中美貿易救濟制度比較及反思

卜英蓮　劉昕

摘 要：隨著經濟全球一體化腳步的加快，國際貿易的發(fā)展勢頭也愈來愈強勁。全球化這把雙刃劍在給融入國際貿易體制的國家尤其是發(fā)展中國家?guī)砀鄼C會的同時，也不可避免地帶來了新的風險與不公平。近年來，國際貿易救濟規(guī)則不公平競爭、貿易壁壘、貿易保護主義勢頭愈發(fā)猛烈。；因此，對中美貿易救濟制度進行比較，為我國貿易救濟制度的完善提供可借鑒的經驗，是法學界的重要研究課題之一。

關 鍵 詞：WTO；反傾銷法；貿易救濟制度

中圖分類號：D996.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0120-05

收稿日期：2014-06-13

作者簡介：卜英蓮（1990—），女，安徽全椒人，南京財經大學國際法專業(yè)碩士研究生，研究方向為國際經濟法學；劉昕（1975—），男，江蘇南京人，南京財經大學法學博士，研究方向為國際經濟法學。

經濟全球化不僅帶來了機遇和利潤還有嚴峻的挑戰(zhàn)和強硬的報復，面對這些報復，我們不僅要運用貿易救濟手段，更要積極防范國際社會對我國實施的各項貿易救濟措施；只有熟諳國際貿易救濟規(guī)則，關注國際貿易救濟新動向，才能切實維護我國企業(yè)的合法利益。

一、WTO貿易救濟制度的核心內容

目前，被世界上多數(shù)國家廣為接受的是狹義的貿易救濟概念，是指一國在國際貿易往來中，若遭到不正常進口行為的沖擊而使得本國產業(yè)遭受損害時，當局去彌補產業(yè)損害時所采取的措施和行為。[1]“沒有救濟就沒有權力”，形象地說明了救濟手段在國際貿易中的重要性。在國際貿易實踐中，由于各國都在尋求最大化的貿易利益，因而不可避免地會出現(xiàn)從采取貿易救濟措施演變成為貿易保護主義——出口國和進口國關于傾銷與反傾銷、補貼與反補貼、保障措施的激烈爭論。

WTO貿易救濟制度是根據反傾銷規(guī)則、反補貼規(guī)則和保障措施規(guī)則逐步建立起來的。WTO《反傾銷協(xié)定》具體列明了構成傾銷的三個要件：具有傾銷事實，國內同類產業(yè)被損害，損害由傾銷引起。凡被一國貼上存在傾銷標記的產品，往往會遭到其反傾銷措施的懲罰。WTO《補貼和反補貼措施協(xié)定》把補貼定義為一國政府給本國企業(yè)或產品發(fā)放財政資助。適用反補貼措施的要求類似于反傾銷的規(guī)定。凡被一國確認為構成補貼的進口產品，通常都要被進口國施行帶有懲罰性質的反補貼措施，包括臨時措施或者反補貼稅及價格承諾。《保障措施協(xié)定》要求實施保障措施必須要具備：進口數(shù)量劇增、造成嚴重損害后果且該后果由進口劇增引起。凡被一國認定為進口數(shù)量劇增的產品，進口國可對其采取關稅配額等保障措施。

二、美國貿易救濟制度的特點

（一）美國反傾銷法

作為外貿法的重心，美國反傾銷法兼?zhèn)涑绦蚍ê蛯嶓w法。雖然其與WTO《反傾銷協(xié)定》類似，但卻具有濃厚的美國特色，這些特色主要表現(xiàn)在保護國內產業(yè)方面：

⒈國內法優(yōu)先于國際協(xié)定?？v觀當前世界上大多數(shù)加入國際條約的國家的規(guī)定，若其國內法就某一規(guī)定與國際條約相矛盾大都會以國際條約為準。這就將國內法置于國際條約的下階。但是美國卻相反，雖然國際條約和國會立法在憲法中規(guī)定是平等的，然而在現(xiàn)實中，后法優(yōu)于前法，美國國會立法凌駕在國際條約之上。

⒉嚴格規(guī)范的操作程序。程序法可戲言為實體法的“開路者”，為其實施鋪墊道路。美國反傾銷理論和實踐歷史悠久，在實施過程中經過多次修改，逐步完善了操作程序：明確規(guī)定的時間期限、例外情況以及關于申訴人和被訴人應提供的資料，都有相應的約束規(guī)則。[2]

