論公益性國有企業(yè)概念的理論缺陷與公共企業(yè)制度的建立

張安毅

[摘要]在中國國企改革分類進行的背景下，學(xué)界提出了公益性國有企業(yè)的概念以概括特殊國企的特征，然而由于公益概念具有模糊性，且與企業(yè)的營利活動相悖，導(dǎo)致難以科學(xué)地指導(dǎo)國有企業(yè)分類改革。公共企業(yè)較好地兼顧了企業(yè)的經(jīng)濟實體性質(zhì)和特殊國企的公共職責，因此，我國可以引入國有公共企業(yè)制度，并分類立法以保障營利性國有企業(yè)和國有公共企業(yè)的分類運行。

[關(guān)鍵詞]國有公共企業(yè)；公益性國有企業(yè)；分類改革；立法

[中圖分類號] DF591[文獻標識碼] A[文章編號] 10022007（2014）04009005

近年來，分類進行國企改革已逐漸在學(xué)界形成共識。我國存在著不同類型的國有企業(yè)也是不容否認的客觀事實，但國企如何分類、如何設(shè)計不同類型國企的改革路徑在學(xué)界卻是各執(zhí)一詞。在各種國企分類的觀點中，公益性國企概念頗為引人注目。比如，上海國有資本運營研究院國有企業(yè)分類監(jiān)管研究課題組提出，國有企業(yè)可從總體上劃分為三類： 公益性國有企業(yè)、競爭性國有企業(yè)和介于兩者之間的混合型國有企業(yè)，對于不同類型的國有企業(yè)要確立不同的監(jiān)管規(guī)則。[1]（22）2011年12月10日，某國資委官員在中國企業(yè)領(lǐng)袖年會上提出，國有企業(yè)改革在向兩個方向集中，即逐漸形成公益性國企與競爭性國企兩種類型的國有企業(yè)。具有公益性質(zhì)的國企在中央企業(yè)層面包括石油石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)，在地方包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業(yè)。此言論一出，立即引發(fā)了新一輪國企改革的理論之爭。有學(xué)者就直接指出，公益性國有企業(yè)基本上是個偽命題，把最賺錢的大型國有企業(yè)歸入到公益性國有企業(yè)，這難免讓公眾產(chǎn)生錯誤思維。[2]（25）未來國有企業(yè)分類改革應(yīng)何去何從？歸根結(jié)底，還是應(yīng)從國企的職能出發(fā)，找尋出適合國企實際情況的分類模式，并依此設(shè)計國有企業(yè)分類改革的路徑、目標。對于競爭性國有企業(yè)應(yīng)該以營利為目標，實現(xiàn)市場化經(jīng)營，對此學(xué)界基本沒有爭議，因此問題的關(guān)鍵在于如何定位承擔營利之外的一定社會職能、政治職能的國有企業(yè)。對此，筆者認為，公益性國有企業(yè)的概念并不科學(xué)，我們應(yīng)該在概念上用國有公共企業(yè)取代公益性國有企業(yè)，并以公共企業(yè)制度指導(dǎo)特殊國企的制度設(shè)計和國企分類改革。

一、公益性國有企業(yè)概念的提出及其存在的理論缺陷

目前，我國國有企業(yè)改革已進入到深水區(qū)，針對我國國有企業(yè)經(jīng)營中存在的種種問題，學(xué)界很多人認為其改革的核心問題仍然是持續(xù)推進政企分開與市場化，包括經(jīng)營者選任的市場化、薪酬的市場化等。然而許多國企，如公交公司、自來水公司由于承擔了社會職責（提供公用產(chǎn)品），使得政府不得不與國企保持 “密切聯(lián)系”； 甚至有學(xué)者認為，要求承擔一定社會公共職責的國企實現(xiàn)政企分開和市場化，本身就是一個錯誤命題。在此背景下，有學(xué)者提出了國企分類改革的思路，“國企不能采取單一的改革模式?！幱诓煌袠I(yè)、具有不同規(guī)模、肩負有不同功能的國有企業(yè)，如何按照單一的標準和單一的模式進行改革？國有企業(yè)職責的多樣化使得國有企業(yè)的單一市場化改革目標陷入了困境”[3]（8） 。在國企分類改革的探討中，對于競爭性國有企業(yè)進入市場，在競爭中實現(xiàn)營利最大化，屬于營利性企業(yè)這一點幾乎沒有爭議。然而，一些國有企業(yè)的存在是為了彌補市場失靈、提供公共產(chǎn)品、幫助政府完成一定特殊職能，那么，這些企業(yè)應(yīng)如何定位？為了使這類國有企業(yè)與競爭性國有企業(yè)區(qū)分開來，一些學(xué)者提出了公益性國有企業(yè)概念，“從理論層面對國企從市場屬性上進行劃分，可以分為公益性（包括公共性、資源性、壟斷性）國有企業(yè)和市場經(jīng)營性國有企業(yè)兩大類。公益性國有企業(yè)是體現(xiàn)政府職能的窗口行業(yè)”[4]（75） 。

