩負(fù)的都是人民的重托，都在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)，為人民服務(wù)，根本利益是一致的，大家合作共事，沒有西方議會中各黨派的明爭暗斗?！盵9]西方的議員是職業(yè)政客，代表某黨某派的利益，而中國的人大代表具有廣泛的代表性。

3非執(zhí)政黨與執(zhí)政黨之間的關(guān)系不同。西方兩黨制或多黨制是競爭型的政黨制度，各政黨之間的基本關(guān)系是競爭型的。在野黨或反對黨與執(zhí)政黨是你死我活、你上臺我下臺的激烈的競爭關(guān)系。在競選的時候，競爭的政黨之間對彼此的政綱相互攻擊、對彼此的領(lǐng)導(dǎo)人相互抨擊揭短，不遺余力地美化本黨的領(lǐng)導(dǎo)人，大肆渲染本黨政綱的民主性、科學(xué)性和可行性。如英國反對黨保守黨領(lǐng)導(dǎo)人卡梅倫在2010年1月2日發(fā)表新年演講時說：“新的一年是需要變革的一年，以積極對抗消極。我們不能再延續(xù)現(xiàn)在這種不負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)政策，該政策導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大起大落，影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?！笨穫愅瑫r批評首相布朗和現(xiàn)政府的執(zhí)政能力。他說：“在困難時期，我們不需要弱勢的首相和分裂的政府，我們需要通過變革使國家重新站起來?！盵10]中國的政黨制度是合作型的政黨制度，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派及各民主黨派之間都是合作型的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，各民主黨派是參政黨，形成了“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”的基本政治格局?！?003年第十屆全國人民代表大會第一次會議以來，民主黨派成員、無黨派人士共有177萬人當(dāng)選各級人大代表。其中，全國人大常委會副委員長7人，全國人大常委會委員50人；省級人大常委會副主任41人，省級人大常委會委員462人；市級人大常委會副主任357人，市級人大常委會委員2084人。”[6]“民主黨派成員擔(dān)任政府和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的一項重要內(nèi)容。截至2006年底，擔(dān)任縣處級以上職務(wù)的民主黨派成員、無黨派人士共有31萬人，他們對分管的工作享有行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)和人事任免的建議權(quán)?！盵6]

4非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨監(jiān)督的目的不同。西方兩黨制和多黨制框架下，在野黨或反對黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督，其目的是把執(zhí)政黨搞下臺，自己取而代之，上臺執(zhí)政。因此，兩黨制或多黨制度下形成了由勢均力敵的兩黨或多黨輪流執(zhí)政的局面。如戰(zhàn)后以來的英國，1945～1951年、1965～1970年、1974～1979年、1997～2010年工黨在朝，其余時間，皆由保守黨主宰政壇，工黨與保守黨從未聯(lián)盟。由于對執(zhí)政黨的監(jiān)督關(guān)系到在野黨或反對黨的政治生命，因此反對黨或在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督力度比較大，盯得比較緊，生怕錯過任何對自己有利的時機(jī)。如美國的水門事件直接導(dǎo)致了尼克松的辭職，福特繼任總統(tǒng)后不久赦免了尼克松，民主黨對此大作文章，猛烈抨擊共和黨營私舞弊，結(jié)果民主黨人氣大旺，贏得1976年的總統(tǒng)大選。在中國多黨合作制度框架下，民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督不是為了上臺執(zhí)政，不是給共產(chǎn)黨找麻煩，而是履行參政黨的職能，把工作做得更好，維護(hù)和鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。早在1956年毛澤東就指出，“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！盵11] 同年，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中說，“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭??！盵12]

