新型城鎮(zhèn)化背景下加快發(fā)展中小城市的路徑分析

宋盼盼

摘 要：新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，最新出臺(tái)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中指出要加快發(fā)展中小城市。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有許多問(wèn)題需要改善。中小城市是吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要載體，是踐行綠色發(fā)展的主力軍。加快發(fā)展中小城市需要加強(qiáng)城市群建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；中小城市；人口城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）26-0123-02

“中國(guó)的城鎮(zhèn)化，其規(guī)模之大為人類(lèi)歷史所未有，不僅對(duì)中國(guó)的發(fā)展很重要，而且會(huì)影響世界?！边@是李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕后答中外記者問(wèn)中說(shuō)的話(huà)，這句話(huà)也說(shuō)明了城鎮(zhèn)化將前所未有地改變我們的生活。城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)走向現(xiàn)代文明的必由之路和重要標(biāo)志，新型城鎮(zhèn)化對(duì)于擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有重要的價(jià)值和意義，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必由之路。

2013年10月，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院召開(kāi)了《2013中國(guó)中小城市綠皮書(shū)》發(fā)布會(huì)暨中小城市新型城鎮(zhèn)化座談會(huì)。此次會(huì)議以“集約、智能、綠色、低碳”為主題，對(duì)怎樣推進(jìn)中小城市新型城鎮(zhèn)化等熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入研討。《中小城市綠皮書(shū)》指出，我國(guó)中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域城市化率僅為35.1%。中小城市是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有生力量，未來(lái)20年內(nèi)，中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進(jìn)城市化加速進(jìn)行的主要戰(zhàn)場(chǎng)。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020年》中，在第十二章“促進(jìn)各類(lèi)城市協(xié)調(diào)發(fā)展”中提到：“要加快發(fā)展中小城市，促進(jìn)大中小城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”我國(guó)中小城市數(shù)量眾多、幅員遼闊。作為新型城鎮(zhèn)化的重要主體，中小城市的發(fā)展理所當(dāng)然的成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，有效激發(fā)中小城市活力，提高中小城市的綜合承載力，全面提升中小城市新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，是一項(xiàng)重大而又迫切的任務(wù)。

一、新型城鎮(zhèn)化

黨的十八大提出了“新四化”的建設(shè)任務(wù)，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，希望通過(guò)“新四化”同步打造出中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版?！靶滤幕敝靶隆狈从吵隽税l(fā)展理念的新的變化，發(fā)展從以前的“以物為主”傳統(tǒng)階段走向“以人為主”，從硬建設(shè)走向軟建設(shè)，從單一追求速度走向速度和質(zhì)量并重。在“新四化”同步過(guò)程中，新型城鎮(zhèn)化具有十分重要的融合作用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以有效提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)居民收入。新型城鎮(zhèn)化通過(guò)樹(shù)立新觀點(diǎn)、新路徑來(lái)推行城鎮(zhèn)化。這種“新”主要體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化的未來(lái)路徑表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以人口城鎮(zhèn)化為核心；二是以城市群為主題形態(tài)；三是以提高城市綜合承載能力為支撐；四是以制度改革為保障[1]。要按照以人為本、環(huán)保生態(tài)、集約緊湊、四化同步的原則來(lái)推行新型城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將成為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，對(duì)我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局具有重要意義，可以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的矛盾，破解城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)問(wèn)題，讓更多的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份、職業(yè)和觀念的全新轉(zhuǎn)變，改善民生，促進(jìn)社會(huì)公正和社會(huì)和諧。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放30多年來(lái)，城鎮(zhèn)化取得了很大的成就，比如城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，使得中國(guó)的城市化率由1978年的17.9%提高到了2012年的52.6%，全國(guó)城市總數(shù)由1978年的193個(gè)，增加到了2012年的658個(gè)[1]；城市規(guī)模擴(kuò)大，體系得到有效完善；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善等等，這些成就不容忽視。同時(shí)也應(yīng)該看到其存在許多不容忽視和有待完善的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，長(zhǎng)期以來(lái)各地方過(guò)于注重城鎮(zhèn)化速度，而忽略了質(zhì)量，過(guò)分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張。一些地方政府把農(nóng)村用地征為城鎮(zhèn)用地，用來(lái)發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，但城鎮(zhèn)人口卻沒(méi)有同步增長(zhǎng)，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。同時(shí)也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)用地不集約、城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率不高等問(wèn)題，城鎮(zhèn)建成區(qū)用地?cái)U(kuò)張速度快于其吸納人口速度。