⒊鼓勵美國產業(yè)提起反傾銷調查。2001年“美國連續(xù)傾銷與補貼償付令”修正案（CDSOA）正式施行。它規(guī)定了海關可以對反傾銷申訴商予以補償，但是，補償僅限于成功提起反傾銷的美國企業(yè)。該修正案的施行，在美國掀起了一股反傾銷申訴的熱潮。[3]

由此可見，美國反傾銷立法的主要服務對象是國內企業(yè)，它的宗旨和目標就是盡可能地保障本國企業(yè)在國際貿易中占據有利地位，發(fā)揮主導性優(yōu)勢。可以看出，美國反傾銷立法在實質上是維護美國實行貿易保護政策的強有力工具。

（二）美國反補貼法

作為反補貼規(guī)則制定的先驅者，美國反補貼法的具體內容大致類似于WTO規(guī)則。值得注意的是，美國反補貼法規(guī)定，只要進口的產品可以查明有可抵消的補貼，那么就可以對該產品實行反補貼措施。如同反傾銷立法的主要作用是維護本國產業(yè)利益一樣，美國反補貼法也始終將國家利益和政治利益作為重點，其具有自身特點：

⒈成文法與判例法共同組成。成文法主要源自于國內關稅立法，如根據SCM協(xié)定修訂的《1994年烏拉圭回合協(xié)定法》就是其主要來源；因美國是典型的英美法系國家，有關反補貼規(guī)則的司法實踐是判例法的重要組成部分。其中，極具代表性的是美國貿易法院對2006年美國對華提起的銅版紙“雙反”案作出的司法判例。

⒉對國際反補貼規(guī)則的示范。作為世界上最早也是最多運用反補貼措施的國家，美國的反補貼理論與實踐一直對全球反補貼規(guī)則的制定影響頗深，特別是在美國試圖憑借其強大的政治、經濟實力來影響國際社會關于反補貼法的走向時更是如此。例如：SCM協(xié)定第五部分共計13個條文都參考了美國反補貼法的規(guī)定和實踐中的經驗，可以說，SCM協(xié)定具有深深的“美式烙印”。有學者指出：“美國憑借其雄厚的經濟實力以及成熟的立法實踐，因而在SCM協(xié)定修訂過程中，其建議代表著發(fā)達國家的利益，某種程度上甚至操縱著SCM協(xié)定未來的走向”。[4]

2006年，自美國對華提起銅版紙“雙反”調查之后，許多國家也紛紛效仿美國的做法。例如：在美國肯定中國輸美的銅版紙存在補貼之后，歐盟就開始計劃修改對中國的反補貼政策，不再承認其“非市場經濟國家”的地位。這就表明，美國反補貼規(guī)則與實踐對世界上其他國家和地區(qū)的反補貼規(guī)則具有示范性。

（三）美國保障措施法

美國保障措施法最早的淵源可以追溯到20世紀30年代，《1930年關稅法》中首次出現(xiàn)“例外條款”或稱“防衛(wèi)條款”。[5]經過多年的發(fā)展，《美國法典》第201條、《1974年貿易法》的第406條和第421條便成為美國保障法的特色規(guī)定。

“201條款”是美國保障措施制度的基本條文。它的雛形是《1943年美墨互惠貿易協(xié)定》中的一般條款?！?974年貿易法》全面規(guī)定了“201條款”，作為美國保障措施中最重要的條款，它既繼承了以往的規(guī)定，又有新的突破；既有實質性的規(guī)定，又有程序性的條款。1988年的《綜合貿易和與競爭法》對《美國法典》的“201條款”作出了重大的修改：要求申請保障措施的產業(yè)必須調整生產結構，以適應新的市場形勢。這使得原先的“201條款”重在強調貿易救濟轉為強調產業(yè)結構調整，從“被救”到“自救”，這是美國保障措施法的新發(fā)展。[6]

“406條款”是一項有爭議的條款，一些學者認為，該條款是針對共產主義國家、非市場經濟國家以及轉型經濟國家的，它比“201條款”更加嚴格，因為它要求的因果聯(lián)系是“造成國內產業(yè)實質損害的一個重要原因是急劇增長的進口即可”。而有的學者則認為，“406條款”只適用于共產主義國家，這些國家同時也是非市場經濟國家和轉型經濟國家。相較于“201條款”，“406條款”的啟動要容易得多。另外，“406條款”中有一項更利于國內產業(yè)的規(guī)定：在ITC（國際貿易委員會）確定存在市場擾亂前，允許總統(tǒng)為預防國內產業(yè)損害的加大而提供緊急的進口救濟措施。

