水務(wù)PPP左右為難

王培成 高勝科

10月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求，大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）的模式，使社會投資和政府投資相輔相成。9月23日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。種種信息表明，PPP這種國際上廣泛運(yùn)用在城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投融資機(jī)制，在國內(nèi)將得到更大范圍的推廣。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，財(cái)政部對PPP的重視程度非常高，其受國務(wù)院委托，啟動(dòng)了地方政府性存量債務(wù)轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的計(jì)劃。為此，財(cái)政部金融司還新設(shè)立了五處，專門推動(dòng)和參與PPP的相關(guān)工作。在示范項(xiàng)目領(lǐng)域，財(cái)政部圈定地方政府重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

此外，國家發(fā)改委也在推動(dòng)特許經(jīng)營立法，并已經(jīng)過多輪征求意見，對特許經(jīng)營的概念和方式、適用范圍、經(jīng)營者資格、項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批和監(jiān)管，以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問題做出清晰的界定，填補(bǔ)特許經(jīng)營法律層面的空白。

就在各相關(guān)方高舉刀叉，準(zhǔn)備分享這場即將到來的社會資本的盛宴時(shí)，2014年先后發(fā)生蘭州自來水污染事故、天津違規(guī)收納污水事件，卷入其中的是國際水務(wù)公司威立雅。這家公司最早與中國地方政府合作，進(jìn)行PPP嘗試，一度堪為典范。而上述兩起事件將威立雅推到了風(fēng)口浪尖上，也給躍躍欲試的PPP各方敲響了警鐘。

如今，各級政府正面臨到期債務(wù)償還、新上項(xiàng)目資金不足的雙重壓力，融資心切，如果PPP項(xiàng)目一哄而上，很有可能付出沉重的代價(jià)。在公用事業(yè)市場化之后，政府的監(jiān)管職能和協(xié)調(diào)職能如何履行，公眾利益如何保證，這將關(guān)乎PPP模式在中國的前途。

政企角色轉(zhuǎn)換

經(jīng)過數(shù)月的等待，蘭州威立雅水務(wù)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（下稱蘭州威立雅）在9月末公布了4月自來水苯超標(biāo)事件的補(bǔ)償方案。根據(jù)方案，蘭州城關(guān)區(qū)、七里河、西固區(qū)和安寧區(qū)凡是與威立雅水務(wù)集團(tuán)簽訂《供用水合同》的自來水用戶（工業(yè)用水除外），按照2014年4月的日均用水量，獲得5天至18天不等的減退水量補(bǔ)償。

這僅僅是蘭州自來水污染事件善后一部分，它再次將人們的視線拉回到今年4月那場國內(nèi)罕見的城市自來水危機(jī)。

2014年4月10日17時(shí)，蘭州威立雅偶然檢測發(fā)現(xiàn)，出廠水苯含量高達(dá)118微克/升，22時(shí)，自流溝苯含量上升為170微克/升，11日2時(shí)檢測值達(dá)到200微克/升，均遠(yuǎn)超出國家限值的10微克/升。

兩個(gè)月后，調(diào)查結(jié)論公布，蘭州威立雅的4號、3號自流溝由于超期服役，溝體伸縮縫防滲材料出現(xiàn)裂痕和縫隙，蘭州石化公司歷史積存的地下含油污水滲入自流溝，對輸水水體造成苯污染，致使局部自來水苯超標(biāo)。調(diào)查組認(rèn)為，蘭州石化公司的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患排查治理不徹底、蘭州市職能部門履行職責(zé)不到位、蘭州市政府和西固區(qū)政府履行職責(zé)不到位。

政企雙方都被追責(zé)：蘭州威立雅的責(zé)任是主體責(zé)任不落實(shí)，運(yùn)行管理存在缺陷，信息遲報(bào)延報(bào)。政府方面，蘭州市建設(shè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生局以及市國資委承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

經(jīng)此一案，企業(yè)和政府作為公共服務(wù)的提供方，其公信力大打折扣，PPP這一模式的適用性也引發(fā)質(zhì)疑。

公用事業(yè)走向市場化，源于政府急于甩掉包袱、提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率的初衷。1994年至2002年，中國開始對PPP模式進(jìn)行可行性研究。原建設(shè)部分別在2002年、2004年出臺《大力推進(jìn)市政公用市場化指導(dǎo)意見》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是中國政策上的重要節(jié)點(diǎn)，隨之才掀起自來水供水、污水處理等市政項(xiàng)目的特許經(jīng)營熱潮。

2014年4月，住建部城建司巡視員、城鎮(zhèn)水務(wù)管理辦公室主任張悅公開披露，全國污水處理廠60%以上采用了特許經(jīng)營，已實(shí)現(xiàn)了部分市場化。

水務(wù)外資參與地方供水項(xiàng)目的方式基本上都為PPP模式。期間，威立雅獲得的天津、成都、上海等項(xiàng)目，皆以PPP模式運(yùn)行。

為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，在政府和私人組織之間形成的伙伴式的PPP模式，優(yōu)點(diǎn)在于將市場機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、以及建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)。在保證社會資本微利的同時(shí)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

在成功的PPP案例中，政企雙方的角色均有轉(zhuǎn)換。PPP之前，政府自行承擔(dān)著保證能持續(xù)、穩(wěn)定及安全地提供公共服務(wù)的責(zé)任，并保證服務(wù)價(jià)格的合理性；PPP之后，提供服務(wù)的責(zé)任由政府轉(zhuǎn)移給合作企業(yè)，因此企業(yè)要承擔(dān)持續(xù)、穩(wěn)定、安全提供服務(wù)的責(zé)任，并接受政府的監(jiān)督檢查。

政府的責(zé)任也變?yōu)閷μ峁┓?wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，保障服務(wù)質(zhì)量到位。這種監(jiān)管包括合理定價(jià)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，以及持續(xù)穩(wěn)定、對質(zhì)量和安全的社會性監(jiān)管。

企業(yè)權(quán)責(zé)

無論天津威立雅所涉私納外水事件，還是蘭州威立雅遭遇的自來水污染危機(jī)中，都恰恰反映了PPP作為成熟市場經(jīng)濟(jì)體制下，一種高效的城市基礎(chǔ)設(shè)施提供方式，在中國落地可能存在變異或水土不服的風(fēng)險(xiǎn)。

蘭州市政府通過PPP合作模式，和法國威立雅水務(wù)集團(tuán)簽訂相關(guān)合同，原本由政府或者政府下屬相關(guān)企業(yè)提供的水務(wù)服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樘m州威立雅提供，且?guī)缀醭袚?dān)了全蘭州城區(qū)的供水任務(wù)。

就在與政府簽訂合同次年，蘭州威立雅就與政府在定價(jià)問題上發(fā)生矛盾。在PPP模式下，政府與企業(yè)雙方簽訂的特許經(jīng)營合同被視為最基本的法律關(guān)系，合同規(guī)定內(nèi)容應(yīng)按期履行。而目前各地的PPP項(xiàng)目均不相同，特許經(jīng)營合同也沒有統(tǒng)一版本，對于企業(yè)定價(jià)權(quán)、收益權(quán)分配等情況的規(guī)定也全然不同。在蘭州水務(wù)項(xiàng)目中，蘭州威立雅與蘭州市政府簽訂的特許經(jīng)營合同中約定每兩年可重新調(diào)整一次水價(jià)。

2008年，蘭州威立雅提出了水價(jià)低于供水成本的問題，申請水價(jià)上浮49%，引起蘭州市民的質(zhì)疑和反對，市政府也頗為審慎。一年后蘭州威立雅終如愿提高了水價(jià)。一位知情人透露，提價(jià)過程并不順利，政府一直與企業(yè)扯皮，只不過矛盾沒有公開化。

北控水務(wù)集團(tuán)有限公司常務(wù)副總裁李力分析，雖然部分自來水項(xiàng)目中寫有“每兩年根據(jù)情況重調(diào)一次水價(jià)”，但中國水價(jià)歷來是由政府確定，同時(shí)“考慮民眾的接受程度要走聽證會程序，不是說調(diào)就能調(diào)的”。

在這樣的管理模式下，“水務(wù)投資商變得更為聰明，不再輕易相信這些合同條款，做財(cái)務(wù)模型會更保守。比如，兩年調(diào)價(jià)是樂觀的，如果四年不調(diào)，或者六年、八年不調(diào)，是否還能堅(jiān)持下去。都要做一個(gè)悲觀的財(cái)務(wù)模型版本，然后上報(bào)董事會作決定?！敝袊此畡?wù)運(yùn)營有限公司董事長馬迎三表示。

4月蘭州自來水苯超標(biāo)事件則暴露出，政府分內(nèi)職責(zé)與威立雅的運(yùn)營維護(hù)責(zé)任出現(xiàn)了混淆。

在中國，管網(wǎng)與水廠之間權(quán)屬分離。蘭州威立雅只有水廠的運(yùn)營與維護(hù)權(quán)，對于廠區(qū)周邊被石化包圍的惡劣環(huán)境無能為力。從這個(gè)角度看，蘭州威立雅也是污染事件的受害者。一位業(yè)內(nèi)人士對《財(cái)經(jīng)》記者透露，蘭州威立雅曾多次向地方政府提議改造除險(xiǎn)，然而因?yàn)楹馁Y巨大，僅拆除水廠自流溝沿線違章建筑就至少1.5億元，因而其提議未被接受。

自來水苯超標(biāo)事件調(diào)查組認(rèn)定，蘭州威立雅僅有維修資金計(jì)劃，但無實(shí)際投入；在已知水廠自流溝埋設(shè)于地下污油環(huán)境，但沒有采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。自2007年以后，公司沒有維修工程記錄。

但實(shí)際上，在蘭州項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議中，基礎(chǔ)設(shè)施投入屬于政府的責(zé)任范疇，企業(yè)則負(fù)責(zé)運(yùn)營及設(shè)備維護(hù)。上述業(yè)內(nèi)人士分析，威立雅負(fù)責(zé)檢修自流溝，但這筆錢應(yīng)由政府出，而政府由于資金遲遲未到位導(dǎo)致整治最終沒啟動(dòng)。雙方都對自流溝多年來的威脅重視不夠，這條自流溝已經(jīng)用了50多年，期間僅有一些簡單修補(bǔ)，不能完全阻擋污水滲漏，這才導(dǎo)致了污染事故的發(fā)生。

政府監(jiān)管缺失

在推動(dòng)PPP模式時(shí)，重新界定政府的職責(zé)顯得尤為重要。要求政府由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”和“合作者”，把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)管上，減少對微觀市場主體的干預(yù)。

然而，“政府及相關(guān)部門一旦與企業(yè)簽署了PPP協(xié)議，就總認(rèn)為，委托你就可以放松監(jiān)管了，反正出事就要自己擔(dān)責(zé)，所以企業(yè)提出訴求也不在意，實(shí)際上這也是推責(zé)”。開源水務(wù)投資有限公司總經(jīng)理周欣平說。

天津威立雅外水接收事件就暴露了政府監(jiān)管不力。事發(fā)后，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)環(huán)保局、公共事業(yè)局等部門受訪人員均表示，這是合資企業(yè)的自主經(jīng)營行為，各部門不便干涉，也無法干涉。

清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任薛濤認(rèn)為，公用事業(yè)市場化后，放權(quán)與監(jiān)管并不矛盾，特許經(jīng)營更不是政府推責(zé)及不作為的理由，政府的公共責(zé)任與監(jiān)管職責(zé)絕不能缺位。

按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，政府主管部門應(yīng)履行的責(zé)任包括：監(jiān)督企業(yè)履行法定義務(wù)和協(xié)議書規(guī)定的義務(wù)；對企業(yè)的經(jīng)營計(jì)劃情況、產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及安全生產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督；在危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況下，政府可臨時(shí)接管項(xiàng)目，企業(yè)若有法律、法規(guī)禁止的其他行為，還應(yīng)依法取消其特許經(jīng)營權(quán)。

水務(wù)行業(yè)不同于其他普通商品，其服務(wù)與公共安全和民眾生活息息相關(guān)，一個(gè)小紕漏就易引發(fā)大事故。單憑政府部門的事后監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)在不影響企業(yè)正常經(jīng)營的前提下實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管。

對此，天則經(jīng)濟(jì)研究所華南研究中心執(zhí)行主任趙旭認(rèn)為，PPP之后，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管”分開，“監(jiān)”是獲取信息，“管”是根據(jù)所獲信息作出獎(jiǎng)懲決定，目前是重“管”而輕“監(jiān)”。為補(bǔ)充“監(jiān)”的不足，還應(yīng)發(fā)揮社會力量的作用，包括第三方專業(yè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)、民間環(huán)保組織、媒體監(jiān)督和公眾舉報(bào)等。

契約危機(jī)

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式更加注重契約精神、公開透明和市場觀念。然而中國政府部門更多擁有的是“政府管理”理念，兩種思維方式很難兼容。據(jù)一位知情人介紹，另一家外資水務(wù)巨頭蘇伊士旗下的在華合資公司中法水務(wù)2001年獲得河南鄭州污水處理項(xiàng)目，合同約定至2006年來水量翻番。但2006年來水量不僅未增，反降近一半。規(guī)劃不足，再加上政府事后認(rèn)為當(dāng)年合同約定的支付成本過高，而拒絕履約，累計(jì)拖欠運(yùn)營方水款近1億元。雙方各執(zhí)一詞，后由一家第三方專業(yè)公司介入?yún)f(xié)調(diào)解決。

有時(shí)在談妥的項(xiàng)目之外，政府部門會突然向企業(yè)布置新的“政治任務(wù)”，比如在另一個(gè)區(qū)域新建一個(gè)水廠，而新建水廠經(jīng)過測算對企業(yè)來說幾無回報(bào)。因?yàn)榇罅抠Y產(chǎn)已投入，項(xiàng)目已啟動(dòng)，主動(dòng)權(quán)已在政府手中，一般外資企業(yè)只好忍氣吞聲。如把糾紛擴(kuò)大化，或訴諸于司法途徑，那么即使贏得了項(xiàng)目上的利益補(bǔ)償，卻可能影響今后與政府的合作。

周欣平認(rèn)為，政府不履行合約的原因比較復(fù)雜，通常是當(dāng)年談判中，專業(yè)水平不足，導(dǎo)致一些條款設(shè)定時(shí)有欠謹(jǐn)慎。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子幾年后換屆，繼任者會認(rèn)為合同簽訂不合理，或者政府也有多種客觀困難，故以多種理由不執(zhí)行或拖延。

此外，PPP模式涉及政府和社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會效益?！斑@既要避免社會資本的利潤超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營可持續(xù)，‘度的拿捏就非常重要?！必?cái)政部一位司長對《財(cái)經(jīng)》記者分析。

現(xiàn)實(shí)中已有教訓(xùn)，中國北方某城市的水廠項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營20年按高水價(jià)購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，并遭受了巨額虧損，政府兜底了運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而私人資本獲得了無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。

缺乏經(jīng)驗(yàn)的地方政府早期甚至?xí)炏卤５讌f(xié)議，許諾保證投資運(yùn)營商10%以上的固定收益率。“而這已明顯違背了市場化原則，從法律上極不規(guī)范，也凸顯不出市場競爭的優(yōu)勢?！敝苄榔秸f。

9月23日財(cái)政部發(fā)布的文件明確要求，“在訂立具體合同時(shí)，地方各級財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效”。

據(jù)相關(guān)人士透露，目前，財(cái)政部正在考慮制定PPP操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，以期未來在PPP技術(shù)指導(dǎo)和法律援助方面發(fā)揮更大的作用。

從成熟市場國家推動(dòng)PPP模式的經(jīng)驗(yàn)看，通常需要在國家層面形成一整套推動(dòng)PPP發(fā)展的機(jī)構(gòu)體系和制度保障。目前現(xiàn)實(shí)情況是地方和部門“各自為戰(zhàn)”，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。

業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，在相關(guān)制度建設(shè)尚顯滯后、地方政府政績考核、負(fù)債觀念扭曲情形下，激進(jìn)推行PPP，可能醞釀出新的風(fēng)險(xiǎn)。