（二）中西方黨際監(jiān)督的相同點

1監(jiān)督途徑上具有相同之處。盡管在具體的監(jiān)督形式上有這樣那樣的不同，但中西黨際監(jiān)督都可以通過憲法和法律、代議機(jī)構(gòu)、新聞媒體等途徑實現(xiàn)對執(zhí)政黨行使權(quán)力的監(jiān)督和制約。如德國的基本法和政黨法對政黨的憲法地位、作用、內(nèi)部組織、政黨經(jīng)費、候選人產(chǎn)生等有關(guān)政黨的各個方面作出了詳細(xì)規(guī)定，以法律形式規(guī)范了執(zhí)政黨的權(quán)力。在野黨或反對黨可以此作為法律武器，監(jiān)督執(zhí)政黨遵守和執(zhí)行法律的情況。中國的憲法也對中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的法律地位進(jìn)行了明確規(guī)范，這是民主黨派對中共進(jìn)行民主監(jiān)督的最根本的法律依據(jù)。中國雖然沒有專門的政黨法，但中國有專門規(guī)范黨際關(guān)系的文件，如《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等。這些文件都是以中共的名義或經(jīng)中共同意制定發(fā)布的，由于中共處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，因此，這些規(guī)范黨際關(guān)系的文件在一定程度上就具有法律的性質(zhì)。民主黨派一方面要遵守這些文件，另一方面可以充分利用這些文件開展對中共的民主監(jiān)督。此外，西方議會和中國人大，盡管有許多不同，但二者都是代議機(jī)構(gòu)，都是非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的重要場所，中國的“人民代表大會是我國人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是民主黨派成員和無黨派人士參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用的重要機(jī)構(gòu)”。[13]676所不同的是西方議會里有議會黨團(tuán)，以黨派名義監(jiān)督執(zhí)政黨的特點比較突出；中國人大里沒有黨派團(tuán)體，人大代表是以個人名義進(jìn)行活動，但二者都可以實現(xiàn)非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督。西方的非執(zhí)政黨可以利用新聞媒體對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督，在西方新聞媒體具有“無冕之王”的美稱，其活動具有相當(dāng)大的獨立性，非執(zhí)政黨利用新聞媒體監(jiān)督執(zhí)政黨的效果非常顯著。在中國，作為民主黨派活動重要場所的縣級以上政協(xié)，大都有自己的報刊雜志，同時各民主黨派都有自己的網(wǎng)站，有的還有自己舉辦的報紙雜志。目前，中國民主黨派利用新聞媒體監(jiān)督執(zhí)政黨的力度越來越大。

2監(jiān)督內(nèi)容上具有相同之處。中西方黨際監(jiān)督的內(nèi)容盡管在具體表述上有差別，但從本質(zhì)上看，都涉及到對執(zhí)政黨的方針政策、國家憲法和法律、重大問題決定、重要人事任免、執(zhí)政主要領(lǐng)導(dǎo)人的廉潔自律等情況的監(jiān)督。在中國政黨制度框架下，民主黨派發(fā)揮民主監(jiān)督作用，這種監(jiān)督的主要內(nèi)容是：“國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況?！盵13]679 民主黨派的監(jiān)督作用與政治協(xié)商、參政議政密切聯(lián)系、不可分割，體現(xiàn)在政治協(xié)商、參政議政的全過程，體現(xiàn)到民主黨派政治生活的方方面面?！?997年至2006年，各民主黨派中央在全國政協(xié)會議上作大會發(fā)言（包括書面發(fā)言）370余次（份），內(nèi)容涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定等一系列重大問題”，[6]許多意見建議被黨和政府采納，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

3監(jiān)督機(jī)制上具有相同之處。非權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督、非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督是中西方黨際監(jiān)督機(jī)制上的共同點，它體現(xiàn)了權(quán)力制衡的基本原則和精神。權(quán)力是一把雙刃劍，它既可以用來為民眾服務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，也可以用來為掌權(quán)者個人、為狹隘的利益集團(tuán)謀私利。絕對的權(quán)力必然絕對產(chǎn)生腐敗。因此，權(quán)力對掌權(quán)者具有很大的腐蝕性和誘惑性，加強對掌權(quán)者的監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求。這些道理反映了公共權(quán)力運行的規(guī)律性和本質(zhì)聯(lián)系，無論是在西方的兩黨制、多黨制下，還是在中國特色政黨制度下，都是一樣的。在西方輪流執(zhí)政的體制下，哪個政黨一旦上臺執(zhí)政，都馬上從人事、決策、財政、外交等各個方面實現(xiàn)對國家權(quán)力的絕對控制，總是在自己的任期內(nèi)盡力施展本黨政治綱領(lǐng)和抱負(fù)，而在野黨總是利用各種方式和途徑攻擊執(zhí)政黨，期望在適當(dāng)時機(jī)取而代之，這是權(quán)力制衡在西方的具體表現(xiàn)。

