論中央銀行金融監(jiān)管的弊端

楊洋

摘要：2008年發(fā)生的全球性金融危機(jī)是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的夢魘，并由此引發(fā)了對當(dāng)前國際金融監(jiān)管體制的反思。本文基于中央銀行與金融監(jiān)管方面的基本知識，分析了我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制所存在的一些缺陷，并進(jìn)一步結(jié)合我國的具體國情，為我國的金融監(jiān)管體制的完善提出一些建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；金融監(jiān)管；金融監(jiān)管體制

在2008年金融危機(jī)的浩劫中， 中央銀行金融監(jiān)管的弊端顯露無遺，而在后金融危機(jī)時代，我們更應(yīng)時時提高警惕， 及時完善中央銀行的金融監(jiān)管制度， 切實(shí)推進(jìn)我國整個金融體系防范危機(jī)， 抗風(fēng)險能力的提高。

一、中央銀行金融監(jiān)管概述

金融監(jiān)管是指金融管理當(dāng)局運(yùn)用一定的監(jiān)管手段、采取一定的監(jiān)管方式，對金融機(jī)構(gòu)及經(jīng)營活動、金融市場及交易行為等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督與管理。

目前，金融監(jiān)管的目標(biāo)主要有三方面：一是維持金融安全穩(wěn)定和良好的金融秩序；二是防止金融業(yè)的壟斷和保持金融效率；三是保護(hù)投資者和存款人的利益。監(jiān)管當(dāng)局主要從金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、市場運(yùn)作和市場退出等方面，遵從監(jiān)管主體獨(dú)立性原則、依法監(jiān)管原則、監(jiān)管與自律結(jié)合原則、風(fēng)險性監(jiān)管原則、母國與東道國共同監(jiān)管原則等進(jìn)行監(jiān)督與管理。

隨著我國金融業(yè)的不斷發(fā)展，我國中央銀行金融監(jiān)管主要內(nèi)容有：貨幣政策執(zhí)行、風(fēng)險控制、存款保護(hù)、支付體系安全、市場準(zhǔn)入等。

二、我國金融監(jiān)管體制的缺陷

目前，金融監(jiān)管體制主要有三種：統(tǒng)一監(jiān)管體制、不完全統(tǒng)一監(jiān)管體制和分業(yè)監(jiān)管體制。我國采用分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，即以中央銀行為核心，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會各司其職的分業(yè)監(jiān)管體制。國務(wù)院是金融監(jiān)管的主體，各個金融監(jiān)管部門在國務(wù)院的授權(quán)下發(fā)揮其監(jiān)管職能，中央銀行主要負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控。隨著我國金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的逐步顯現(xiàn)，盡管在2004年，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)公布了《三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，以初步構(gòu)建各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)在混業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的分工合作機(jī)制，又于2008年，國務(wù)院發(fā)布《中央銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，使“負(fù)責(zé)會同金融監(jiān)管部門制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范”被添入中國人民銀行的職責(zé)之中，但是，我國分業(yè)監(jiān)管體制中仍然存在著眾多的缺陷。

（一）分業(yè)監(jiān)管使得監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管并存

一方面，混業(yè)經(jīng)營使得銀行、證券、保險業(yè)的可替代性和趨同性日益加強(qiáng)，因而削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)，監(jiān)管難度加大；另一方面，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新卻日新月異。這些都使得中央銀行難以及時制定有效的監(jiān)管措施，會在一定時期內(nèi)出現(xiàn)監(jiān)管的真空。同時，在“一行三會”的監(jiān)管模式下，不同業(yè)務(wù)的交叉又使得新的監(jiān)管方式的推出需要多方面的協(xié)商，加大了監(jiān)管的成本，降低監(jiān)管的效率。

（二）監(jiān)管程序輕重安排不合理

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管過分強(qiáng)調(diào)對新網(wǎng)點(diǎn)，新業(yè)務(wù)，增資擴(kuò)股增資等方面的嚴(yán)格審批，而對投資人權(quán)益保護(hù)不夠。這種不合理會帶來兩種結(jié)果，一是導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)范圍的狹窄，不能較好地分散風(fēng)險。二是過分繁瑣的審批程序會導(dǎo)致尋租等腐敗現(xiàn)象的滋生。監(jiān)管越嚴(yán)，租金越高，尋租越盛行，腐敗也就越嚴(yán)重。