公益性國有企業(yè)概念看似較好地概括了這類企業(yè)的特征：其存在不以營利為最高目標，國家投資這類企業(yè)似乎更多是為了社會公共利益的實現(xiàn)，然而公益性國有企業(yè)卻是一個先天設(shè)計不足的概念。

首先，公益是一個十分模糊的、不確定的概念。什么是公益？從不同的角度可以有不同的界定。學(xué)者指出，“公共利益包括哪些內(nèi)容是不確定的，利益主體的范圍多大才合適，也是不確定的”[5]（38～43）。公共利益概念的不確定還源于它所代表的價值取向是不確定的，公共利益與私人利益相對應(yīng)，但在何種情況下一定范圍的私益可以形成公共利益，卻取決于解釋者的價值取向。我國《公益事業(yè)捐贈法》第3條在界定公益事業(yè)時，就在列舉了教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事項后，又用了“促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)”來概括公益事業(yè)，而促進社會發(fā)展和進步本身就是一個更加不確定的概念。由于公益概念的模糊性，任何事情都可能會與公益有千絲萬縷的聯(lián)系。如此一來，公益性國有企業(yè)的外延將難以準確劃定，因為任何企業(yè)只要向社會提供了合格的產(chǎn)品和服務(wù)，就可以說是促進了社會發(fā)展與進步，促進了對此有所貢獻的 “公益”事業(yè)。前述學(xué)者認為公益性國有企業(yè)包括公共性、資源性、壟斷性國有企業(yè)就與對公益概念的寬泛理解不無關(guān)系。但將一些壟斷性國有企業(yè)劃歸公益性國企，已遭到學(xué)界的激烈反對?！肮嫘試蟮倪吔绮磺?。一些在公益和市場邊緣打游擊的龐然大物，往往讓民眾產(chǎn)生巨大的痛感。”[6]（9）

其次，實踐中許多人認為政府的目標最能代表公共利益，但如果因為國有企業(yè)承擔了一定的政府施加的職責就將其歸入公益性企業(yè)，那么所有的國有企業(yè)都可以認為是公益性企業(yè)，因為“無論何種國有企業(yè)，只要其產(chǎn)權(quán)歸屬于國家，就要接受國家意志對其的支配，而國家意志又永遠包含非商業(yè)性考量”[2]（25）?？扇绻嫘試衅髽I(yè)難以和競爭性、市場經(jīng)營性國有企業(yè)劃分清楚，這種劃分就失去了本來的意義。

最后，企業(yè)的本質(zhì)是營利性，營利是企業(yè)制度產(chǎn)生和存在的根本價值?！盃I利是一切企業(yè)組織存在和活動的基本動機和目的。沒有營利，就沒有企業(yè)，營利是企業(yè)的生命和根本。因此營利性也稱之為企業(yè)性，無論是獨資企業(yè)、合伙企業(yè)，還是公司企業(yè)，無不以營利為其目的?！盵7]（3）而依據(jù)我國《公益事業(yè)捐贈法》第3條的規(guī)定，公益是指非營利的事項。公益性企業(yè)因此成為了一個相互矛盾的概念，是企業(yè)就要營利，如果以公益為經(jīng)營目標，那就不是企業(yè)，而成為公益組織了。我國事業(yè)單位改革的基本政策導(dǎo)向也是將從事經(jīng)營營利活動的事業(yè)改制成企業(yè)，這也印證了企業(yè)的本質(zhì)性任務(wù)是從事經(jīng)營營利活動。因此，公益性國有企業(yè)其實是一種不倫不類的概念。

實踐中，如果一個企業(yè)包括國有企業(yè)標榜以公益為經(jīng)營目標，大多是一種宣傳策略，如果真的以公益為存在目標，那么投資者更應(yīng)該選擇公益性社會團體的組織形式而不是以企業(yè)的形態(tài)來運作。以捐贈為例，企業(yè)真正為了社會公益目的而捐贈、純粹履行公民義務(wù)的慈善公益活動幾乎不存在，“公司更關(guān)注能從捐贈中所得到的回報，將捐贈看做有良好經(jīng)濟效益的一項社會投資。為善不是最樂，而是好生意經(jīng)。慈善捐贈是增強企業(yè)運作的一個環(huán)節(jié)?！盵8]（16）