在中國政治體系內(nèi)，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，肩負(fù)著對整個國家進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的重任，從中央到地方的各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等領(lǐng)導(dǎo)崗位的主要負(fù)責(zé)人大都由中共推薦的黨員干部擔(dān)任，大大小小的干部掌握了大大小小的權(quán)力，一旦權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，就會對黨和國家的事業(yè)帶來很大的損失。鄧小平曾說，“斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的?！盵14] 鄧小平在這里說的領(lǐng)導(dǎo)體制和其他原因應(yīng)主要是指對權(quán)力的科學(xué)制約和有效監(jiān)督。民主黨派對共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督就體現(xiàn)了非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨行使公共權(quán)力的監(jiān)督、制約的精神，這種監(jiān)督有利于執(zhí)政黨手中權(quán)力的科學(xué)運轉(zhuǎn)。李維漢在談到民主監(jiān)督時曾指出，“我們黨的工作不可能沒有缺點和錯誤，我們當(dāng)然要首先依靠黨內(nèi)的自我批評和廣大勞動人民的監(jiān)督來消除這些缺點和錯誤，同時也還必須借助于各民主黨派和無黨派民主人士的批評和監(jiān)督，來克服缺點和錯誤?！盵15]

4監(jiān)督作用上具有相同之處。無論西方的黨際監(jiān)督，還是中國的黨際監(jiān)督，盡管監(jiān)督的主觀動機(jī)和愿望不同，但客觀上都有助于執(zhí)政黨更好地治國理政，推動本國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的發(fā)展。首先，兩種黨際監(jiān)督都能推動公共決策的科學(xué)化，在治國理政的重大問題上形成共識。如二戰(zhàn)后到70年代中期，英國“共識政治”的形成盡管原因較多，但不能不說與黨際監(jiān)督有著密切的聯(lián)系，從一定程度上講是兩黨競爭、相互監(jiān)督和爭取選民的產(chǎn)物：在不斷競爭和相互監(jiān)督的過程中，對混合經(jīng)濟(jì)、福利國家、外交防務(wù)等事關(guān)國家發(fā)展穩(wěn)定的重大問題達(dá)成共識。以福利國家政策為例，“‘福利國家由戰(zhàn)后工黨政府建立，但也為隨后的歷屆保守黨政府所接受，成為英國的長期國策。這些服務(wù)和救濟(jì)反映了兩黨的一個共同信念，即國家應(yīng)對其公民的福利負(fù)主要責(zé)任。”[16] 中國民主黨派的民主監(jiān)督無論主觀上還是客觀上都是為了推進(jìn)決策的科學(xué)化，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。近年來，在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、加強災(zāi)害社會管理和應(yīng)急體系建設(shè)、保障農(nóng)民工合法權(quán)益、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、健全社會保障體系、保障基礎(chǔ)教育投入、推進(jìn)民辦教育、加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)、構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)祖國統(tǒng)一、發(fā)展兩岸經(jīng)貿(mào)交流等問題上，民主黨派積極建言獻(xiàn)策、參政議政，充分發(fā)揮了民主監(jiān)督作用，對黨和國家重大政策方針的形成發(fā)揮了重要作用。其次，兩種黨際監(jiān)督都體現(xiàn)了民主的精神，客觀上有助于表達(dá)和整合社會各個群體、各個階層的利益訴求，維護(hù)社會穩(wěn)定。在西方國家，在野黨為了上臺，必須盡可能多地爭取選民，為了爭取選民的支持就必須關(guān)注選民的利益訴求，代表盡可能多的選民的呼聲和要求，對執(zhí)政黨的政策綱領(lǐng)不斷挑毛病，宣傳本黨的綱領(lǐng)主張，努力擴(kuò)大自己的影響，這在客觀上有助于平衡不同群體的利益關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定。中國的“民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會主義愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同中國共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是進(jìn)步性與廣泛性相統(tǒng)一、致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨”。[13] 各民主黨派反映和代表各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求，與港澳臺同胞有著廣泛聯(lián)系，對統(tǒng)一思想、凝聚人心、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧發(fā)揮著重要作用。

