對天津市濱海新區(qū)流動人口住房保障體系建設(shè)的思考

摘 要：伴隨著流動人口大規(guī)模涌入城市，其住房保障即成為一個不可回避的問題。近年來，天津市濱海新區(qū)為滿足流動人口的住房需求，進(jìn)行了大膽的改革和探索，初步建立起了以藍(lán)白領(lǐng)公寓為代表的具有新區(qū)特色的流動人口住房保障體系。然而，濱海新區(qū)流動人口住房保障體系在建設(shè)資金、建設(shè)用地、建設(shè)配套設(shè)施等方面仍不同程度地存在著問題。為此，本文認(rèn)為，應(yīng)引入社會資本參與保障性住房建設(shè)，合理使用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展保障性住房，科學(xué)確定保障性住房項目選址，完善保障性住房的公共配套設(shè)施，以保證濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)和管理的順利進(jìn)行。

關(guān) 鍵 詞：濱海新區(qū)；流動人口；住房保障

中圖分類號：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0047-05

收稿日期：2014-08-25

作者簡介：魏月霞（1964—），女，天津人，天津行政學(xué)院講師，研究方向為法理學(xué)。

基金項目：本文系天津市社會科學(xué)規(guī)劃項目“天津市流動人口住房權(quán)益問題研究”的階段性成果，項目編號：TJZDWT130313。

據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2013》顯示，2012年我國流動人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每六個人中就有一個是流動人口。從流動人口的總量上看，新生代流動人口已經(jīng)成為流動人口的主體。與上一代流動人口相比，新生代流動人口更青睞大城市。大規(guī)模的人口流動遷移一方面為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面也對政府公共服務(wù)特別是住房保障帶來了巨大挑戰(zhàn)。2007年，建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、勞動保障部和國土資源部等五部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》明確提出，要把改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內(nèi)容，力爭到“十一五”末，使農(nóng)民工居住條件得到逐步改善。天津市濱海新區(qū)作為國家綜合配套改革試驗區(qū)和國家級新區(qū)，不僅吸引了大批企業(yè)落戶新區(qū)，也吸引了各類人才來津創(chuàng)業(yè)發(fā)展。截止到2010年，濱海新區(qū)常住人口248萬人，外來常住人口124萬人，占常住人口總量的50%。[1]預(yù)測至2015年，濱海新區(qū)的常住人口將達(dá)到400萬人，其中外來人口將達(dá)到65%左右，2020年將達(dá)到600萬人，外來人口將達(dá)到70%。[2]近年來，為了解決流動人口住房的需求，濱海新區(qū)積極進(jìn)行改革和探索，初步建立起了具有新區(qū)特色的多層次、多渠道住房保障體系，在天津市乃至全國都具有較強(qiáng)的示范作用和實踐意義。

一、主要做法

（一）制定政策并采取優(yōu)惠措施，為保障性住房建設(shè)提供制度支撐

健全的保障性住房管理制度，公平、公開、透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，是保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。濱海新區(qū)在國家和市住房保障政策的整體框架下，根據(jù)自身的實際情況及特點，參照國內(nèi)外先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，先后制定了一系列保障性住房政策。2010年6月，頒布并實施了《天津市濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)與管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了四種保障性住房模式：廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房和藍(lán)白領(lǐng)公寓。在保障性住房供地政策、限價商品住房退出機(jī)制等建設(shè)和管理制度的設(shè)計上，《天津市濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)與管理暫行規(guī)定》也有創(chuàng)新。2011年9月，頒布并實施了《濱海新區(qū)深化保障性住房制度改革實施方案》，其總體目標(biāo)是進(jìn)一步完善和創(chuàng)新住房保障方式，構(gòu)建新區(qū)多層次、多渠道、科學(xué)普惠的住房供應(yīng)體系。做到“低端有保障、中端有供給、高端有市場”，向不同收入人群提供不同性質(zhì)的住房。2011年10月，頒布并實施了《濱海新區(qū)藍(lán)白領(lǐng)公寓規(guī)劃建設(shè)管理辦法》，明確將藍(lán)白領(lǐng)公寓納入公共租賃住房管理中，享受天津市公共租賃住房的各種稅收、行政收費和配套費用的優(yōu)惠政策。2013年7月，頒布并實施了《濱海新區(qū)定單式限價商品住房管理暫行辦法》，限價商品住房將以定單方式“按需”建設(shè)、銷售，主要解決外來務(wù)工人員、通勤人員和“夾心層”群體的住房問題。這些保障性住房政策的頒布和實施，為濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)和管理打下了堅實的制度基礎(chǔ)，促進(jìn)了濱海新區(qū)的開發(fā)開放、和諧穩(wěn)定。

（二）針對不同外來人口群體，采取不同的住房保障方式和措施

濱海新區(qū)在住房保障方式和措施上，主要采取發(fā)放兩種補(bǔ)貼、建設(shè)兩種保障性住房和兩種政策性住房的方式。兩種補(bǔ)貼是指廉租住房租房補(bǔ)貼和經(jīng)濟(jì)租賃住房租房補(bǔ)貼，目前符合條件的家庭已全部享受；兩種保障性住房是指公共租賃住房和限價商品住房，重點解決新區(qū)中低收入家庭住房問題；兩種政策性住房，是指藍(lán)白領(lǐng)公寓和定單式限價商品住房。近年來，為滿足流動人口在新區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的住房需求，濱海新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展了以藍(lán)白領(lǐng)公寓為代表的具有新區(qū)特色的流動人口保障性住房模式。

1.藍(lán)白領(lǐng)公寓。藍(lán)白領(lǐng)公寓是由政府主導(dǎo)，各功能區(qū)組織建設(shè)，限定租金和配建標(biāo)準(zhǔn)，向來濱海新區(qū)就業(yè)的各類人員以出租方式提供的集體式公寓住房。藍(lán)白領(lǐng)公寓是公共租賃住房的一種形式，主要面向在濱海新區(qū)就業(yè)、簽訂勞動合同的單身職工。藍(lán)白領(lǐng)公寓分布于天津開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、濱海旅游區(qū)、東疆港保稅區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)、中心漁港、輕紡經(jīng)濟(jì)區(qū)、高新區(qū)、南港工業(yè)區(qū)等多個區(qū)域。目前，濱海新區(qū)已建成200余萬平方米藍(lán)白領(lǐng)公寓，解決了20多萬職工的住房需求問題。2014年，濱海新區(qū)開工建設(shè)91萬平方米藍(lán)白領(lǐng)公寓，能滿足10萬人的住房需求；[3]值得一提的是，在濱海新區(qū)規(guī)模最大的藍(lán)白領(lǐng)公寓——開發(fā)區(qū)西區(qū)西北組團(tuán)藍(lán)白領(lǐng)公寓項目建設(shè)中，除了傳統(tǒng)的藍(lán)領(lǐng)、白領(lǐng)公寓樓外，該項目還引入了高級白領(lǐng)、灰領(lǐng)公寓樓建設(shè)理念，使公寓的戶型種類更加豐富，可以更加靈活地滿足各類群體的居住需求。[4]

2.政府公屋。政府公屋是為解決已婚外來務(wù)工人員住房需求而推出的住房保障措施。目前，開發(fā)區(qū)政府公屋已建成投入使用，可滿足1164戶、約4000名外來建設(shè)者的住房需求。[5]開發(fā)區(qū)政府公屋是使用財政資金建設(shè)，由國資經(jīng)營部門運營，面向開發(fā)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)骨干員工及來新區(qū)創(chuàng)業(yè)的各類人員提供一定租期住宿服務(wù)的家庭式廉租用房，實行“輪候租賃、有限租期、契約管理、只租不售”的運營管理模式。此外，生態(tài)城首期啟動公屋項目的569套住房基本具備了入住條件，以出租和銷售兩種方式向本區(qū)域內(nèi)外來務(wù)工家庭提供房源。[6]