我國監(jiān)管部門對于金融的監(jiān)管過分側(cè)重于新網(wǎng)點(diǎn)，新業(yè)務(wù)，增資擴(kuò)股增資等方面的嚴(yán)格審批，而忽視了保護(hù)投資人的權(quán)益。因此導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)范圍的狹窄，不能較好地分散風(fēng)險。

（三）金融監(jiān)管的法律、法規(guī)不健全

我國金融監(jiān)管法律、法規(guī)不健全，立法滯后。主要表現(xiàn)在：（1）我國立法通常是在成立機(jī)構(gòu)、行使職權(quán)之后，并且法律、法規(guī)都是以行業(yè)為基礎(chǔ)，針對各個專門業(yè)務(wù)層次的監(jiān)管，立法層次較低，缺乏完善的金融監(jiān)管法律協(xié)調(diào)體系。（2）我國金融監(jiān)管法律法規(guī)的數(shù)量較多，但部分實(shí)用性差（主要是因?yàn)槌霈F(xiàn)問題后相關(guān)部門才進(jìn)行采取政策措施）并且重疊和矛盾多，因而金融監(jiān)管的及時性、權(quán)威性和有效性受到阻礙。（3）我國尚未建立存款保險制度，存款人的利益得不到保障。

（四）中央銀行與銀監(jiān)會的行政級別無差異

中央銀行與銀監(jiān)會同屬正部級單位，行政地位無差別，但是，從監(jiān)管職能上看，銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)從屬于中央銀行，在中央銀行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展監(jiān)督管理工作。目前，在二者行政等級相同的情況下，銀監(jiān)會與央行因有各自獨(dú)立的行政監(jiān)管權(quán)限，可能導(dǎo)致缺少部門間的溝通協(xié)調(diào)，造成監(jiān)管在某些環(huán)節(jié)的效力不足。

（五）金融風(fēng)險防范難度加大

經(jīng)濟(jì)的一體化，金融自由化以及全球化的發(fā)展使金融市場風(fēng)險防范的難度增大，而我國中央銀行未建立起系統(tǒng)的風(fēng)險分析及危機(jī)處理系統(tǒng)，各項(xiàng)監(jiān)管數(shù)據(jù)指標(biāo)不完整。風(fēng)險分析的重點(diǎn)仍然放在指標(biāo)的合規(guī)性上，未采用歷史比較分析以及動態(tài)分析的方法來對金融潛在風(fēng)險以及未來風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測，對整體風(fēng)險狀況的分析只局限于簡單的數(shù)據(jù)匯總和經(jīng)驗(yàn)判斷，難以起到金融風(fēng)險預(yù)測和指導(dǎo)現(xiàn)場檢查的作用。

三、完善我國金融監(jiān)管體制的建議

（一）加強(qiáng)金融監(jiān)管立法工作，健全金融法規(guī)

一方面，應(yīng)積極借鑒外國先進(jìn)的金融監(jiān)管法規(guī)，彌補(bǔ)監(jiān)管上的不足。另一方面，制定并完善適合我國國情的金融監(jiān)管法規(guī)，保證監(jiān)管工作有法可依，有法必依，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)都受到必要的法律制約。同時，要提高立法的層次和相關(guān)法律的實(shí)際可操作性。而且還要適應(yīng)金融創(chuàng)新的需要，配置相應(yīng)的監(jiān)管法律，盡量避免監(jiān)管真空的出現(xiàn)。

（二）改革我國現(xiàn)有的監(jiān)管體制

在我國混業(yè)經(jīng)營日益顯現(xiàn)的情況下，單層多頭的分業(yè)監(jiān)管模式已不再適用，對于不同金融機(jī)構(gòu)的交叉性的業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，即采用功能監(jiān)管模式，是金融監(jiān)管由機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。如可以讓央行牽頭，建立及時磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，相互交換信息，待時機(jī)成熟后，再將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會統(tǒng)一在一個全國性的綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，從而解決金融機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管各自為政，溝通協(xié)調(diào)困難的問題，而且能夠覆蓋我國各類金融機(jī)構(gòu)，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的局面。

