應急措施不是終極目的

陸銘

任何限制勞動力流動的政策都只能是應急性的，不管是對于效率還是出于公平，限制勞動力流動都將后患無窮。盡管國務院2014年7月底已經(jīng)出臺進一步推進戶籍制度改革的意見，但每個地方各自為政的局面并沒有發(fā)生根本性的變化。在一些特大城市，拿著“嚴格控制人口規(guī)?！钡纳蟹綄殑?，通過加強公共服務的歧視和所謂“社區(qū)整治”來驅(qū)趕外來人口，還是看得見的趨勢。

區(qū)域發(fā)展的公平性原則

有一次見到一位律師朋友，談話中提到高鐵的發(fā)展。律師朋友說，幾年前他曾沖動，要和鐵道部打一場官司，目的就是要問鐵道部，為什么高鐵的線路往往是在大城市設站點，他要代表不通高鐵的小城市要賠償。

鐵道部一定會爭辯，把大城市作為高鐵的站點在經(jīng)濟上是有效率的。律師朋友說，他的問題是，高鐵建設動用的是公共財政資源，公共財政資源應該是全民共享的。如果高鐵建設是以串起大城市來規(guī)劃的，那么，沒有高鐵經(jīng)過的小城市就應該獲得經(jīng)濟上的補償。

仔細想來，律師的話有一定道理。讓高鐵經(jīng)過全國每一個城市，甚至每一個縣每一個村，肯定會形成公共資源的巨大浪費。我對律師朋友說，這個問題是有解的。在高鐵主要連接大城市這一看似“不公平”的結(jié)果同時，保證其他兩個“公平性”條件。第一，允許人口自由流動，這樣其他地區(qū)的人口如果想獲得高鐵的效益，可自由遷徙到有高鐵的地方。第二，公共財政向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。如果一個地方?jīng)]有直接享受到高鐵的好處，那么，它就應該通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式分享國家發(fā)展的成果。

這個簡短的對話隱含著一個非常一般性的“區(qū)域發(fā)展的公平性”原則。在公共投資和公共財政方面，如果既要效率又要公平，從而獲得一個全國人民一致贊同的方案，就必須實施一個政策組合，其中有三個構(gòu)件：公共投資的效率原則；人口的自由流動；向沒有享受公共投資好處的地方進行適度的財政轉(zhuǎn)移。

人口自由流動的原則

也許有人會質(zhì)疑說，人口自由流動會給大城市帶來巨大的社會負擔。這樣一來，是不是可以僅僅用財政轉(zhuǎn)移支付來保證區(qū)域發(fā)展的公平性？很多人認為，財政轉(zhuǎn)移支付就是把公共財政投向欠發(fā)達地區(qū)，支持當?shù)氐陌l(fā)展。問題是，什么叫支持當?shù)氐陌l(fā)展？是把公共財政投向欠發(fā)達地區(qū)直接建開發(fā)區(qū)辦廠，還是把錢投向欠發(fā)達地區(qū)建設基礎(chǔ)設施和公共服務，這兩種不同的方式對欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展有著完全不同的影響。

直接把錢投向生產(chǎn)性的項目，就必須接受市場競爭的考驗，如果經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)恰恰是在地形比較復雜、遠離大的城市中心和交通干線的地方，那么大規(guī)模的生產(chǎn)性投資很有可能生產(chǎn)成本和運輸成本過高，從而缺乏市場競爭力。

對此，看看全國遍地開花的開發(fā)區(qū)，看看政府砸了多少錢，換來多少產(chǎn)出就知道了。這樣的投資不僅不會有效地幫助欠發(fā)達地區(qū)提高經(jīng)濟發(fā)展水平，而且可能給這些地方背上沉重的發(fā)展負擔。事實上，欠發(fā)達地方政府的債務和GDP比率也的確更高。最終，欠發(fā)達地區(qū)的債務還要全國人民一起負擔。

因為生產(chǎn)性轉(zhuǎn)移支付都要經(jīng)過市場檢驗，因此更重要的仍然是人口的自由遷移。在歐盟，人口自由遷移是得到制度保障的；而在美國，人口遷移更加自由，沒有類似于歐洲在語言和文化多樣性上的障礙。