3.定單式限價商品住房。定單式限價商品住房是由政府主導(dǎo)，市場運作，限定價格，定制戶型，面向濱海新區(qū)職工和住房困難居民，以定單方式建設(shè)、銷售的政策性住房。定單式限價商品住房是針對濱海新區(qū)未來大量外來常住人口的住房需求，為解決在濱海新區(qū)就業(yè)，簽訂勞動合同的企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工以及具有濱海新區(qū)戶籍的中等收入家庭住房改善問題而設(shè)定的政策性商品住房。按照規(guī)定，非天津市戶籍，在濱海新區(qū)工作，在濱海新區(qū)范圍內(nèi)無住房的家庭和個人，即可申請購買定單式限價商品房。目前，濱海新區(qū)共規(guī)劃3個定單式限價商品住房集中建設(shè)片區(qū)，包括北部的濱海欣嘉園片區(qū)、中部的新城北起步區(qū)和新城南起步區(qū)，規(guī)劃面積共7.7平方公里，將滿足20.8萬人的居住需求。[7]

二、存在的問題

（一）建設(shè)資金方面存在的問題

保障性住房建設(shè)在有效保障和改善民生的同時，也需要巨大的資金投入。當(dāng)前，保障性住房建設(shè)主要有兩個資金來源：一是中央財政補(bǔ)助，二是地方各級政府的資金投入。雖然中央對地方資金的補(bǔ)助逐年大幅度增長，但是地方仍然是資金投入的主體。因此，如何保障巨額資金的來源，是各地保障性住房建設(shè)能否順利實施的關(guān)鍵。濱海新區(qū)政府高度重視保障性住房的資金籌措，在2010年《天津市濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)與管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定保障性住房建設(shè)資金按下列渠道籌集：⑴年度財政預(yù)算安排的專項建設(shè)資金；⑵提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；⑶土地出讓金凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金；⑷保障性住房售房款；⑸保障性住房建設(shè)融資款；⑹其他方式籌集的資金。在實踐中，濱海新區(qū)主要采取“政府投資對外運營”、“企業(yè)投資對外運營”和“企業(yè)投資自建”三種方式來解決資金問題，但建設(shè)資金緊缺仍然是濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)中面臨的一個突出問題。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)，除科大教師公寓項目外的4個公共租賃住房項目，總計13萬平方米，都存在資金問題。此外，有調(diào)查表明，濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)存在著資金來源較為單一、已投入建設(shè)資金回籠抽身慢的問題，資金使用效率較低。[8]

（二）建設(shè)用地方面存在的問題

按照中央的要求，各地均采取各種措施優(yōu)先安排保障性住房建設(shè)用地，做到應(yīng)保盡保，濱海新區(qū)也不例外。2010年《天津市濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)與管理暫行規(guī)定》要求，保障性住房建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入新區(qū)年度土地供應(yīng)計劃，確保優(yōu)先供應(yīng)。目前，濱海新區(qū)保障性住房建設(shè)基本能夠保障土地供應(yīng)。按照《天津市濱海新區(qū)住房建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，2015年居住用地總規(guī)模可保證用地需求，包括中部新城、中新生態(tài)城等將提供大量的居住用地。不過，在土地供應(yīng)過程中仍有一些問題需要解決。一是現(xiàn)行土地供給方式比較單一，不能有效緩解土地供應(yīng)緊張的壓力。二是項目用地選址相對偏遠(yuǎn)，由于城市邊緣地區(qū)在土地價格上的優(yōu)勢，加上濱海新區(qū)所處的特殊的地理位置，因此，保障性住房大多遠(yuǎn)離中心城區(qū)。