（三）調(diào)整監(jiān)管程序側(cè)重點(diǎn)，借鑒美國“寬進(jìn)嚴(yán)管”的先進(jìn)理念

“寬進(jìn)”指寬市場準(zhǔn)入，“嚴(yán)管”指嚴(yán)金融監(jiān)管?！皩掃M(jìn)嚴(yán)管”可以使更多市場主體參與到金融市場競爭中來，促進(jìn)金融市場的多元化和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時，寬市場準(zhǔn)入可以降低市場進(jìn)入的門檻，有利于抑制尋租腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，降低國家審批成本，提高審批效率。

（四）完善金融監(jiān)管相關(guān)法制建設(shè)

人民銀行行使金融監(jiān)管職能的法律基礎(chǔ)和保證是嚴(yán)格的金融立法，借鑒國際金融監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)，在我國金融監(jiān)管未來發(fā)展方向的規(guī)劃之上，必須科學(xué)的建立起金融監(jiān)管法律體系。（1）系統(tǒng)清理我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律法規(guī)，堅(jiān)決廢止已不能適應(yīng)金融發(fā)展需要的法律法規(guī)，重新修訂不很完善的法律法規(guī)。（2）補(bǔ)充制定新的金融監(jiān)管法律規(guī)范，主要包括：存款保險制度立法、金融機(jī)構(gòu)市場退出立法及金融機(jī)構(gòu)信息披露立法等。

（五）提升中央銀行行政級別，強(qiáng)化中央銀行權(quán)力

提升中央銀行行政級別可以增強(qiáng)央行對證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會的威懾力，避免由于行政級別的無差異性而導(dǎo)致央行與三會監(jiān)管目標(biāo)不一致，引導(dǎo)三會在中央銀行的指導(dǎo)下開展監(jiān)管工作，提高監(jiān)管的效率。

（六）推動我國金融監(jiān)管體制的變革

使金融監(jiān)管從“金融機(jī)構(gòu)”分業(yè)監(jiān)管向“金融服務(wù)功能”統(tǒng)一監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。采取漸進(jìn)的方式建立新的監(jiān)管模式，可實(shí)行牽頭監(jiān)管，如可指定央行作為牽頭單位，建立及時磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，相互交換信息，待時機(jī)成熟后，再將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會統(tǒng)一在一個全國性的綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)。這樣不僅可以解決金融機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管各自為政，溝通協(xié)調(diào)困難的問題，而且能夠覆蓋我國各類金融機(jī)構(gòu)，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的局面。

（七）完善金融風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

中央銀行要站在宏觀的角度，對銀行運(yùn)行的整個系統(tǒng)進(jìn)行評價。在此基礎(chǔ)上，緊密監(jiān)測國內(nèi)、國際金融市場運(yùn)行動態(tài)，建立完善的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)，并運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)從國內(nèi)外金融市場搜集信息，積極進(jìn)行金融市場的風(fēng)險預(yù)測。

（八）加強(qiáng)我國金融市場信息披露制度建設(shè)

通過建立有效地信息披露制度，將銀行至于市場的監(jiān)督之下，使得市場參與者能夠在充分了解銀行狀況的基礎(chǔ)上作出理性的判斷，從而避免了交易前的逆向選擇和交易后的道德風(fēng)險，有助于形成政府監(jiān)管和市場監(jiān)督相結(jié)合的科學(xué)監(jiān)管體系，創(chuàng)造一個真正安全公開的金融市場秩序。

我國的金融創(chuàng)新剛剛起步，但是國際上的情況金融創(chuàng)新已經(jīng)是大勢所趨，因此我國金融業(yè)的發(fā)展，特別是金融創(chuàng)新的發(fā)展還必須結(jié)合我國的國情，尤其是在國際金融危機(jī)的大背景下，必須處理好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系，充分認(rèn)識到我國金融監(jiān)管體系的不完善之處，而且我國投資者的投資理念還不是很成熟，也缺乏風(fēng)險承受能力，因此，金融監(jiān)管當(dāng)局必須改進(jìn)監(jiān)管服務(wù)，改善監(jiān)管手段，加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作，減少金融體系之外的不穩(wěn)定因素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

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