淺議我國高校教師權(quán)利的法律保障

楊爽

摘 要： 隨著我國高等學(xué)校人事制度的不斷改革，高校教師由任命制轉(zhuǎn)變?yōu)槠溉沃?，教師與學(xué)校之間的法律關(guān)系發(fā)生了重大變化。由于現(xiàn)有法制仍不完善，作為相對(duì)弱勢的群體，教師權(quán)利被侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，構(gòu)建一套較為完整的高校教師權(quán)益保障機(jī)制，對(duì)于依法治校，保障教師合法權(quán)益，維護(hù)教師職業(yè)尊嚴(yán)，保證高校教育教學(xué)質(zhì)量，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 高等學(xué)校 教師權(quán)利 法律保障

一、高校教師的法律地位

我國1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：高等學(xué)校是指“大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)?！?；1993年頒布的《教師法》第3條則對(duì)“教師”的概念作了明確闡述：教師是指“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命”。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，高校從政府部門剝離，成為獨(dú)立的法人，教師的身份不再是國家機(jī)關(guān)工作人員，高校與教師在平等地位下簽訂聘任合同，由合同規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。由此，國內(nèi)學(xué)者對(duì)高校與教師的法律關(guān)系產(chǎn)生了不同觀點(diǎn)：

有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校實(shí)施教師聘任制后，由于聘任合同本身是在雙方地位平等原則的基礎(chǔ)上訂立的，其產(chǎn)生的法律關(guān)系取決于法律雙方的約定內(nèi)容，表現(xiàn)為民事法律關(guān)系。“在法學(xué)理論上，將教師定位為勞動(dòng)者，教師通過基于平等自愿的勞動(dòng)合同與學(xué)校產(chǎn)生法律關(guān)系，把教師在教育教學(xué)工作中的權(quán)利義務(wù)明確化，將對(duì)教師的合法權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生積極影響”[1]。

有學(xué)者認(rèn)為，高校與教師之間不是純粹的民事法律關(guān)系，而是一種特殊的行政關(guān)系。因?yàn)楣⒏咝Ｊ钦e辦，以為實(shí)現(xiàn)教育公益目的而設(shè)立的。教師有權(quán)參加學(xué)校的管理，雖然教師不是公務(wù)員，但可以認(rèn)定為國家工作人員[2]。

二、高校教師權(quán)利的法律保障現(xiàn)狀

教師的權(quán)利，就廣義而言，是指教師在教育教學(xué)活動(dòng)中享有的國家法律賦予的為或不為一定行為的權(quán)利；就狹義而言，是指《教育法》和《教師法》及其他教育法律法規(guī)賦予教師的權(quán)利[3]。

高校教師的權(quán)利因特有的職業(yè)性，主要體現(xiàn)于教學(xué)、科研和高校管理之中。《教育法》第4章第32條至第34條規(guī)定，教師的權(quán)利主要包括：“享有法律規(guī)定的權(quán)利；國家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會(huì)地位；依法規(guī)定教師的工資報(bào)酬、福利待遇；國家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)等”?！督處煼ā返?章第7條更加具體地規(guī)定了教師權(quán)利，以此為基礎(chǔ)，有學(xué)者將高校教師的基本權(quán)利簡單概括為：“進(jìn)行教育、教學(xué)活動(dòng)；從事科學(xué)研究與學(xué)術(shù)交流的權(quán)利；指導(dǎo)學(xué)生和評(píng)定學(xué)生的權(quán)利；按時(shí)獲取報(bào)酬的權(quán)利；對(duì)學(xué)校教學(xué)管理提出意見和建議的權(quán)利；參加進(jìn)修和培訓(xùn)的權(quán)利?！盵4]

