我國(guó)省以下財(cái)政體制比較分析

■徐綠敏

1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，這對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮了積極作用。相對(duì)于中央與地方規(guī)范的分稅制，省以下財(cái)政體制改革多年來并沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。完善省以下財(cái)政體制，是1994年分稅制改革的深化和延續(xù)，在當(dāng)前普遍存在地方財(cái)政困難特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的背景下，有著特別的意義。鄧子基、唐文倩指出要從“改革頂層設(shè)計(jì)”的戰(zhàn)略高度考量我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系;張立承通過列表的方式分析了2006年省以下財(cái)政分稅體制，以及增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、資源稅分成省級(jí)分布;劉尚希指出目前我國(guó)省以下存在過度推行分稅制的問題，這是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。省以下執(zhí)行分稅制，層層分稅，省、市、縣、鄉(xiāng)都按稅種劃分，但財(cái)權(quán)并不等于財(cái)力。有的地方具備發(fā)展條件，有財(cái)權(quán)也有財(cái)力，有的地方不具備發(fā)展條件，本身就是農(nóng)業(yè)縣，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，有了財(cái)權(quán)也是空的。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)省以下分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了深入研究，但常忽視我國(guó)省以下財(cái)政體制并不是均采用分稅制，還存在著總額分成和增量分成的形式，并且很少有學(xué)者對(duì)我國(guó)各省的省以下財(cái)政體制類型選擇的影響因素進(jìn)行分析并給出相應(yīng)政策建議，本文試圖對(duì)此進(jìn)行探索。

一、我國(guó)省以下財(cái)政體制比較

目前，我國(guó)各省對(duì)省以下財(cái)政體制擁有一定的自主權(quán)，即:自主決定省內(nèi)各級(jí)政府收入分配方法采用分稅還是總額分成、市縣財(cái)政收入留成和上解比例以及省內(nèi)各級(jí)政府支出責(zé)任的劃分等。大部分省份采用的是分稅模式，分稅稅種的選擇比較多樣，有增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等，還有的是資源稅、房產(chǎn)稅、契稅等。本文首先對(duì)省以下采用分稅省份的分稅稅種選擇進(jìn)行了梳理，見表1。

從表1可以看出，24個(gè)實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制的省份中有13個(gè)省份選擇了增值稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從5%到17．5%，15個(gè)省份選擇了營(yíng)業(yè)稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從10%到50%;17個(gè)省份選擇了企業(yè)所得稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從8%到24%;19個(gè)省份選擇了個(gè)人所得稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從10%到24%;8個(gè)省份選擇了資源稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從25%到75%;6個(gè)省份選擇城鎮(zhèn)土地使用稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從30%到50%;4個(gè)省份選擇房產(chǎn)稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從30%到50%;3個(gè)省份選擇土地增值稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例幅度從20%到50%;1個(gè)省份選擇契稅和印花稅作為分稅稅種，省級(jí)分稅比例為35%。因此，個(gè)人所得稅是各省分稅稅種的首選，其次是企業(yè)所得稅，實(shí)行省以下分稅制財(cái)政體制的省份中，有79%的省份以個(gè)人所得稅作為分稅稅種，71%的省份以企業(yè)所得稅作為分稅稅種，62．5%的省份以營(yíng)業(yè)稅作為分稅稅種，54．2%的省份以增值稅作為分稅稅種，少部分省份選擇了城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅等與房產(chǎn)有關(guān)的稅種作為省級(jí)分稅稅種，一些資源豐富的省份還選擇了資源稅作為省級(jí)分稅稅種，如山西、內(nèi)蒙古、西藏等。

將我國(guó)分成東中西部三個(gè)地區(qū)，東部地區(qū)包括11個(gè)省、直轄市，分別是遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南。中部地區(qū)包括:山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個(gè)省。西部地區(qū)包括:內(nèi)蒙古、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、四川、重慶、云南、貴州、西藏12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。對(duì)我國(guó)省以下實(shí)行分稅制財(cái)政體制的省份按不同稅種，分稅率檔次和分區(qū)域進(jìn)行劃分，得出表2。

表2顯示，采用增值稅省級(jí)分成的省份大都集中在西部地區(qū)，分成比例的中位數(shù)為8．75%;采用營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和土地增值稅省級(jí)分成的省份在東、中、西部分布比較均勻，分成比例的中位數(shù)為30%、15%、15%和40%;采用資源稅和城鎮(zhèn)土地使用稅省級(jí)分成的省份主要集中在西部，分成比例的中位數(shù)為35%和30%;房產(chǎn)稅省級(jí)分成的省份集中在西部，契稅和印花稅僅在四川省作為省級(jí)分成稅種。