綜上可知，公益性國有企業(yè)概念本身并不科學(xué)、嚴謹，其外延也難以清楚界定，用來引導(dǎo)國有企業(yè)分類改革和實踐也難以起到應(yīng)有的科學(xué)分類意義。

二、我國國企改革建立公共企業(yè)制度取代公益性國有企業(yè)的必要性

一般認為，公共企業(yè)是政府的業(yè)務(wù)形式，政府擁有全部或部分特定產(chǎn)權(quán)，直接生產(chǎn)或提供商品和服務(wù)，以滿足社會群體的集體需要。[9]（565～587）公共企業(yè)概念發(fā)源于西方，在西方發(fā)達國家普遍被稱為public enterprise。[10]（108）公共企業(yè)的特征在于必須向社會提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，同時公共企業(yè)是一個經(jīng)濟實體，以企業(yè)的方式運行必然強調(diào)運營效率和一定的營利，強調(diào)投入和產(chǎn)出的實際收益，其本質(zhì)要求是追求經(jīng)濟利益。追求經(jīng)濟利益和履行公共義務(wù)之間矛盾的解決，在于政府的科學(xué)規(guī)制。由于政府的價格管制、強制締約管制等，使得公共企業(yè)在實際運作時主動或被動地考慮到公共責任，不能像一般營利性企業(yè)那樣以利潤最大化為唯一存在目標，而公共企業(yè)在經(jīng)濟利益上的一定程度的犧牲可以以政府補貼為補償。政府出資與政府控制也使得政府的規(guī)制和補貼具有了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。國有公共企業(yè)的特殊性在于，國家投資設(shè)立這類國有企業(yè)的目的是在于以企業(yè)的形式營利，同時幫助政府完成公共職能，由于企業(yè)本身具有高效率性，可以兼顧一定營利與公共目標。我國前一階段的國有企業(yè)改革的主要目標在于解決企業(yè)的效率低下問題，然而近幾年來國有企業(yè)卻出現(xiàn)了經(jīng)營壟斷、利用自身優(yōu)勢從事不正當競爭甚至是降低公共服務(wù)的情況。因此，國有企業(yè)改革的標準和目標一直是人們爭論的話題。筆者認為，在競爭性國有企業(yè)之外，引入公共企業(yè)的概念，建立國有公共企業(yè)制度，目前已成為我國國企改革的重要一環(huán)，而且確立公共企業(yè)制度，更能反映特殊國企建設(shè)的準確目標。

第一，國有公共企業(yè)比公益性國企概念更具有科學(xué)性。公共利益的概念過于寬泛，比如，一般認為救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助殘疾人等也屬于公益事業(yè)，但這與國有企業(yè)的存在目標幾乎沒有關(guān)系。傳統(tǒng)國有企業(yè)的存在與出現(xiàn)，主要是為了解決市場自身無法解決的問題，比如，提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，因此，公共企業(yè)的概念能夠更好地反映國有企業(yè)的存在目標。只要是企業(yè)就要追求效率和經(jīng)濟利益，公共企業(yè)概念承認了這一點，這也符合國有企業(yè)的現(xiàn)實，因為如果國有企業(yè)自身沒有效率，也無法更好地完成提供公共產(chǎn)品的任務(wù)，但是公益性國有企業(yè)的公益概念容易使企業(yè)以公益目標為借口，導(dǎo)致效率低下等問題。

第二，公共企業(yè)更能概括傳統(tǒng)國有企業(yè)的本質(zhì)。為了發(fā)展國民經(jīng)濟，我國在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域大量建立了國有企業(yè)，在相當長的時期內(nèi)我國是以國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營為經(jīng)濟建設(shè)的主要方式，其經(jīng)營領(lǐng)域幾乎遍布國民經(jīng)濟的各個行業(yè)。然而在歷史上，國有企業(yè)的產(chǎn)生是政府解決特定問題如市場失靈和市場不足的重要工具，也是政府影響宏觀調(diào)控的有效形式。從西方經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)理論來看，國有企業(yè)應(yīng)存在于經(jīng)濟發(fā)展所必需、私人又不愿或不能進入、需要國家干預(yù)的領(lǐng)域。國有企業(yè)的真正價值在于幫助政府完成其在經(jīng)濟領(lǐng)域的公共職能，相對于追求利潤的私有企業(yè)而言，政府在履行社會管理職能之外建立的國有企業(yè)總是具有特殊的功能與目的。這些年來，我國國有企業(yè)改革強調(diào)“實現(xiàn)國有企業(yè)的增值保值”，反而忽略了國有企業(yè)的特殊職能，一些肩負特殊職能的國有企業(yè)因為追逐經(jīng)濟目標而使全社會的發(fā)展受到影響，比如國家物質(zhì)儲備局的銅期貨事件。因此，只有以國有公共企業(yè)的概念來涵蓋幫助政府完成公共職能的國有企業(yè)，才能使我們更清晰地認識這類國有企業(yè)的特殊性。