三、中西方黨際監(jiān)督比較的重要啟示

中西方黨際監(jiān)督的比較研究充分說明，黨際監(jiān)督各有特色，兩種監(jiān)督的不同特色根源于中西方不同的政治生態(tài)環(huán)境，兩種監(jiān)督的共同特點根源于人類政治文明發(fā)展的普遍規(guī)律。西方的黨際監(jiān)督也不是沒有優(yōu)點，中國的黨際監(jiān)督也不是沒有不足。各種政黨文明的發(fā)展都是人類政治文明的具體表現(xiàn)形式，但政黨文明的發(fā)展又不能游離于人類政治文明的普遍規(guī)律之外。

（一）黨際監(jiān)督與政黨制度具有內(nèi)在的一致性

特定形式的黨際監(jiān)督是特定政黨制度的重要組成部分，政黨制度對黨際監(jiān)督的形成、性質(zhì)、形式、內(nèi)容、力度和深度具有決定性的影響和作用。可以說，有什么樣的政黨制度就有什么樣的黨際監(jiān)督，特定的黨際監(jiān)督要服務(wù)服從于特定的政黨制度。與此同時，黨際監(jiān)督也具有很大的能動性和相對的獨立性，它的正常運轉(zhuǎn)和不斷創(chuàng)新對政黨制度有很大影響，有助于推動政黨制度的不斷發(fā)展和完善。西方兩黨制、多黨制下的黨際監(jiān)督，政黨之間盡管是競爭性的關(guān)系，但無論監(jiān)督力度多么大，一般都不會危及本國的政黨制度，只會從不同的方面完善它；無論哪個政黨上臺執(zhí)政，都不會輕易運用手中的權(quán)力廢除原有的政黨制度、建立新的政黨制度；基本上都是在原有的政治體系和制度框架內(nèi)行使公共權(quán)力，履行執(zhí)政職能。無論哪個或哪幾個黨在野，無論在野黨、反對黨的力量和影響有多大，一般都不會使用暴力手段或非法手段去推翻執(zhí)政黨政府，實現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，也不會通過打出廢除現(xiàn)有政黨制度的口號，去吸引選民的注意，爭取選民的支持；一般情況下，在野黨、反對黨是利用憲法和法律、議會、新聞媒體等途徑或形式，在現(xiàn)有的政黨制度和政治體制內(nèi)行使監(jiān)督的權(quán)力。

中國特色政黨制度框架下，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派及各民主黨派之間是合作的關(guān)系，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、各民主黨派參政，民主黨派的民主監(jiān)督作用是在堅持四項基本原則的前提下進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督根本目的是為了促進(jìn)執(zhí)政黨科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推動中國經(jīng)濟(jì)社會更好更快的發(fā)展。無論是共產(chǎn)黨對民主黨派的監(jiān)督，民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督，還是民主黨派之間的監(jiān)督，都是在堅持中國特色社會主義政黨制度框架內(nèi)的監(jiān)督，都是為了能更好地體現(xiàn)中國政黨制度的價值和生命力。中國政黨制度是適合中國國情的，但這并不等于說這一政黨制度不需要完善和發(fā)展。從更好地發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用的角度說，中國政黨制度從來就不是固步自封的、停滯不前的，而是不斷發(fā)展完善、不斷與時俱進(jìn)的。“我們既要借鑒人類政治文明的有益成果，堅持走中國人民自己選擇的政治發(fā)展道路，絕不照搬西方政治制度的模式，也要在更大的程度上、更廣的范圍內(nèi)，發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的作用，發(fā)揮人民政協(xié)的作用。堅持和完善這一基本政治制度，不斷推進(jìn)民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！盵17]因此，黨際監(jiān)督的運轉(zhuǎn)和發(fā)展要有助于政黨制度的堅持和完善，而政黨制度的堅持和完善反過來也要有助于我國黨際監(jiān)督功能更好的發(fā)揮。