表1 各省省以下分稅稅種選擇

除了上述采用省以下分稅的省份，還有三個(gè)省份采用的是增量或總額分成的辦法。江蘇省規(guī)定以2000年為基期年，核定地方財(cái)政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，2001年起，比基數(shù)增長(zhǎng)部分，省統(tǒng)一集中20%。浙江省規(guī)定:2003年以后，杭州及其他市、縣(市)地方財(cái)政收入超過2002年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣(市)實(shí)行“二八”分成，即省得20%，市、縣(市)得80%。對(duì)少數(shù)貧困縣和海島縣作適當(dāng)照顧。福建省規(guī)定，除將金融保險(xiǎn)業(yè)及高速公路企業(yè)營(yíng)業(yè)稅等作為省級(jí)固定收入，省級(jí)分成收入為各設(shè)區(qū)市級(jí)地方一般預(yù)算收入的20%(不含海域場(chǎng)地礦區(qū)使用費(fèi)收入、專項(xiàng)收入)。

二、基于PROBIT模型的省以下財(cái)政體制影響因素分析

為何有些省份選擇分稅模式，而有些省份選擇增量或總額分成模式?本文構(gòu)建PROBIT模型進(jìn)行回歸檢驗(yàn)。首先，了解各個(gè)省份進(jìn)行省以下財(cái)政體制改革的時(shí)間，以作為選擇數(shù)據(jù)時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)。2002年，中央進(jìn)行了所得稅收入分享改革，帶來了中央與省之間財(cái)力分配的變動(dòng)，中央集中了更多的財(cái)政收入。針對(duì)這一政策的出臺(tái)，有的省份保持了原有財(cái)政體制，大部分省份對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整。

表2 分地區(qū)各稅種分成比例選擇

續(xù)表

表3 各省財(cái)政體制改革時(shí)間

構(gòu)建PROBIT模型前，被解釋變量POLICY為采取的省以下財(cái)政體制類型，“1”代表采用分稅制省以下財(cái)政體制，“0”代表采用增量或總額分成省以下財(cái)政體制。直觀上采取增量或總額分成的省份有浙江省、江蘇省和福建省，均為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，人均GDP較高的省份，這不免讓人聯(lián)想到人均GDP越高的省，越傾向于選擇增量或總額分成的方式，這樣隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)有越來越多的省份選擇增量或總額分成模式?對(duì)于這一疑問，我們需要通過實(shí)證進(jìn)行檢驗(yàn)。本文備選的解釋變量為:人均GDP、人均稅收收入、財(cái)政自給率、財(cái)政支出分權(quán)、財(cái)政收入分權(quán)、工業(yè)化率、城鎮(zhèn)化率、對(duì)外開放程度、稅率這9個(gè)，數(shù)據(jù)來源為相關(guān)年份的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

從表5中可以得知，PCGDP與PCTAX，TOWNR相關(guān)系數(shù)較高，均超過了0．8，因此選擇了PCGDP作為解釋變量的話，PCTAX和TOWNR將不納入考慮。接著看財(cái)政自給率SF這個(gè)解釋變量，SF與FDI和FDE相關(guān)系數(shù)較高，均超過了0．8，因此將財(cái)政自給率作為解釋變量的話，F(xiàn)DI和FDE就不用考慮。這樣，考慮了變量之間相關(guān)性之后，剩余的解釋變量為:PCGDP、SF、TAXR、INDR、OPEN這5個(gè)。由于樣本的觀測(cè)數(shù)僅為27個(gè)，解釋變量盡量不要太多，在構(gòu)建PROBIT模型進(jìn)行回歸前，先將這5個(gè)備選解釋變量與被解釋變量分別進(jìn)行PROBIT回歸，回歸結(jié)果見表6。

表4 9個(gè)解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)

表5 9個(gè)解釋變量相關(guān)系數(shù)