第三，公共企業(yè)制度能幫助我們理清國有企業(yè)的職能。在實踐中，我國國有企業(yè)往往承擔了政治職能、社會職能和經(jīng)濟職能，前兩個職能是一種公共性職能，從理論上看，這三個職能顯然是無法在國企中同時實現(xiàn)的。[11]（61）如果對不同類的國有企業(yè)定位不清，就會出現(xiàn)“功能悖論”：要求競爭性（營利性）國企負擔政策性任務(wù)，必然導(dǎo)致政企不分，難以市場化；而本應(yīng)提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)如果無止境地逐利，則必然導(dǎo)致公共服務(wù)的缺位，讓國有企業(yè)同時實現(xiàn)多個相互矛盾的目標也可能導(dǎo)致任何一個目標都實現(xiàn)不了。而國有公共企業(yè)在西方已有上百年的運作實踐，如何規(guī)制其營利和公共目標之間的沖突也有經(jīng)驗可以借鑒。公共企業(yè)不同于一般的公共部門，其企業(yè)的性質(zhì)使得企業(yè)具有市場經(jīng)營和營利的本質(zhì)，政府也希望公共企業(yè)能夠通過自主經(jīng)營，在實現(xiàn)一定經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上更好地提供公共服務(wù)。而且保障其公共職責實現(xiàn)的手段是多種多樣的，包括政府的強制管制，如產(chǎn)品政府定價，促進企業(yè)管理公開、經(jīng)營透明，使其接受社會的監(jiān)督；在董事會中引入國家代表和專家代表等，比如法國對公共企業(yè)監(jiān)督是全方位的，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和議會監(jiān)督等多種方式及類型。[12]（78）公共企業(yè)的運作模式可以使國有公共企業(yè)避免陷入功能誤區(qū)。

三、國有公共企業(yè)制度下的國企分類改革實施路徑

（一）國企分類改革路徑：國有公共企業(yè)與營利性國有企業(yè)分類運行〖HT〗

我國現(xiàn)實中的國有企業(yè)不僅有參與市場競爭、追求利潤最大化與普通商事企業(yè)沒有區(qū)別的國有企業(yè)，還有履行政府安排的公共職能的國有企業(yè)，本文將其界定為國有公共企業(yè)。國企分類改革已是必然，國有企業(yè)分類管理也是世界各國的通行做法。比如，法國和芬蘭是兩個國企比例較高的國家，兩國國有企業(yè)均實行分類管理。在芬蘭，將國有企業(yè)分為兩大類：一類為基于市場化運作的商業(yè)性國有企業(yè)，另一類是兼有特定任務(wù)的國有企業(yè)，這些企業(yè)有著國家定義的產(chǎn)業(yè)、社會或者政治目標。在法國，政府根據(jù)企業(yè)在市場中是否存在競爭行為，是否存在規(guī)模效益以及是否需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資等標準，把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩種類型，并采取不同的管理方式。政府對壟斷性國有企業(yè)實行嚴格控制，企業(yè)在產(chǎn)品定價、高管薪酬方面的自主權(quán)相對較少。[13]（411）

在我國，競爭性國有企業(yè)與普通商事企業(yè)的性質(zhì)沒有區(qū)別，其應(yīng)按照“經(jīng)濟人”的理念行事，以利潤最大化為目標參與市場經(jīng)濟競爭，這類企業(yè)可以稱為營利性國有企業(yè)。這類企業(yè)與政府的關(guān)系應(yīng)簡化為純粹的投資關(guān)系，而“政企分開并不是指政府（國家）機構(gòu)絕對不能作為國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，而是指政府不能采用行政方式直接經(jīng)營企業(yè)”[14]（79）。當然學(xué)者認為，由于競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)的效率明顯低于私企，其退出市場只是時間問題。[6]（19）不過在其退出之前，營利性領(lǐng)域國有企業(yè)的改革仍然是一個問題，其改革的核心應(yīng)是繼續(xù)市場化，以符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求的方式進行管理和治理，比如要實現(xiàn)經(jīng)營者選任和激勵的市場化。