（二）黨際監(jiān)督應(yīng)使執(zhí)政黨始終具有危機(jī)感和緊迫感

黨際監(jiān)督應(yīng)體現(xiàn)非權(quán)力對權(quán)力、不掌權(quán)者對掌權(quán)者的監(jiān)督與制約，這種監(jiān)督只有讓執(zhí)政黨產(chǎn)生執(zhí)政的危機(jī)感和憂患意識，其才能更加珍惜來之不易的政權(quán)，強化執(zhí)政的責(zé)任感和使命感，更加謹(jǐn)慎小心、清正廉潔、合理高效地掌好權(quán)、用好權(quán)，實現(xiàn)有效執(zhí)政、長期執(zhí)政的目的。事實上，在不同的政黨制度下，黨際監(jiān)督對執(zhí)政黨產(chǎn)生的影響和制約是不同的。在西方兩黨制、多黨制下，政黨通過議會競選或總統(tǒng)選舉上臺執(zhí)政，執(zhí)政黨有一定的任期，這個任期的執(zhí)政并不意味著下個任期必然還執(zhí)政。在野黨或反對黨從選舉到執(zhí)政黨任期的結(jié)束，一直在緊緊地盯著執(zhí)政黨的一舉一動，監(jiān)督著執(zhí)政黨的所有政治行為和權(quán)力的行使，決不會放過執(zhí)政黨的過錯，不會錯過任何對自己有利的機(jī)會。在這種政黨制度下，黨際監(jiān)督的力度乃至監(jiān)督的深度和廣度都較大，使執(zhí)政黨始終具有很強的危機(jī)感、緊迫感，行使權(quán)力時如履薄冰、謹(jǐn)小慎微，生怕被在野黨或反對黨抓住什么把柄。

中國的政黨制度是合作型的政黨制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位是歷史和人民的選擇，各民主黨派的參政地位也是歷史形成的，雙方的關(guān)系是長期共存、互相監(jiān)督。中國政黨制度創(chuàng)建的初衷也是為了增加執(zhí)政黨的危機(jī)感和憂患意識。其實早在延安時期，在回答黃炎培的“如何跳出歷史周期率”的問題時，毛澤東曾說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！盵18] 毛澤東說的民主新路當(dāng)然應(yīng)包括民主黨派的民主監(jiān)督。1956年4月18日，毛澤東聽匯報時提出“兩個萬歲”的口號。他說：“共產(chǎn)黨萬歲，民主黨派也萬歲。他們可以看著我們，這也是一種民主。共產(chǎn)黨有兩怕，一怕老百姓，二怕民主人士?！?“怕”，是毛澤東的一個形象的說法，即接受監(jiān)督的意思。這個思想后來被概括為：“長期共存，互相監(jiān)督”。[19]從實踐上看，我國民主黨派對執(zhí)政黨的監(jiān)督還有很大的空間。換言之，如何在中國特色政黨制度框架內(nèi)，使黨際監(jiān)督產(chǎn)生更好的效果和作用，不斷強化執(zhí)政黨的憂患意識，應(yīng)是中國特色政黨制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的重點之一。特別是在今天全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，要提升民主黨派對中共進(jìn)行民主監(jiān)督的地位和功能，讓民主監(jiān)督在構(gòu)建規(guī)范權(quán)力運作的“鐵籠”上發(fā)揮更大的作用。