表6 省以下財(cái)政體制二值選擇模型PROBIT回歸結(jié)果

表6的回歸結(jié)果顯示，將每個(gè)解釋變量與被解釋變量單獨(dú)進(jìn)行PROBIT回歸時(shí)，只有PCGDP和SF達(dá)到了顯著性水平，因此，本文最終確定人均GDP和財(cái)政自給率兩個(gè)解釋變量，并構(gòu)建模型6。模型6回歸結(jié)果顯示，SF和常數(shù)項(xiàng)均達(dá)到了顯著性水平，而人均GDP并沒有達(dá)到顯著性水平。因此，可以回答前面的疑問:并不是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)越傾向于選擇增量分成模式，對(duì)省以下財(cái)政體制選擇產(chǎn)生關(guān)鍵影響的因素是財(cái)政自給率，財(cái)政自給率越高的省份越傾向于選擇增量分成模式。

三、兩種模式下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較及政策建議

省以下分稅，還是省以下增量或總額分成，哪種方式更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?為了保證可比性，上述27個(gè)省份均在2007年之前完成針對(duì)2002年所得稅收入分享改革的省以下財(cái)政體制改革。因此，本文比較了2008—2011年，兩種模式下27個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，將各年各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由低到高進(jìn)行排序可以發(fā)現(xiàn):27個(gè)省份的中間排序是14，2008年，三個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率均在14位以前，2009年，一個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在14位以前，兩個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在14位以后，2010年和2011年，三個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率均在14位以前?？梢姴扇≡隽炕蚩傤~分成的省份，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率并沒有明顯高于采取省以下分稅的省份。相反，2008—2011年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較高的，大都是采取省以下分稅的省份。

我國(guó)省以下分稅制財(cái)政體制分稅形式多樣，具有靈活性，有利于因地制宜、因時(shí)制宜。但同時(shí)存在法制化程度低、不穩(wěn)定等問題，甚至存在不規(guī)范的隱患?？傤~分成方式下分配關(guān)系簡(jiǎn)單，便于結(jié)算，但總額分成容易帶來地方財(cái)政只重視大宗稅收收入，忽視零星、稅源分散的稅種收入的弊端，不利于稅款的充分繳納和小稅種的培育。這也是各個(gè)國(guó)家通常將零星、稅源分散的小稅種劃分給地方的原因之一，因?yàn)榈胤皆谪?cái)力上缺乏時(shí)，會(huì)注重小稅種的征收和培育，有利于組織財(cái)政收入。前文模型實(shí)證結(jié)果表明，財(cái)政自給率越高的省份越傾向于選擇增量或總額分成的模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是影響省以下財(cái)政體制選擇的關(guān)鍵因素，同時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示采用增量和總額分成的省份并沒有顯示出更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。因此，相比增量和總額分成，本文更提倡省以下政府間進(jìn)行分稅。

表7 2008—2011年兩種模式下各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

我國(guó)各省省情不一，建立各省完全一致的省以下分稅制財(cái)政體制目前仍是不可行、不合理的。長(zhǎng)期而言，省以下分稅制財(cái)政體制應(yīng)該逐步走向規(guī)范統(tǒng)一，以便于中央統(tǒng)一管理、預(yù)測(cè)和調(diào)控。應(yīng)賦予地方一定的靈活性和自主性，建議選取省以下政府的大宗稅收收入來源包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，統(tǒng)一規(guī)定省與市縣分成比例，在保證省級(jí)調(diào)控能力的同時(shí)，保障縣市運(yùn)轉(zhuǎn)基本財(cái)力需要。再選取幾個(gè)較大穩(wěn)定稅源，如房產(chǎn)稅、資源稅等作為輔助可選分成稅種，規(guī)定分成幅度范圍，是否分成以及分成比例的確定，則由地方自主決定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，需要培育以物業(yè)稅等財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種和財(cái)政收入的主要來源。全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的省以下分稅制財(cái)政體制有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政體制的法制化，有利于減少省以下財(cái)政體制的隨意性、規(guī)范省以下政府間財(cái)政關(guān)系并緩解縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難。

[1]鄧子基，唐文倩．我國(guó)財(cái)稅改革與“頂層設(shè)計(jì)”[J]．財(cái)政研究，2012，(2)．

[2]張立承．省對(duì)下財(cái)政體制研究[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011．

[3]財(cái)政部預(yù)算司．中國(guó)省以下財(cái)政體制2006[M]．北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007．

[4]費(fèi)雪．州和地方財(cái)政學(xué)[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000．

[5]W．E．Oates．Fiscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich， 1972．

[6]Stephen J．Bai1ey， Local Government Economics，Macmi11an Press， 1999．