國有公共企業(yè)是政府的一個政策性工具，包括了承擔營利之外特殊職能的企業(yè)，如關(guān)系民生的公交、供水、供電等公用企業(yè)，關(guān)系國家安全的軍工、造幣企業(yè)，關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展的高科技企業(yè)等。但國有公共企業(yè)的存在領(lǐng)域是動態(tài)的、不斷變化的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如果一個領(lǐng)域內(nèi)沒有必要存在國家投資的國有企業(yè)經(jīng)營活動，那就要適時放開，允許非國有資本的進入，西方公共企業(yè)的民營化浪潮就是一個例證。國有公共企業(yè)應(yīng)采取與競爭性國有企業(yè)不同的監(jiān)管與治理模式。其監(jiān)管目標是促進企業(yè)更好地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；其經(jīng)營者業(yè)績考核指標除了經(jīng)濟利潤外，更重要的是公共產(chǎn)品的供應(yīng)質(zhì)量、數(shù)量等公共職能履行的情況；其經(jīng)營者的激勵機制也不能市場化，而應(yīng)參考準公務(wù)員的方式管理，否則就會導(dǎo)致經(jīng)營者為逐利而損害企業(yè)的社會職能。

（二）國有公共企業(yè)與營利性國有企業(yè)分類改革的立法保障

不同國有企業(yè)的目標不同、職能不同，決定了其受到國家干預(yù)的程度、方式不同，與政府的關(guān)系不同，運行規(guī)則也應(yīng)該不同。但在我國的相關(guān)立法上，并沒有對不同國有企業(yè)的制度和規(guī)則進行嚴格區(qū)分。比如我國的《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《三資企業(yè)法》不僅適用于競爭性國有企業(yè)，也適用于承擔了特殊職能的國有公共企業(yè)。對國有企業(yè)進行專門立法的《全民所有制企業(yè)法》等，也未對不同類的國有企業(yè)進行區(qū)分。從理論上講，《公司法》與《三資企業(yè)法》規(guī)范的對象是作為市場主體的商事企業(yè)，其適用的對象應(yīng)是以營利為唯一目標的企業(yè)。但是，我國的公司法明確將國有公司作為規(guī)范對象，而且未區(qū)分普通國有公司與特殊國有公共公司，并且未視為一體加以適用。我國現(xiàn)行立法對所有國有公司進行一體規(guī)制的現(xiàn)象，沒能區(qū)分不同的國有企業(yè)類型，是對不同類國有企業(yè)定位不清所導(dǎo)致的。作為普通商事企業(yè)立法的法律，如《公司法》應(yīng)建立市場化的規(guī)則，并專門調(diào)整競爭性、營利性國企，而不應(yīng)涉及特殊國有企業(yè)的特殊職能，否則就會出現(xiàn)特殊國有公司不能適用相關(guān)立法，或相關(guān)立法削足適履的情況。對于國有公共企業(yè)，由于其職能與普通商事企業(yè)的目標不相融，為了推進這類國有企業(yè)的改革，規(guī)范其運行，要專門制訂適用于國有公共企業(yè)的規(guī)則。各國對公共企業(yè)立法基本上存在兩種做法：一是制定《公共企業(yè)法》以專門明確特殊國有企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、與國家的關(guān)系，界定特殊國有企業(yè)在經(jīng)濟生活中的功能和地位，如土耳其、新西蘭、澳大利亞等；二是“一對一”立法，如日本對103個國有企業(yè)特殊法人制定103個特殊法規(guī)進行規(guī)范。[15]（57～61）但我國目前特殊國有企業(yè)數(shù)量很多，分別立法在操作上難以實現(xiàn)。其實，我國已經(jīng)存在一些專門針對特殊國企的立法，如《郵政法》、《鐵路法》、《煙草專賣法》等，這些立法能夠體現(xiàn)每個特殊國企的特殊功能，具有針對性，只不過是立法者尚未確立國有公共企業(yè)的概念。但是這些立法數(shù)量較少，不能滿足現(xiàn)實中數(shù)量較多的國有公共企業(yè)規(guī)范運行的需要。因此，在保留這些專門針對特殊國企立法的同時，我國還有必要在時機成熟時制定統(tǒng)一的適用于特殊國企的法律，如《公共企業(yè)法》，以規(guī)范所有特殊的國有公共企業(yè)。

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[責任編輯 樸蓮順]