以上規(guī)定主要體現(xiàn)了教師所享有的一些實(shí)體性權(quán)利，為保障教師的各項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利能夠真正得到實(shí)現(xiàn)，法律進(jìn)一步規(guī)定了保障教師合法權(quán)益的有效措施。如《教育法》第8l條規(guī)定，侵犯教師合法權(quán)益造成損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；教師的合法權(quán)益同時(shí)受到刑法的保護(hù)，如《教師法》第35、36條規(guī)定：“侮辱、毆打教師的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責(zé)令賠償損失；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄皩?duì)依法提出申訴、控告、檢舉的教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可以根據(jù)具體情況給予行政處分?！薄皣夜ぷ魅藛T對(duì)教師打擊報(bào)復(fù)構(gòu)成犯罪的，依照刑法第一百四十六條的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！?/p>

《教師法》還明確規(guī)定了教師申訴制度，權(quán)益受到侵害的教師可以依照規(guī)定通過向上級(jí)教育行政主管部門申訴的方式尋求法律救濟(jì)。《教師法》第39條規(guī)定：“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理?！背酥猓處熯€可援引《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》等救濟(jì)性法律獲得救濟(jì)。

三、現(xiàn)有高校教師權(quán)利保障制度存在的問題

1.高校教師法律地位比較模糊

《教師法》認(rèn)為高校教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，這個(gè)名詞解釋說明了教師職業(yè)的專業(yè)性，但并未明確指出高校教師的法律地位。《高等教育法》第48條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制。教師經(jīng)評(píng)定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！币罁?jù)本條款，教師的聘任合同與普通意義上的一般勞動(dòng)合同規(guī)定并未體現(xiàn)出性質(zhì)差異。然而，不同的法律地位，其權(quán)利義務(wù)，特別是權(quán)利救濟(jì)的途徑是完全不同的。我國現(xiàn)行法律對(duì)高校教師法律地位界定模糊，使高校與教師之間法律關(guān)系無法確定，必然導(dǎo)致導(dǎo)致高校教師權(quán)利難以得到確切的保障。

2.立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)

雖然《教育法》、《教師法》都對(duì)高校教師權(quán)利范圍作出明確規(guī)定，但隨著我國教師人事制度改革的發(fā)展，舊的相關(guān)規(guī)定已不再完全適用現(xiàn)有的聘任制模式，許多與高校教師聘任制有關(guān)的問題存在立法缺失，尤其容易導(dǎo)致教師權(quán)利侵害的發(fā)生。

3.救濟(jì)渠道單一

目前我國教師的明確救濟(jì)途徑是《教師法》規(guī)定的教師申訴制度。但對(duì)教師申訴制度的內(nèi)容規(guī)定得十分簡略籠統(tǒng)，例如教師申訴機(jī)關(guān)為“教育行政部門”，但關(guān)于教育行政部門針對(duì)教師申訴的機(jī)構(gòu)設(shè)置、申訴流程、處理結(jié)果的效力、執(zhí)行辦法等均沒有明確的規(guī)定，使得整個(gè)申訴制度存在一些漏洞，缺乏足夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢罁?jù)。

四、完善高校教師權(quán)利法律保障的思考endprint

1.明確高校教師的法律地位

高校教師的法律地位與相關(guān)法律的適用有著直接關(guān)系，是權(quán)利救濟(jì)方式所依據(jù)的基礎(chǔ)。當(dāng)教師與所任職的高校發(fā)生糾紛時(shí)，究竟應(yīng)當(dāng)受到民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系的調(diào)整，適用行政訴訟、行政復(fù)議等救濟(jì)手段嗎？關(guān)于這一問題，我們可以參考不同國家對(duì)教師的法律地位設(shè)定，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)狀況，進(jìn)行適度的思考與借鑒。在法國、德國、日本，公立學(xué)校教師由政府聘用，教師的身份等同于國家公務(wù)員，其中，日本還把公立高校教師定位為“教育公務(wù)員”，專門制定《教育公務(wù)員特別法》進(jìn)行調(diào)整；英美明確規(guī)定教師屬于公務(wù)雇員身份，即公務(wù)員身份與雇員身份同時(shí)存在。