（三）建設(shè)配套設(shè)施方面存在的問題

保障性住房供應(yīng)的不僅僅是割裂孤立的住房產(chǎn)品，而是一種以居住為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)為補(bǔ)充的保障性生活服務(wù)供給。[9]在濱海新區(qū)保障性住房政策中，雖然明確規(guī)定了保障性住房公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，但在實踐中，有些保障性住房建設(shè)項目已經(jīng)開工或者入住，但市政基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、商業(yè)、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻不到位，公共服務(wù)設(shè)施相對較為薄弱，職住空間分離現(xiàn)象比較突出。如欣嘉園、生態(tài)城等新興組團(tuán)，以居住功能為主，缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，且生活配套與公交發(fā)展滯后，就業(yè)通勤距離較長，導(dǎo)致區(qū)域吸引力低，缺乏人氣。還有部分地區(qū)居住未按規(guī)劃實施，雙城之間的居住建設(shè)滯后，由于西片區(qū)原有規(guī)劃居住與生活服務(wù)設(shè)施帶尚未建設(shè)，就業(yè)人口居住需依托中心城區(qū)與塘沽解決，給津漢公路帶來了較大的通勤交通壓力；同時，居住與產(chǎn)業(yè)交叉現(xiàn)象依然突出，大港油田生活區(qū)與南港工業(yè)區(qū)存在交叉分布，隨著石化項目的逐步集聚，生活區(qū)污染問題將日益明顯。[10]

三、對策和建議

（一）引入社會資本參與保障性住房建設(shè)

目前，保障性住房建設(shè)資金主要來源于地方政府。然而，在地方政府資金緊張、債務(wù)持續(xù)膨脹的情況下，資金壓力是各地保障性住房建設(shè)中面臨的一個普遍問題。如果過分依賴政府，保障性住房建設(shè)和保障能力將顯得相對不足。因此，如何突破資金困境是當(dāng)前和今后保障性住房建設(shè)急需解決的一個問題。從西方國家的做法來看，多渠道籌措資金是解決保障性住房建設(shè)資金短缺問題的必然趨勢。例如：美國除了政府直接投資公共保障住房建設(shè)、開發(fā)保障性住房項目外，銀行還提供低息住房貸款，通過發(fā)行債券來募集住房建設(shè)資金；德國實行“先存后貸”的合同儲蓄模式，銀行提供30%住房貸款，其余的由家庭儲蓄承擔(dān)。另外，德國政府對合作社建房給予長期低息貸款借款、低價土地、減少稅收、補(bǔ)貼租金等多方面政策幫助。[11]在我國，中央有關(guān)主管部門也多次表示要多渠道籌集保障性住房建設(shè)資金。2014年，“兩會”的政府工作報告更明確提出要創(chuàng)新政策性住房投融資機(jī)制和工具，采取市場化運作方式，為保障房建設(shè)提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支持。濱海新區(qū)應(yīng)抓住這一契機(jī)，在資金籌措上有所創(chuàng)新。第一，應(yīng)該積極引導(dǎo)社會資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)領(lǐng)域。由于保障性住房具有很強(qiáng)的民生色彩，其投資收益偏低、投資回報周期較長，在一定程度上抑制了企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性。因此，濱海新區(qū)必須加大政策優(yōu)惠力度，在土地、稅收、貸款等方面給予參與保障性住房建設(shè)的企業(yè)更多的優(yōu)惠措施，以吸引更多的社會資本參與保障性住房建設(shè)。第二，創(chuàng)新金融服務(wù)。在這方面，有些省市已經(jīng)進(jìn)行了有益嘗試。比如上海、天津等地嘗試的房地產(chǎn)信托投資基金（REITs），北京利用配建的政策吸引房企參與、引進(jìn)保險資金參與保障房土地儲備開發(fā)，南京設(shè)立首個社?；鸨Ｕ戏拷ㄔO(shè)信托，實現(xiàn)信托貸款30億元，武漢啟用公積金融資近8億元支持保障房建設(shè)，等等。[12]濱海新區(qū)應(yīng)繼續(xù)積極探索金融創(chuàng)新舉措，為保障性住房建設(shè)籌措長期的市場化運作資金。

（二）合理使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，發(fā)展保障性住房

按照《憲法》、《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國土地的性質(zhì)分為國有土地和農(nóng)村集體土地。城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。農(nóng)村集體土地只有在征收為國有土地改變性質(zhì)后才能進(jìn)入土地市場“招拍掛”。近年來，濱海新區(qū)開展了大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，雖然土地優(yōu)先供應(yīng)和保證，但在土地資源緊缺的情況下，保障性住房供地壓力仍然很大。另外，在對農(nóng)村集體土地征收的過程中，一旦征收補(bǔ)償安置等達(dá)不成協(xié)議，極易引發(fā)爭議和社會矛盾。因此，在現(xiàn)有的土地供給方式下，濱海新區(qū)可合理使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)保障性住房，所需資金全部由農(nóng)村集體自籌，保障性住房建成后屬農(nóng)村集體所有，只用于出租，不對外出售，所得收益歸農(nóng)村集體組織。使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)保障性住房不僅能緩解土地供應(yīng)緊張的狀況，也能緩解地方政府資金投入的壓力，還能使農(nóng)村居民獲得穩(wěn)定、可持續(xù)性的收入。事實上，北京市、上海市于2012年1月經(jīng)國土資源部批復(fù)，已成為使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房首批先行試點城市。濱海新區(qū)作為全國綜合配套改革試驗區(qū)，在保障性住房建設(shè)方面應(yīng)充分發(fā)揮“先行先試”的作用。

（三）科學(xué)、合理確定保障性住房項目選址，完善保障性住房的公共配套設(shè)施

與中心城區(qū)相比，城市邊緣地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施明顯落后，有的甚至是一片空白。在保障性住房建設(shè)中，一旦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)金融、市政公用等公共服務(wù)設(shè)施跟不上，不僅會給入住者的工作、生活帶來諸多不便，還會增加入住者的生活成本。目前，多地出現(xiàn)的保障性住房“叫好不叫座”、保障性住房大量空置的現(xiàn)象，與選址不合理、公共服務(wù)設(shè)施不配套有著直接關(guān)系。因此，在保障性住房建設(shè)中，政府除了要考慮完成建設(shè)指標(biāo)外，還要考慮保障性住房群體對居住地和公共服務(wù)設(shè)施的需求。否則，保障性住房建設(shè)就會變成華而不實的政績工程。在確定保障性住房項目選址時，濱海新區(qū)應(yīng)從城市整體發(fā)展的角度出發(fā)，以有利于困難群眾工作生活為前提，綜合考慮被保障人群的交通、就業(yè)、配套、居住等問題，合理確定項目選址。中心城區(qū)或者老城區(qū)應(yīng)作為保障性住房的首選地址，消除因項目選址在基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后的城市郊區(qū)偏遠(yuǎn)位置導(dǎo)致居民不愿入住從而造成保障性住房空置的現(xiàn)象。城市邊緣地區(qū)的保障性住房應(yīng)嚴(yán)格按照保障性住房公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，同步規(guī)劃建設(shè)教育、衛(wèi)生、文體、物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施和配套商業(yè)設(shè)施，完善公共交通系統(tǒng)，實現(xiàn)住房項目與公共服務(wù)設(shè)施同步建設(shè)，同步竣工投入使用。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：With the huge mobile population coming to cities，housing security of them become an unavoidable problem.In recent years，Tianjin Binhai new area carried out a bold reform and exploration for housing needs of mobile population，and initially established the mobile population housing security system with the characteristics of the new area represented by blue and white collar apartment.However，in the process of building the mobile population housing security system of Binhai new area，there are still some problems in these aspects：construction funds，construction land，construction of supporting facilities.Therefore，this article thinks that we should introduce social capital into the construction of affordable housing，develop affordable housing by reasonably using rural collective construction land，scientifically determine the projects' address and perfect public facilities of affordable housing，in order to make sure that the construction and management of affordable housing system of Binhai new area can go smoothly.

Key words：Tianjin Binhai new area；mobile population；housing security system