美國一份區(qū)域規(guī)劃報告注意到，欠發(fā)達地區(qū)大多都是遠離大的人口集聚中心的地區(qū)，從而遠離了市場機會。要幫助那些欠發(fā)達地區(qū)，關(guān)鍵措施是幫助它們?nèi)谌氪蟮亩际袇^(qū)和全球市場，去出售那些它們具有獨特的競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品和服務。這份報告特別強調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)和寬帶通訊給欠發(fā)達地區(qū)所帶來的新機會。

當然，中國和美國階段不一樣。對于中國的欠發(fā)達地區(qū)，道路和機場的建設更重要，要讓當?shù)亍熬哂歇毺氐母偁巸?yōu)勢”的貨物和資源能運出去，同時能把游客運進來。

政府要更好地發(fā)揮功能，而不是取代市場。在大部分民主國家，政府的財政轉(zhuǎn)移支付主要是用于支持欠發(fā)達地區(qū)的公共事業(yè)，特別是教育和醫(yī)療事業(yè)，從而幫助欠發(fā)達地區(qū)的居民提高生活質(zhì)量。教育和醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展也有利于提高欠發(fā)達地區(qū)居民的人力資本積累。與生產(chǎn)性投資不同的是，生產(chǎn)性投資一旦形成固定投入，在物理意義上是很難移動的，如果最終的產(chǎn)品不具有市場競爭力，就會成為雞肋。而醫(yī)療和教育事業(yè)的發(fā)展所形成的人力資本，卻是可以隨著人的遷移而流動的。人向更加有利于提高自己收入和找到更好工作機會的地方遷移，這個過程就在最大化人力資本投資的收益。

限制勞動力流動只是應急

人口的自由流動不僅有利于改善資源配置效率，而且能促進公民充分平等地享受國家發(fā)展的成果。因此，幾乎所有國家都把人口的自由遷徙和居住權(quán)寫進憲法。以此為目標，任何短期內(nèi)不利于勞動力自由流動的制度，都只能當作過渡時期的應急方案，而不是終極目標。

我完全明白，如果不采取適當?shù)墓?jié)奏，而是一夜之間立即放開對人口自由流動的限制，可能在短期內(nèi)帶來難以承受的社會矛盾。但這并不代表限制勞動力流動的政策是合理的長期政策，更不意味著當前一些特大城市通過加強公共服務的歧視和所謂“社區(qū)整治”來驅(qū)趕外來人口的做法是正確的。

今天中國很多問題的討論都涉及到公共政策，然而遺憾的是，在這些討論中，國民卻缺乏一種對于公共政策設計的基本原則的認識，那就是公正性。美國政治學家羅爾斯《正義論》一書中提出，在一個問題中所涉及的所有各方，都應該被放在同一個標桿之后，在那兒沒有角色之分也沒有社會差異，這樣的原則被稱之為“無知之幕”。更通俗地說，公民所持的觀點不應與自己是否在當前處于既得利益的位置有關(guān)。

一個公正的公共政策應達到這種狀態(tài)：不管是政策的直接受益者還是受損者，如果把他們的位置調(diào)換一下，這個政策仍被認為是合理的。既得利益者應有這樣的意識：如果你在當前制度下是得益者而反對改革，那么，也許哪一天你成為在另一個政策討論當中的弱者。

中國當前對于很多公共政策的思考與大國的地位不相稱。我們會經(jīng)常質(zhì)疑在國際關(guān)系中其他國家為什么對中國不友善？我的回答是，如果要獲得其他國家的尊敬，就必須接受一些國際社會普遍遵循的原則。一個國家最基本的公共政策原則，就是要保證政策的非歧視性和公正性，這關(guān)系到這個國家在多大程度上是一個文明的現(xiàn)代國家。不出意外的話，中國很快就會成為全世界經(jīng)濟體量最大的國家。但發(fā)達是物質(zhì)的，價值觀才是文明的。我們應該經(jīng)常問問自己，我們的很多政策取向是否跟一個現(xiàn)代文明國家所應該具備的價值觀相符？

作者為上海交通大學特聘教授、復旦大學教授