我國法律沒有明確高校教師的法律地位。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中高校教師屬事業(yè)單位工作人員，不受《公務(wù)員法》調(diào)整，同時(shí)教師聘任制決定了高校與教師之間存在雇傭關(guān)系，然而因教師本身職業(yè)具有特殊的公益性與公共性質(zhì)，導(dǎo)致高校與教師之間既有民事法律關(guān)系，又存在行政法律關(guān)系，比較接近于英美兩國的情況。因此，“將教師作為特殊的公務(wù)員和特殊的勞動(dòng)者看待、原則上關(guān)于教師的權(quán)利義務(wù)和權(quán)益保障適用特別法律規(guī)定，在法律無特別規(guī)定時(shí)，適用《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)法》的一般規(guī)定”[5]。這種觀點(diǎn)相對(duì)最適合于界定教師的法律地位，能夠比較全面地保障教師的合法權(quán)益。在具體操作上，可考慮通過專門的教育立法，區(qū)分教師與一般勞動(dòng)者的概念，并對(duì)教師的權(quán)利、義務(wù)和管理作出更加細(xì)化的規(guī)范，尤其是與每位高校教師切身利益息息相關(guān)的教師聘任制問題與職稱評(píng)定問題，急需有更加具體的法律依據(jù)。

2.完善高校教師申訴制度

隨著高校人事制度改革的不斷深入，高校與教師之間不斷出現(xiàn)新形式的糾紛，加上《高等教育法》、《教師法》等法律制定時(shí)間過于久遠(yuǎn)，其中規(guī)定的高校教師權(quán)利救濟(jì)方式早已不能滿足現(xiàn)代高校的需求。

在現(xiàn)有的法律救濟(jì)途徑中，教師申訴制度是經(jīng)《教師法》確立的教師權(quán)利救濟(jì)的最主要方式，但由于《教師法》對(duì)申訴制度中的申訴流程等重要部分均未做出明確的規(guī)定，使該制度在實(shí)際操作中容易陷入困境。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)在立法中體現(xiàn)對(duì)教師申訴制度更詳細(xì)的補(bǔ)充規(guī)定，內(nèi)容包括教師申訴制度的具體處理機(jī)構(gòu)、具體申訴程序、申訴有效期限、申訴處理結(jié)果的效力、處理結(jié)果執(zhí)行辦法等。針對(duì)申訴受理機(jī)構(gòu)規(guī)定不明確的問題，可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，在各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)中設(shè)立專門的申訴受理部門，用于獨(dú)立處理高校教師的教育行政申訴案件，一來提高糾紛解決效率，二來維持處理結(jié)果的客觀公正性，不斷完善高校教師權(quán)利校外救濟(jì)制度，使其與教育行政復(fù)議制度、教育行政訴訟制度一起，形成一條較為健全的教師權(quán)利校外救濟(jì)鏈條。

3.引入教育仲裁制度

仲裁是指當(dāng)事人雙方在糾紛發(fā)生前或發(fā)生后，自愿簽訂書面協(xié)議，或根據(jù)有關(guān)的法律規(guī)定，將糾紛提交雙方所同意的第三者予以裁決，以解決糾紛的一種方式。教育仲裁制度是指學(xué)校、教師（或?qū)W生）將雙方在教育過程中發(fā)生的法律糾紛，提交給依法專門設(shè)立的教育仲裁委員會(huì)進(jìn)行處理，最終作出對(duì)雙方均有約束力的裁決從而解決糾紛的制度。教育仲裁制度在國外已存在多年，頗有些成功經(jīng)驗(yàn)。例如美國的教育仲裁制度，一般發(fā)生在教師的招聘、晉升、職稱的評(píng)定，以及對(duì)教師行為的處理等環(huán)節(jié)上[6]。不同于行政機(jī)構(gòu)的行政處理，仲裁機(jī)構(gòu)與國家行政機(jī)關(guān)是沒有隸屬關(guān)系的，這就使仲裁制度具有相對(duì)獨(dú)立、公正、便捷的特點(diǎn)，在一定程度上可以排除教師作為弱勢群體所可能導(dǎo)致的不公平隱患發(fā)生。教育行政仲裁制度的引入或能有效解決高校與教師之間的內(nèi)部糾紛。

參考文獻(xiàn)：

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