（三）黨際監(jiān)督應(yīng)充分調(diào)動政黨監(jiān)督的內(nèi)在動力

黨際監(jiān)督反映的是一種主體客體之間的相互監(jiān)督關(guān)系，主要內(nèi)容是非執(zhí)政黨作為監(jiān)督主體對執(zhí)政黨作為監(jiān)督客體的監(jiān)督。黨際監(jiān)督的成效很大程度上取決于黨際監(jiān)督主體的內(nèi)在動力和積極作為。如果非執(zhí)政黨沒有監(jiān)督動力和積極性，那么黨際監(jiān)督就名存實亡。反之，非執(zhí)政黨對執(zhí)政黨政治行為和權(quán)力運用監(jiān)督得越積極、越有力、越全面，監(jiān)督的效果就會越好，非執(zhí)政黨的影響就會越大，政黨制度的運轉(zhuǎn)就會越正常，政黨政治的民主化程度就會越高。那么，非執(zhí)政黨監(jiān)督的內(nèi)在動力和積極性來自哪里呢？馬克思認(rèn)為“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[20]政黨是由具有共同政治意愿的人們圍繞奪取、參與或影響政權(quán)而組建的政治組織，不可能沒有自己的利益?！皬慕M織學(xué)的角度講，無論自然形成的群體，還是自覺形成的各類政治經(jīng)濟(jì)社會組織，都是為了追求某個特定的目標(biāo)存在的，說到底，都是建立在一定的利益基礎(chǔ)之上的。政黨既然作為一個獨立的政治組織存在，不可能不遵循同樣的規(guī)律?！盵21] 政黨自身最大的利益集中表現(xiàn)在奪取、參與或影響國家政權(quán)上。西方的兩黨制、多黨制和政黨執(zhí)政的任期制讓在野黨或反對黨看到了上臺執(zhí)政的希望和前景，所以在對執(zhí)政黨的監(jiān)督上就具有足夠的動力和積極性，監(jiān)督得比較認(rèn)真和賣力。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國的一項基本政治制度，改革開放以來，特別是1989年中央《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》下發(fā)以來，多黨合作事業(yè)取得了重大發(fā)展，但是實事求是地看，作為民主黨派兩大職能之一的民主監(jiān)督職能還沒有得到很好的發(fā)揮。民主監(jiān)督不同程度存在形式化、表面化的現(xiàn)象，民主黨派的民主監(jiān)督的積極性不高、動力不足。中國的民主黨派是參政黨，參與國家政權(quán)，在各級國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的人員名額和地位是歷史形成的，而且大都是按慣例行事。監(jiān)督內(nèi)容的多與少，監(jiān)督力度的大與小，與黨派在國家政治生活中的地位和影響關(guān)系不很大，或者說沒有直接的聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派所代表的群眾利益從根本上講是一致的，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨在中國政黨制度的框架內(nèi)已經(jīng)形成了具有共同目標(biāo)、代表共同利益的整體，民主黨派對共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督從一定程度上講就是同體監(jiān)督，這種監(jiān)督一方面對執(zhí)政黨并不構(gòu)成太大的壓力，另一方面對民主黨派也調(diào)動不了監(jiān)督的內(nèi)在動力。“在西方競爭型政黨體制下，社會政黨政治監(jiān)督的熱情是靠對政權(quán)的覬覦來催發(fā)的。在我國合作型政黨體制下，這種做法已明顯不再具有可行性，那么，民主監(jiān)督的動力又應(yīng)該到哪里去尋找呢？不得不承認(rèn)，在過去的實踐中，在這方面我國并沒有找到一種科學(xué)適用的解決辦法?！盵22]因此，中國多黨合作政黨制度改革和完善的著力點應(yīng)放在破解這一難題上?？偟乃悸窇?yīng)是，在堅持中國特色政黨制度的前提下，思想再解放些，眼界再開闊些，借鑒吸收人類政治文明尤其是西方發(fā)達(dá)國家政黨制度運作中的有益成果，不斷推進(jìn)中國黨際監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化，力爭構(gòu)建起既能讓監(jiān)督者大膽主動監(jiān)督、又能使被監(jiān)督者不得不接受監(jiān)督的新的黨際監(jiān)督機(jī)制，讓民主黨派的民主監(jiān)督越來越成為促進(jìn)政治清明、政府清廉、干部清正的一支不可或缺的重要力量。

參考文獻(xiàn)：

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