2.城市發(fā)展資源分配機(jī)會(huì)不均

東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率明顯高于中部和西部地區(qū)；就算在同一個(gè)地區(qū)不同級(jí)別的城市資源機(jī)會(huì)也是不均的。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，配置和發(fā)展的核心大部分在一線城市，大量的公共資源被用來(lái)支持行政等級(jí)高的大城市，而行政等級(jí)相對(duì)低的小城市、中小城市得到的公共資源則太少。這樣就造成了人口在大城市的過(guò)度集中，出現(xiàn)了大城市病，同時(shí)大城市的承載能力也受到了前所未有的挑戰(zhàn)。

3.農(nóng)民的“半城鎮(zhèn)化”

過(guò)去是“農(nóng)民—市民”的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)工作、生活、養(yǎng)兒育女，隨著城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，農(nóng)民工人數(shù)還會(huì)持續(xù)增加，但仍然是一種沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，卻因?yàn)樘幵诓还降亩Y(jié)構(gòu)中而無(wú)法享受到和城市人水平相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社保等公共服務(wù)，他們只是實(shí)現(xiàn)了地域和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的身份轉(zhuǎn)變，這種“半城鎮(zhèn)化”使得他們無(wú)法真正融入城市體系中。改變半程鎮(zhèn)化的狀況，需要一方面推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化；另一方面對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行配套改革。

4.城市發(fā)展忽略“軟實(shí)力”提升

城市實(shí)力是一個(gè)綜合的概念，既包括硬實(shí)力，也包括軟實(shí)力。我國(guó)的城市發(fā)展與建設(shè)基本是“硬實(shí)力導(dǎo)向”。硬實(shí)力導(dǎo)向的城市發(fā)展與現(xiàn)代化、工業(yè)化建設(shè)密切相關(guān)[2]。城市管理著更多關(guān)心的是GDP效應(yīng)，城市的生態(tài)、人文環(huán)境、社會(huì)管理創(chuàng)新等被忽略，現(xiàn)代化的高樓大廈修的宏偉而大氣，提升了城市形象，但確忽視了城市的人性化管理，忽略了人的感受。在2012年發(fā)起的“中國(guó)最具幸福感城市推選活動(dòng)”中，“北上廣”紛紛落選，城鎮(zhèn)化程度最高的三大城市，居民幸福指數(shù)并沒(méi)有名列前茅。

三、加快發(fā)展中小城市的路徑分析

“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出要以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)展中小城市有很大的價(jià)值和意義。首先，中小城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納和轉(zhuǎn)移有一定好處，可以有效緩解大城市的人口膨脹壓力和近年來(lái)發(fā)展大城市發(fā)展不當(dāng)所造成的“城市病”。其次，中小城市可以大力發(fā)揮其城鄉(xiāng)地域中心作用，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，因?yàn)檎嬲饬x上的城鎮(zhèn)化大城市和中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，中小城市空間分布廣、遍地開(kāi)花，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)由于工業(yè)污染少，發(fā)展模式的低碳轉(zhuǎn)型成本也相對(duì)較低，推進(jìn)中小城市的綠色低碳發(fā)展阻力小。endprint

新型城鎮(zhèn)化背景下加快發(fā)展中小城市，要避免走傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路子，要以“以人為本”為核心，要做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局，實(shí)現(xiàn)城市升級(jí)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.加強(qiáng)城市群建設(shè)，使中小城市依托于大城市