“421條款”是一項特別條款，是美國在中國入世后專門針對中國的法律規(guī)定：首先，它背離了非歧視原則，可以針對中國產品采取“特別保障措施”；其次，對于損害的認定，認為只要“擾亂美國國內市場”即可；再次，在因果聯(lián)系上更是只要求 “是造成國內產業(yè)實質損害的一個重要原因”即可?！?21條款”相較于“201條款”存在兩點不同：一是打擊面較小。由于其是專門針對中國的出口產品，所以打擊的范圍只限于中國向美國出口的產品；二是使用標準低。由于其單獨針對中國產品，因此即使違背了WTO的最惠國待遇規(guī)則，遭受報復的范圍也很小，使用的標準和成本都很低。

針對中國產品實施的特別保障措施體現(xiàn)在美國《1974年貿易法》中：在中國加入WTO之日起12年內，只要“進口產品造成美國‘國內市場擾亂或者‘重大貿易轉移就可以啟動特保措施”。[7]這一規(guī)定基本被入世議定書照搬，成為中國入世的一個條件。有人曾說：“特別條款就是美國‘406條款的翻版，是在中國入世書中混入的美國貨”。[8]

三、中美貿易救濟制度比較

（一）中國《反傾銷條例》

我國《反傾銷條例》共六章，具體列明了傾銷的確定、反傾銷的調查機構、程序及措施等。對比美國，我國《反傾銷條例》在以下四個方面有著明顯的不同：

⒈調查機構。在我國，處理反傾銷案件的機構是商務部，集中行使反傾銷案件的調查和裁決職能。若商務部作出肯定性裁決，則海關總署執(zhí)行具體的反傾銷措施。而美國則不同，調查和裁決機構是分開的：商務部負責傾銷的調查，國際貿易委員會則承擔損害調查的任務。當二者都作出肯定性裁決的時候，才由海關負責征收反傾銷稅。由此可見，我國的反傾銷執(zhí)行機制具有不合理的地方。根據我國法律，商務部是傾銷認定的調查機構也是調查結果的作出機構，如果企業(yè)對裁決不滿，要求行政復議時就要向商務部提起申請，商務部則指定其一個內部機構復議之前自己作出的決定。這明顯違背了中立、公平原則。[9]

⒉調查時間。我國《反傾銷條例》并沒有對調查程序作出明確的時間界定，只規(guī)定了部分期限。例如：自立案之日起，調查應限定在12個月內，至多不超過18個月等。而美國反傾銷法則將調查時間具體地確定下來。顯而易見，具體的時間界定不管是對反傾銷申訴人來說還是對調查裁定機構來說都是合理和必要的，這就防止了調查裁定機構因為時間界定不清而推諉責任，對于提高處理反傾銷案件的效率也是大有益處的。

3.司法復審。在我國，反傾銷稅生效后，商務部可主動也可依申請啟動復審程序，審查是否繼續(xù)征收反傾銷稅。根據條例，反傾銷稅的征收期限最多為5年，但經復審確定后也可適當延長。自2011年11月開始，美國商務部決定不在復審中用單獨稅率清關，而是適用專門為非市場經濟國家制定的全國統(tǒng)一稅率。美國反傾銷規(guī)則的靈活性是值得稱贊的，適時根據國內外市場的變化來改變自己的法律政策值得我國在未來的反傾銷實踐中加以借鑒。

（二）中國《反補貼條例》

⒈補貼分類。我國共規(guī)定了三種類型的補貼：“可訴性補貼”是指那些并沒有完全被禁止，但又不被當然允許的補貼；“不可訴補貼”是指被允許的補貼，任何WTO成員方對這樣的補貼提出反補貼措施都是不被支持的；“禁止性補貼”是指一律被禁止的補貼。而美國只有兩種補貼：“不可抵消補貼”是指不許征收反補貼稅的補貼，包括研究方面的補貼、改變現(xiàn)有設施以適應新的環(huán)境要求的補貼等；“應抵消補貼”類似于禁止性補貼，指的是具有專向性的補貼。近年來，一個新的補貼種類也被納入到應抵消的補貼之中——上游補貼，即補貼不是直接發(fā)給遭受補貼調查的產品而是補貼給那些作為被調查產品的原材料的產品。[10]

我國目前仍存在很多不規(guī)范的補貼政策，例如存在美國所明文確定禁止的出口補貼。另外，上游補貼提高了受補貼調查的產品的市場競爭力且極大地影響了生產制造該產品的成本，因此是應該被禁止的。我國應將此類補貼納入禁止性補貼范圍，以期最大范圍地保護本國產業(yè)的利益。

⒉同類產品的確定。美國反補貼法規(guī)將同類產品確定為不僅外形相似而且在用途上也是相似的。而我國僅考慮了產品的特征，包括尺寸、品質等，并沒有考慮產品用途的相似性。很明顯，美國有關同類產品的認定標準規(guī)定得比我國嚴格，更加嚴格的標準意味著反補貼的力度也比我國大。為了更好地保護本國產業(yè)的利益，我國也應借鑒美國關于同類產業(yè)的認定標準，鼓勵受到損害的產業(yè)提起反補貼措施申請。

（三）中國《保障措施條例》

⒈執(zhí)行機構。根據條例規(guī)定：保障措施的采取由不同機構作出。例如：國務院負責采取提高關稅形式的保障措施，外經委負責采取數(shù)量限制的保障措施。而美國則是由總統(tǒng)作出是否采取保障措施的決定。美國的做法具有其合理性：美國的政策法律宗旨是為了維護其本國利益，因此有關保障措施的采取與否也事關國家利益，由總統(tǒng)作出，可以全面均衡考慮各方利益，爭取利益最大化。而我國采取不同保障措施由不同機構決定的做法在一定程度上降低了行政效率，各部門之間分工不明確，不利于把握產業(yè)保護的尺度。因此，有學者曾建議，不論采取哪種形式的保障措施，都應由國務院作出決定。[11]

⒉保障措施實施的條件。根據我國《保障措施條例》的規(guī)定，實施保障措施的條件類似于反傾銷反補貼的規(guī)定：要造成損害或損害威脅，要有因果聯(lián)系，需要注意的就是進口產品的數(shù)量增加也是它的條件。而美國關于采取保障措施的條件不僅包含以上三個條件，另外還有一個具有美國特色的條件——經濟和社會利益。

中美有關保障措施實施要件大致類似，不過，美國考慮得更加全面。作為與中國《保障措施條例》規(guī)定的不同點，實施保障措施要考慮經濟和社會利益這一點不僅擴大了保障措施的實施范圍，而且在保護本國產業(yè)利益上力度更大，打擊面更廣。中美既是貿易合作伙伴又是競爭對手，在以后更加激烈的國際貿易交往中，我們應該借鑒美國經驗，逐步將社會利益、公共利益納入保障措施的實施條件中，為采取保障措施提供法律上的依據。

四、中美貿易救濟實踐考察

入世對中國來說既是機遇更是挑戰(zhàn)。入世后我們的產品可以更廣泛地銷往世界各地，與此同時，我們面臨的反傾銷、反補貼、保障措施的指控也與日俱增，特別是在與美國的貿易往來中，頻頻遭受貿易救濟方面的指控。美國是世界上對中國發(fā)起反傾銷反補貼指控最多的國家，在近年來的貿易來往中，中美之間的貿易摩擦越來越多。自1980年起，美國對我國產品提出了100多項反傾銷指控，涉及紡織品、服裝、農產品等多個領域，涉案金額愈來愈大，涉及范圍愈來愈廣，且呈現(xiàn)出新的特點：

（一）“雙反”逐漸成為最主要措施

自2006年11月的“銅版紙案”開始，到2013年4月底，美共對華發(fā)起了33起“雙反”合并調查。這樣的趨勢越來越表明“雙反”措施已成為美國限制我國產品進入美國市場的主要“攔路石”。這無疑加大了我國產品出口美國的難度，對國內產業(yè)來說也是一個沉重的打擊。

（二）“高新技術產業(yè)”受到波及

隨著科技的發(fā)展，中國的產品技術含量也在隨之提高，美國對華貿易救濟措施案所訴產業(yè)也從勞動密集型產業(yè)向高新技術產業(yè)擴散，涉案產業(yè)從鋼鐵、造紙等擴散至信息產品、光伏等。2011年，美國七家生產光伏電池的廠商指控中國光伏企業(yè)存在傾銷和補貼的事實，最終美國商務部認為確實存在補貼和傾銷，需要征收“雙反”合計稅。[12]

（三）頻繁使用保障措施和“特別保障措施”

到2010年為止，美共對華發(fā)起35起特別保障措施，主要包括鋼鐵制品、輪胎和紡織品等。2009年6月，著名的“輪胎案”以美對華啟動特別保障措施程序拉開帷幕，最終對中國輪胎實施為期三年的限制關稅。該案涉及金額17億美元，是迄今為止美對華發(fā)起的最大案值的特別保障措施調查。

在與美國的貿易摩擦中，美國一直以反傾銷措施作為主要手段，我國企業(yè)也一直將是否具有傾銷行為作為重點防范對象，但在新形勢下，保障措施的大肆使用提醒我們，建立產業(yè)進出口預警系統(tǒng)是合理且必要的。

五、對貿易救濟實踐的反思

國際貿易救濟的新動向和我國遭遇貿易救濟的實踐啟示我們，強化應對意識，制定有效的動態(tài)應對策略，提升我國企業(yè)的國際競爭力，提高我國企業(yè)的國際聲譽，維護我國企業(yè)自身合法權益乃當務之急。

（一）完善我國貿易救濟制度

我國現(xiàn)行的《反傾銷條例》、《反補貼條例》是在入世后參照國際規(guī)則修定的，但由于缺乏實踐經驗，其中有些規(guī)定籠統(tǒng)片面甚至不可操作。例如：對“出口價格”及“傾銷”這些概念的描述不盡合理，不利于調查機構進行調查，在一定程度上導致中國針對美國所實施的貿易救濟措施單一，成功率不高。此外，立法層次不高也是其重點存在的問題。我國《反傾銷條例》的效力低于法律，是以行政法規(guī)形式存在的，這就極有可能導致在反傾銷調查方面的執(zhí)行力和效率不高。借鑒美國將反傾銷法作為基本法的做法，應將《反傾銷條例》上升為《反傾銷法》。

我國的《保障措施條例》對比美國的保障措施法也存在著許多不足：在實體規(guī)則上，對“嚴重損害和嚴重損害威脅”的定義不清；在程序上，裁定的時間模糊。因此，在實體規(guī)則上，概念的明晰是申請人和調查機關采取保障措施的依據，也能夠避免給保護主義者留下太多活動的空間；在程序上，明確時間安排，一方面可以提高調查機構的效率，防止互相推卸責任；另一方面可以使申請人了解調查程序，作出有利于自己的選擇。

（二）積極主動參與貿易救濟活動

在遭受貿易救濟措施調查的中國企業(yè)中，出于應訴成本的考慮往往存在主動放棄應訴的現(xiàn)象，這對于整個行業(yè)來說是不利的：本行業(yè)其他企業(yè)要想向申訴國出口就會面臨著巨大的阻礙，而且其他相關產業(yè)也容易遭受類似的救濟措施，形成連鎖的惡性反應。因此，在未來的貿易摩擦中，企業(yè)應做好準備應對貿易救濟措施的調查，維護企業(yè)自身的合法權益。另外，政府也應主動與申訴國開展談判，為本國產業(yè)爭取最大限度的利益。例如：美國一直不承認中國的“市場經濟國家”地位，這對于中美貿易中的中國企業(yè)來說是不利的，中國政府要主動與美國開展談判，爭取讓自己“市場經濟國家”地位早日得到認同。在民間組織方面，行業(yè)協(xié)會也需要發(fā)揮作用，對本行業(yè)的生產、服務標準嚴格把關，加強行業(yè)自律，在貿易摩擦中應起到紐帶作用，協(xié)調各方利益。

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（責任編輯：徐 虹）

Abstract：With the acceleration of global economic integration， the developing trend of international trade is increasingly strong.This double-edged sword of globalization brings more opportunities to some countries，especially the developing countries，which have integrated into the international trade system，at the same time it also inevitably imposes risks and unfairness on them.In recent years，the trend of unfair competition，trade barriers，trade protectionism are increasingly fierce.Therefore，to compare Sino-US trade remedy systems for providing useful experience for improving our trade remedy system is an important research topic in jurisprudential circle.

Key words：WTO；the anti-dumping law；trade remedy system