張鴻雁認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)化并不是“同心圓”的發(fā)展與進(jìn)化，而是“非同心圓”的發(fā)展與進(jìn)化結(jié)構(gòu)狀態(tài)[3]。城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程亦是如此，大城市的發(fā)展速度和發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市，而一旦中小城市的發(fā)展脫離大城市這一體系，就是成為封閉系統(tǒng)，出現(xiàn)所謂的“孤島效應(yīng)”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國(guó)城鎮(zhèn)體系不斷完善，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系日益密切，應(yīng)該逐步完善城市群建設(shè)，形成大城市和中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，使中小城市能依托于大城市的發(fā)展。城市群可以使得資源在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，中小城市借助于這一互通有無(wú)的體系可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，克服自身的不足之處；城市群的建設(shè)可以縮小中小城市與大城市的差異、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、惠利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，最終提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。武漢市經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索形成了“主城—新城—組團(tuán)—集鎮(zhèn)—中心村”的發(fā)展模式，使得大城市、中小城市、村莊在和諧體系內(nèi)協(xié)調(diào)，推進(jìn)大中小城市共同發(fā)展。

2.加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展

中小城市應(yīng)積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路，因地制宜地發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步拓展宜居優(yōu)勢(shì)，吸引外來(lái)人才和投資。第一，堅(jiān)持城鎮(zhèn)高效能管理：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)管理責(zé)任；強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范綠化建設(shè)管理；大力實(shí)施集中綜合整治，使城市環(huán)境整潔優(yōu)美，使城市綠化管理水平持續(xù)提高。第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由同質(zhì)化的無(wú)序布局向功能化的有序布局的轉(zhuǎn)變，著力形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的格局；同時(shí)要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變。第三，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)：積極構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系，根據(jù)地方特色構(gòu)建循環(huán)發(fā)展的有機(jī)農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)發(fā)展新格局，形成一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)循環(huán)鏈條，推進(jìn)資源的有效整合和合理利用。

3.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，著力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要通過(guò)新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，提升農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平，生態(tài)水平和農(nóng)民的收入水平，提升農(nóng)民整體幸福感。中小城市的新型城鎮(zhèn)化，要以“以人為本”為核心，注重城鄉(xiāng)一體和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，決不能以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展為代價(jià)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。第一，要破除城鄉(xiāng)二元體制，破解“三農(nóng)”問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，不斷激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化改革，吸引社會(huì)資源投入農(nóng)村，多措并舉促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。第二，必須樹(shù)立集約緊湊用地的概念。同時(shí)，一定要保證有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民土地征收的賠償標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)居民差距。第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。不斷提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，改善農(nóng)村醫(yī)療條件，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距[4]?？傊?，要促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，努力建設(shè)功能完善、更具品質(zhì)、更為富庶的中小城市。

4.加強(qiáng)制度創(chuàng)新，優(yōu)化中小城市制度建設(shè)

從“以物為本”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為“以人為本”的城鎮(zhèn)化，制度創(chuàng)新和改革這類(lèi)“軟轉(zhuǎn)身”有舉足輕重的作用。第一，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，不僅要關(guān)注農(nóng)民的城市戶(hù)口問(wèn)題，更要關(guān)注戶(hù)口背后的公共服務(wù)均等化問(wèn)題。關(guān)于中小城市的一個(gè)利好消息是，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市的落戶(hù)限制，同時(shí)有序開(kāi)放中等城市落戶(hù)限制。第二，推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，建立運(yùn)作更順暢、管理更高效的新型行政管理體系。第三，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，從本質(zhì)上說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)管理注重的是對(duì)人的管理和服務(wù)，現(xiàn)代社會(huì)管理體制應(yīng)該把“人”作為實(shí)質(zhì)和核心，強(qiáng)調(diào)人的主體地位，力求全體人民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，因?yàn)檎嬲饬x上的城鎮(zhèn)化是“城市，讓生活更美好”的城鎮(zhèn)化。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint