破除既得利益集團的策略選擇

盧周來

近些年來，關于收入分配公平性，不僅是百姓關注的熱點問題，也是學界熱議的焦點話題，更是決策層為之憂心的重點難題。為兌現(xiàn)承諾，取信于民，2013年2月，搶在政府換屆之前，國務院批轉了國家發(fā)改委等部門關于《深化收入分配制度改革若干意見》。此前，政府領導人曾承諾該意見將于2012年底出臺。雖晚了些時日，卻也仍在2012舊歷年前。然而，《意見》出臺至今，并沒有如期平抑社會對于收入分配公平性的關注和爭議，反倒是《意見》本身，波瀾不驚，引發(fā)的反響遠遜如預期。何以至此？以筆者陋見，一個重要的原因是：百姓、學界與政界對于收入分配公平性的認識及解決思路，分歧甚遠，甚至兩極對立。由此，迫切需要我們對一些重大問題再加以仔細分梳，即便無法達成共識，但也有益于知道未來需要彌合的歧見所在。對當下收入分配公平性狀況的再認識

首先需要討論一個問題：最近幾年中國收入差距是在改善還是在持續(xù)惡化？

2013年初，國家統(tǒng)計局首次披露近10年來的基尼系數。從2003年到2012年，全國居民基尼系數在0.47到0.49之間徘徊，2008年達到最高的0.491后，近幾年一直處于下行通道。與此同時，2011年中國城鄉(xiāng)人均收入比為3.13，較前一年下降0.1，2012年收入比更是降到2，9。這說明，無論是人均收入差距還是城鄉(xiāng)收入差距，近年均已出現(xiàn)了收斂的趨勢。

數據之外，近5年來，有三件事對于促進收入分配公平性具有積極意義。

一是社會保障體系在不斷完善。特別是養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障有了長足進步。實現(xiàn)了兩個“全覆蓋”。即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋，各項養(yǎng)老保險參保達到7.9億人。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金從2014年人均每月700元提高到今年初的1721元。全民基本醫(yī)保體系實現(xiàn)了全覆蓋，參加新農合及各項醫(yī)療保險參保超過13億人。

二是低收入者收入提高幅度增加。政府通過指導性政策一直在提高初次分配中勞動收入特別是低收入者收入比重。2010年以來，各地普遍提高一線職工工資水平；2011年，全國共有25個省區(qū)市調整了最低工資標準，平均增幅22%；31個省區(qū)市開展了企業(yè)薪酬試調查，有27個省區(qū)市發(fā)布了2011年度工資指導線，基準線多在14%以上。同時中央從2012年9月起將個稅起征點提到3500元。新個稅征收辦法執(zhí)行以來，工薪階層納稅面由28%降低到7.7%，納稅人數由約8400萬人減至約2400萬人，中低收入群體的稅負大幅減輕，改革實施前4個月就減輕居民負擔500多億元，幾乎相當于給6000萬不再納稅的人每人多發(fā)近1000元。“加法”“減法”雙管齊下，低收入者收入提高幅度增快。

三是向農村與農業(yè)的轉移支付急劇上升。中央財政“三農”累計支出4.47萬億元，年均增長23.5%。其中，建立健全了種糧農民補貼制度和主產區(qū)利益補償機制，補貼資金從2007年的639億元增加到2012年的1923億元。加強了農村水電路氣等基礎設施建設，新建改建農村公路146.5萬公里，改造農村危房1033萬戶，解決了3億多農村人口的飲水安全和無電區(qū)445萬人的用電問題。這應該是2010年以來城鄉(xiāng)居民相對收入差距逐步縮小的主因。

按理說，統(tǒng)計局的結論即收入分配差距在收斂是有數據和事實支撐的。而且，國家統(tǒng)計局關于收入分配的入戶調查，沒有如GDP統(tǒng)計那樣依靠地方統(tǒng)計部門，而是靠國家統(tǒng)計局直屬調查隊完成。

然而，數據一經公布，卻遭到了無數質疑和“圍攻”。不僅很多網民表示數據與主觀感受有距離，就是主流輿論及經濟學者也不相信。不久后，《人民日報》和“人民網”開展的“2013兩會熱點調查”中，收入分配差距仍然成為最熱門問題，有高達98%的網上被調查者對此不滿意。這值得我們深究其更深層次原因。

必須區(qū)分開“收入差距”與“社會公平”兩個概念?！吧鐣健敝辽侔瑑蓪雍x：一是分配結果是否符合“應得”（Desert）原則：即付出與所得相匹配；二是避免剝奪享受成果的權利：即收入差距程度不至于過大，且基本需求得到滿足。由此看來，收入差距僅僅是決定社會公平與否的諸多維度之一，盡管是很重要的一個。

尤其值得注意的是，作為衡量社會公平的另外一個重要維度：即收入分配結果是否符合“應得”原則，其中所包含的內容十分復雜。根據著名學者戴維·米勒（DavidMiller）的觀點，“應得”原則所體現(xiàn)的，其實是“機會平等”的實質。通俗地講，就是你付出的可控性努力越多，你預期所分得的報酬就應該越多。這里的要害在于兩點：一是，因為正如約翰·羅默爾（John.R.Romer）所認為的，“個人所不能控制的外部環(huán)境不僅影響到其投資的努力程度，而且影響到其最終能夠達到的福利水平”。因此，要實現(xiàn)“應得”原則，“公共行為應該致力于使有利條件在不同境況的人們之間實現(xiàn)均等化，以使他們能夠自由的配置其努力程度”。二是，判斷“應得”原則是否得到落實，更多是一種主觀判斷，換言之，符合社會大眾心理預期的分配結果才是“應得”。

辨析了概念，我們應可明確三個問題：

第一，國家統(tǒng)計局數據僅僅表明收入分配差距呈現(xiàn)收斂趨勢，但并不能表明收入分配公平性的改善。進一步檢討，可能與兩個因素有關：一是政府官員利用權力索租現(xiàn)象并沒有得到遏止，反而呈現(xiàn)出彌散性；與此同時，國家利益部門化，部門利益官員化，官員利益法定化等現(xiàn)象，也在愈演愈烈。這種“掌勺者多占”現(xiàn)象讓老百姓十分不滿。有對比統(tǒng)計表明，內地個人財富超過1億美元的富豪，68%以上集中在房地產領域，他們讓自己的財富每增加1億元的時間不超過3年，而在美國類似排行榜上，每增加1億美元財富平均需要15年。這是盡管收入差距可能在縮小，但老百姓對社會不公平的主觀感受卻更加強烈的最重要原因。

第二，社會公平改善的速度跟不上社會大眾心理預期的速度，也是導致社會公平感持續(xù)惡化的重要原因。特別是近些年來，執(zhí)政者對建設公平社會不斷提出新觀點，做出新承諾，更是激發(fā)起人們對于早日實現(xiàn)公平分配的愿望，也客觀上降低了社會大眾對于收入分配不公平的容忍程度。加之財政約束及其他條件限制，決定了執(zhí)政者不可能出臺更具激進的解決方案。這恰好與人們對收入分配公平性及早改善的強烈期盼形成一定的時差，進而導致分配公平性客觀狀況與大眾主觀感受存在反差。endprint

最后，輿論對民意的放大效應助長了百姓對社會不公平的主觀感受。隨著全媒體時代尤其是微博時代的到來，那些不斷突破紀錄的個人房產及貪腐數字一再刺激著普通百姓的神經，再加之微博上一些非理性炒作因素的成分，在主觀上放大了社會不公平。

在各種輿論中，政府官員對社會不公平的批評和抱怨更是“火上澆油”。隨著“選舉政治”的不斷強化，一些官員競相把自己的位置當成“親民”秀臺，在自身無法解決問題甚至根本就不作為的同時，卻高聲闊論社會不公平現(xiàn)狀及解決的迫切性，并把問題推給所謂“體制”。其結果不僅不能緩解社會不公平感，反而強化了社會公眾負面情緒。

總之，目前社會對收入分配領域不公平的憤怒，固然有客觀因素，但混雜著濃重的主觀情緒。當下中國輿論場上學者和官員的“公知化”傾向，反而助長了不理性成分。

“既得利益集團”之爭與“羅賓漢悖論”

收入分配改革目前面臨最大的阻力來自既得利益集團。這點甚至已得到了最高決策層的認可，改革需要勇于突破利益固化的藩籬。

但到底誰是阻礙改革的既得利益者？論者莫衷一是。而這其中最為有趣也最能體現(xiàn)中國特色的現(xiàn)象是：在中國改革中“起家”的資本階層即民營企業(yè)家，在指責“既得利益者阻礙改革”；就連暴富階層代表的房地產大商人也以“公知”面孔出現(xiàn)，指責“既得利益者阻礙改革”；一些由各大部委官員、大企業(yè)家和主流經濟學家主辦并把持的各種論壇，更是指責“既得利益者阻礙改革”。在這些人眼中，他們自身所處的在中國改革中率先富起來的階層，不僅不是“既得利益者”，還是受既得利益者之害的群體！

那么，到底誰是真正阻礙改革尤其是收入分配體制改革的既得利益集團呢？需要從學理與實踐兩個層面予以分析。

從學理層面看。在現(xiàn)代政治經濟學語境中，與漢語“既得利益集團”幾近的詞有兩個：一個是奧爾森（M.Olson）的“分利集團”（Interest-distributingGroup），另一個是格羅斯曼（G.M.Grossman）等的“特殊利益集團”（Spedalinterestgroup）。

奧爾森系統(tǒng)分析了利益集團形成及其內部運作，其突出貢獻是分析了利益集團存在的條件。在奧爾森之前，普遍被人們所接受的觀念是，如某些個人之間共同利益足夠大，同時他們均意識到了這一點，他們會自然團結起來為其共同或集團利益而奮斗。奧爾森的獨到之處，在于借助集體行動邏輯，證明上述論斷的錯誤：由于普遍存在的“搭便車”現(xiàn)象，對大家有好處的集體行動不會自然產生。其產生必須具備兩個重要條件：其一，組成集團的人數足夠少；其二，存在著某種迫使或誘使個人努力為集體行動作出貢獻的激勵機制，即所謂“選擇性刺激”。人數少一方面意味著單個人的影響力將會相對提高，另一方面還意味著由個人行動向集體行動過渡的成本大大降低。而要在很多人中間形成統(tǒng)一意見并且在執(zhí)行過程中實施有效的監(jiān)督遠非輕而易舉。至于選擇性激勵，則是說集團對個人的獎勵與懲罰都有其針對性，即“論功行賞”及“殺雞嚇猴”，以期吸引或強迫個人為集體利益作貢獻。奧爾森關于利益集團存在的條件說明，利益集團只可能是由少數精英組成的強勢集團，而且擁有社會上別的群體所不能擁有的“選擇性激勵”資源與手段。在一般情況下，占人口大多數的普通勞動者不可能組成利益集團。奧爾森進一步指出，在強勢利益集團中存在一種“分利集團”，在社會總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動，為此不惜犧牲全社會利益。

格羅斯曼等在研究利益集團問題中也注意到，有一類“對象范圍小的政策會引發(fā)多維的矛盾。因為好處集中給了少數受益者，成本卻落到每個人的頭上。”他稱之為“特殊利益政治問題”（spec-al-interestpolitical）。他認為，“特殊利益問題”不僅是研究利益集團經濟學的一個新方向，更是幫助理解政府決策過程的新視角。在此基礎上，他首次定義了“特殊利益集團”，是指“該利益集團的成員期望的政策并不是普通公民的理想政策”。因而，“特殊利益集團”也只是那些“具有共同的可識別特征、關注相似政策問題的少數公民組成的組織”。這種特殊利益集團的形成，其前提必定是成功地運用“選擇性刺激”和“人數控制”的方法克服了形成集體行動的兩大障礙：人們普遍懷有的“搭便車心理”和“理性的無知”。

總結奧爾森和格羅斯曼觀點的共同點，我們應該得出以下結論：既得利益集團，必定是少數強勢者組成，必定擁有政治、經濟、文化等各方面資源優(yōu)勢，必定為了本集團利益采取過與全社會利益相悖的集體行動。

從實踐維度看。在當下中國，包括地方政府與中央各部門在內的權力集團不僅擁有政治權力，還因為擁有財政權和審批權因而擁有相當大的經濟權力。更顯著的是，這一集團擁有在各利益集團之間分配政治與經濟資源的權力；新崛起的民營資本集團及外國資本集團，因其擁有在現(xiàn)代化過程中最重要的兩種生產要素：資本和技術，加之進入改革開放以來執(zhí)政黨將其政治合法性轉而建立在經濟發(fā)展上，所以，這兩個集團在社會中也占據著強勢位置。實際上，黨的十五大對社會主義初級階段基本經濟制度的重新確定，以及將“非公有制經濟是社會主義市場經濟重要組成部分”、“允許和鼓勵資本和技術等生產要素參與分配”寫進黨代會報告，預示著“資本集團”的地位得到了極大的提升。隨后的修憲，允許私營企業(yè)主入黨，以及《物權法》的通過，更是直接體現(xiàn)了“資本集團”地位已經上升到了具備表達其利益訴求與“議價”的渠道和能力。知識集團則壟斷著文化、講臺、媒體等方面的資源，在多元化利益的背景下可以依附于權力與資本集團。而且，這三個集團各自擁有的人數占總人口比例很低，且都有表達集團意志、實現(xiàn)集團利益的組織、協(xié)會或同業(yè)者聯(lián)盟，又都是中國第一輪改革中獲益最大者。所以，他們具備構成一般意義上“既得利益集團”的條件。

在晚近討論并醞釀分配性改革過程中，為阻礙改革而采取過集體行動的“特殊利益集團”或“分利集團”則主要有三個：一是房地產利益集團；二是國際資本集團；三是行政性壟斷集團。endprint

房地產利益集團是近年來中國經濟政治領域最令人矚目的強勢利益集團之一。這個利益集團裹挾了分稅制背景下急于充實本級錢袋子的地方政府，要挾著從中央到地方各級不少被他們尋租了的達官要員，收買了很多媒體和知識人尤其是經濟學家把持公共政策討論。從2003年中央政府開始對房地產行業(yè)進行調控，但房地產價格幾乎在每一輪調控后都會出現(xiàn)反常的暴漲，以至于老百姓將中央政府對房地產業(yè)的調控戲稱為“空調”。詭異的是，在全民對房地產利益集團天怒人怨的時候，這個集團經過他們把持的媒體、論壇和經濟學家及學者，在公共討論中不僅公然與中央政府宏觀調控政策對抗、為自己集團利益辯護，而且還能巧妙轉移話題，甚至扮演起“主持正義者”角色。

從1990年代中期開始，中國不斷擴大對外開放過程中各級政府對跨國資本投資的渴求，使得跨國資本隨時都可以“退出”相要挾具有單方面的強勢地位，并反過來以此強勢地位影響政府決策。國際資本為了保證在中國的利益，通常采取的形式有三種：第一是通過所在母國政府的支持。每當出現(xiàn)有可能不利于其利益的局面時，國際資本會要求母國政府向中國政府施加壓力，獲得在市場準入、并購、利稅等各方面的優(yōu)勢。第二是通過組織在華商會，集體表達自己的利益。至2006年，美國與歐盟等國資本都建立了在華商會及其在中國各核心城市的分支機構。第三是培植在中國本土的代理人。這些代理人與中國政府有著各種聯(lián)系的渠道。而且有的甚至就是政府部門本身。比如，2005年初，多家外國在華商會和54家在華跨國公司聯(lián)合向國務院法制辦提交報告，集體抵制兩稅并軌，要求延長對外資稅收優(yōu)惠。與此同時，還對財政部、商務部和國家稅務總局發(fā)起各種游說活動。2006年初，為了逃避新法賦予工會和勞動者的新權利，數十家國際資本聯(lián)合起來抵制擬議中《勞動合同法》，最后發(fā)展到20多家美資企業(yè)人力資源經理在上海美國商會有關人士帶領下沖擊《勞動合同法（草案）》研討會，威脅“如果實施這樣的法律，我們將撤資”。

行政性壟斷，本指政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。但在中國，部分行業(yè)的國有企業(yè)如鐵路、郵政、水電、電信、航空和金融等企業(yè)實施的強制交易或限制競爭行為，因其背后受到行政權力保護，所以，實質上也是行政壟斷的表現(xiàn)。進入1990年代中期以來，隨著國企市場化改革不斷推進，其利潤不再由國家財政統(tǒng)一支配，所承擔的安排就業(yè)、提供社會保障和福利等公益性任務也相繼剝離，國企幾乎也在遵循市場規(guī)則與資本邏輯。但另一方面，這種與大多數百姓無直接利益關系的國企卻繼續(xù)占有國家大量資源，獲得高額利潤；一些壟斷、準壟斷行業(yè)，由于管理制度上的不完善，監(jiān)管缺位或不到位，內部運行機制不健全，成本核算不清晰、不透明，行業(yè)內個人收入和福利遠高于社會平均水平，成為社會分配不公又一重要原因。由于國有企業(yè)在國家基本經濟制度中的特殊地位，在實施再分配努力過程中，即使國有企業(yè)本身不采取集體行動加以阻撓，調控方也往往投鼠忌器。

以上關于當下中國既得利益集團的分析，按理說并沒有什么特別高深之處，不過是回歸常識與正視現(xiàn)實而已。但為什么除了在指責壟斷性國有企業(yè)是既得利益集團這一點上“輿論一律”之外，為何對其他特殊利益集團各方顧左右而言他？就是因為在資本操縱下話語權的不平等。

經濟學家阿西姆格魯（D.Acemoglu）和羅賓斯（J.A.Robinson）等，曾經專門研究過收入不平等、話語權的不平等和政府再分配之間的關系。研究結果表明，在收入越不平等、越高度傾斜的社會中，在財富和收入中占據高份額的富有的精英階層，同樣擁有高份額的話語權，從而對政府再分配政策的影響也越大。又由于這些富有階層保有既得利益的傾向，所以，他們往往會利用所擁有的高份額話語權，反對政府旨在促進分配公平的努力。這種“集體行動”的結果，會導致林德特（P.H.Lindert）發(fā)現(xiàn)的所謂“羅賓漢悖論（RobinHoodParadoxoninequalihy）”：在面向貧困人口再分配越是需要得到保障的地方，政府反而因富有階層操縱輿論影響而越無法實施這種再分配。收入分配制度改革的優(yōu)先順序與突破口

收入分配改革極其復雜，因此在技術操作上更需要小心設計。針對當下學界和媒體的一些流行性說法，這里提出三個觀點進行探討。

觀點一：國企“民營化”無助于社會公平，把國企利潤統(tǒng)一納入財政預算才是正道。

上文說到，因為僅在指責壟斷性國有企業(yè)是既得利益集團這一點上“輿論一律”，因此，媒體與主流學界一說到收入分配改革，就認為當前首先要做的是必須分拆壟斷性國企，使之“民營化”。這被視為收入分配制度改革的優(yōu)先考慮和突破口。

有數據表明，2012年國有企業(yè)上繳紅利只占全部國企利潤的11%左右。而據國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%到40%之間，國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當于其稅后利潤的70%至80%。世界銀行2005年建議中國國企分紅的報告，主要國家國企分紅比例的確遠高于中國。更讓民眾心理不平的是：少數壟斷性國企員工收入比其他行業(yè)高出10多倍。國企在有些人看來更不像是國企，更好像是少部分人利用國家資源為自己謀取暴利的“平臺”。

但是，分拆國企或使之民營化就能解決問題嗎？事情遠沒有標準經濟學教科書中所說的那么簡單。

分拆顯然不能解決問題。目前，壟斷性國企集中在帶有自然壟斷性質的部門，對投資規(guī)模、技術創(chuàng)新以及規(guī)模經濟性要求非常高，尤其是如電信、鐵路、石油等需要管、線、路、網等進行廣泛聯(lián)通的行業(yè)。拋開國有還是私有不說，這些部門在發(fā)達國家集中程度也非常高，市場上也只有一家或幾家企業(yè)，幾乎也都處于壟斷或寡頭地位。所以，對這些行業(yè)進行拆分顯然不符合實際，不符合產業(yè)發(fā)展方向，也不符合一般經濟學原理。

民營化能否解決問題？不可否認，目前發(fā)達國家上述部門的確大多是私人部門，但不能由此想當然認為我們也可以把國企民營化。對此，發(fā)達國家國有部門私有化的教訓或許能讓我們思考更多些維度。endprint

英國鐵路部門一度也是國有。在保守黨政府的推動下，英國議會1993年通過鐵路改革法案，1997年完成私有化進程。私有化初期，路軌公司經營狀況尚好，政府補貼減少到改革前的一半。但1999年后，經營每況愈下，最后資不抵債，負債總額高達33億英鎊。更讓公眾難以接受的是，由于私營公司重眼前收益，輕安全性與戰(zhàn)略性投資，造成鐵路安全事故頻發(fā)。短短5年中，接連發(fā)生13起重大傷亡事故。2003年10月，英國政府最后決定，廢止鐵路改革法案，從私營承包者手中收回所有鐵路維護權。評論認為，這是英國鐵路“重新走向國有化”。

日本政府在小泉時代的“公營部門私有化”也幾近失敗。日本本土戰(zhàn)略管理學者大前研一批評說，人們誤認為公營部門的弊病就是因為“公營”所致，因此，發(fā)起了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“打地鼠”式改革，但結果是：“道路公團民營化后，只是讓原本腐朽的組織更加專橫跋扈”；而“郵政民營化則變成了一出耗資770億日元的宏大鬧劇?！?/p>

實際上，自1990年代中期始，中國國有部門中已經有大量企業(yè)民營化。民營化后一些企業(yè)效率的確有提高，但民營化過程中同樣出現(xiàn)大量國有資產流失，民營化后企業(yè)高管與員工收入差距急劇拉大。更為顯著的是，幾乎所有民營化或市場化之后原來處于壟斷地位的公營部門或機構，都出現(xiàn)了漲價潮，嚴重降低了普通百姓福利，反而惡化了社會公平。其原因實際很簡單：當企業(yè)是公營性質時，因為其內部福利狀況并不與企業(yè)經營情況掛鉤，所以，盡管沒有成本壓力帶來的效率低下，但也沒有通過濫用壟斷地位漲價來獲得更高利潤的沖動。而公營企業(yè)私有化后，壟斷地位使其仍然沒有成本壓力，但同時卻有了獲利>中動，因而會濫用壟斷地位。一些城市供水系統(tǒng)和供熱系統(tǒng)市場化、民營化后的結果幾乎都如此。

還有一點不可忽視的是，在當前環(huán)境下，國企面臨“聲譽機制”（Reputationsystem）約束：即國企被視為“社會主義經濟制度支柱”這一名聲，加之全媒體時代強有力的輿論監(jiān)督，迫使國企不得不自我約束其腐敗與濫用行政壟斷地位的行為。

看來，民營化至少不能解決社會公平問題，這點可以確認。那么，不民營化，是否可以通過提高現(xiàn)在的國有企業(yè)利潤分紅比例解決公平問題呢？當然可以。目前學界以及國家制定的“十二五規(guī)劃綱要”就是這種思路。

但還有一種更恰當的思路：把國有企業(yè)的利潤作為公共財政收入的一部分，與稅收和其他公共財政收益一樣納入統(tǒng)一的預算管理。即通過國有資本預算管理國企利潤，而不是簡單確定一個國企利潤分紅比例。這可以使國有企業(yè)更好地體現(xiàn)“國有”性質，更好地服務于全體股東即老百姓的利益，尤其是可以通過服務于民生緩解收入分配矛盾。

觀點二：改善社會公平的最優(yōu)先考慮應該是改善弱勢群體的生活狀況。

僅就“收入調節(jié)”這一環(huán)節(jié)而言，至少有四件事需要去做：保障弱勢群體生活底線；提高低收入者收入；抑制過高收入；取締非法收入。實際上，改革首先要打擊既得利益集團的主張，落實在政策層面，就是把抑制過高收入和取締非法收入放在更優(yōu)先位置；而且，這是一種涉及存量的改革，用主流學者的話講，“就是要向既得利益集團開刀”。

本文認為，改革最優(yōu)先考慮的，必須是保障弱勢群體生活底線，著力提高低收入者收入?？珊喎Q為“保底”、“提低”。

首先，就改革的迫切性程度而言，應該把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置。在社會財富極大涌現(xiàn)、全社會中高收入者生活總體都比較豐裕的時候，低收入群體生活卻仍舊十分困難，他們中少部分人甚至連基本的“免于饑餓權、身心健康權和受教育權”都無法獲得保障，這種反差太過鮮明。把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置是非常必要的。

從操作上的可行性看，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置，更可以大大減少改革過程中的障礙。收入分配改革因其是最直接的利益格局調整，容易遭到既得利益集團的抵制。對既得利益集團的“重圍”采取“硬突破”固然也是一種思路。但還有另一種思路是“繞過去”。而這種思路成本可能更低。

我們可以設想，如果收入分配改革一開始，就把“抑制高收入者收入”與“取締非法收入”作為“突破口”，等于是直接從既得利益者手中剝奪部分既得利益，而在既得利益集團很強勢的情況下，有點類似“虎口奪食”，勢必會激化階層利益>中突。而如果我們在分配改革起始階段，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先解決位置，一方面在政治倫理與道義上任何階層都無可挑剔，另一方面因其并未大范圍觸及既得利益者已有利益，既得利益者更沒有理由阻撓改革！

這其實與整個中國改革的大思路是一致的。為了順利推進改革，最大限度克服改革中可能遇到的阻力，整個中國改革的思路就是“在存量不動的情況下，先在增量上做文章”，或者說“老人老辦法，新人新思路”。比如，先不著急對傳統(tǒng)公有制進行改革，而是在公有制之外培植起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經濟和“三資”經濟。等到時機成熟，再來改革傳統(tǒng)公有制使其更有活力。套用在收入分配改革上，我們也不妨首先不去重新分配已有的財富蛋糕，即先不急讓“先富”者往外吐，而是著力在后續(xù)的全社會分配格局中更加傾向于“未富”人群，讓新涌現(xiàn)的財富優(yōu)先惠及低收入群體尤其是勞動者，即在“增量財富分配”上做足“公平優(yōu)先”文章。這種辦法可以最大限度降低收入分配改革中的矛盾。

最后，優(yōu)先“保底”和“提低”也更符合收入分配改革的最終目標。改革的目標并不是“均貧”，而應該是“共富”。現(xiàn)在有一種思路可能有問題：比如，因為中國社會保障領域不公平狀況較為突出，于是，有人提出公務員社會保障向事業(yè)單位職工看齊，事業(yè)單位職工保障向企業(yè)職工看齊，企業(yè)職工保障向農民工看齊。而實際上，我們需要努力的不是要把公務員享受的保障剝奪，使他們生活如今天的農民工；而是要把農民工的保障程度提高，使他們未來生活得如公務員！也正是從追求“共富”的意義上看，與強行抑制高收入者收入相比，更應該盡快把提高低收入者收入擺在優(yōu)先的位置。

觀點三：即使是消除既得利益也需要策略。endprint

不少學者主張，當前收入分配制度改革，必須首先沖破既得利益集團阻礙，主張當政者必須要有當年“殺出一條血路”的決心和勇氣?！巴黄萍鹊美嬲咧貒?、“再殺出一條血路”，這樣的提法可以調動情緒，但如果策略運用不當，結果未必如愿。

著名經濟學家熱若爾·羅蘭（GerardRoland）曾比較了不同改革思路在克服改革中利益障礙上的不同效果，對我們很有啟發(fā)。在不考慮其他因素情況下，圍繞某一目標，一項一項地漸進出臺改革方案，越到后來，預期上給反對者壓力越來越大，而時間上也給了反對者充分醞釀并采取行動的機會，所以很可能導致利益沖突不斷加劇并最終終止改革。而如果把所有方案“打包”一攬子推出，不給反對者以感受壓力和采取行動的時間，因而可以大大降低改革的阻力，使改革得以推進。

如此看來，中央政府出臺了一攬子性質的《深化收入分配制度改革若干意見》，而不是把收入分配改革方案進行分拆然后一點點實施，可能在排除既得利益者阻力上是最可行的。

世界銀行對于如何突出“既得利益者”重圍也提供了一些很好的思路。報告認為，“親近窮人的服務供給改革”一定會帶來“既得利益集團”的阻撓，因此，需要對由此產生的“棘手政治問題進行管理”。其思路對于當下中國分配性改革進程中防止利益集團干擾也很有啟發(fā)性。

一是要“盡可能早地保證獲得廣泛和持續(xù)的支持”。在早期可在不去觸動既得利益的前提下，收入分配改革要盡快讓一個數量更廣泛的群體普遍受惠，這一群體一旦成為社會中產階層，就會與反對者的力量發(fā)生逆轉，改革就能得到廣泛的持續(xù)的支持。

二是要對各利益集團采取分而治之的策略。這樣做的目的是防止既得利益集團因為追逐后續(xù)的共同利益而串謀在一起。按世界銀行提供的方案，“應該在親近窮人的改革實施之前、之中和之后，使那些擁有否決權的反對者邊緣化，利用其階層中的裂痕來改變贏家和輸家的靜態(tài)數字對比”。比如，利用社會輿論的壓力，使個別獲取高額壟斷利潤但社會分紅卻很少的行業(yè)中高管，淡出收入分配改革方案決策過程。

三是要“言必行，行必果”。中央政府出臺任何一項收入分配改革方案，出于白利的既得利益集團總會試圖抵消政策對他們造成的損失。而政府也完全可能要么因為原來的方案本身受到干擾，或者原來的方案已與變化了的形勢不太適應而改變原來的方案，其結果，不僅使政府出臺的這項方案失效，而且更嚴重的是使政府因為喪失公信力而使得調整分配格局能力不斷下降。因此，最好的方案就是“一旦出臺，從不改變”的方案。惟其如此，才能真正使強勢集團退卻。治本之道是需要—場“社會保護”運動

當前，中央政府正在將已經出臺的《深化收入分配制度改革若干意見》進行細化，然后將責任落實到各部門，試圖通過此真正扭轉收入分配不公平問題。

但依筆者之見，如果沒有一場旨在約束市場和資本的社會保護運動，《意見》不可能得到真正落實，且即使落實了也無法從根本上解決收入分配的社會公平問題。

波蘭尼用了“嵌入”（embededness）一詞，強調市場交易對社會構架的依賴程度。在波蘭尼看來，主流經濟學的錯誤，正在于他們試圖讓“經濟脫嵌于社會”，“讓社會的運轉從屬于資本的邏輯”。這其中，讓勞動力、土地等也進入市場，任由資本擺布，就是資本與市場入侵社會的最突出例子。這種“脫嵌”的努力不僅不能成功，反而會造成“經濟與社會之間關系的全面緊張”。為此，政府必須主動控制市場擴張的限度，保護社會免遭市場的侵犯。否則，“市場威脅社會”而造成“社會”的巨大反彈，而且這種反彈可能會對追求完全自發(fā)調節(jié)的市場努力造成更大的致命傷。而政府需要采取的關鍵政策就是約束資本，保護民生。

反觀當下中國的貧富差距，我們也很容易發(fā)現(xiàn)兩個現(xiàn)象：一是1990年代以來快速市場化過程中，先有商品市場化，資本市場化，后才有勞動力與土地等所謂生產要素的市場化。但分配差距急劇拉大，恰是在勞動力與土地市場化、定價權幾乎完全由資方來確定之后的事。二是當下中國貧富之間真正的差距在于財富差距，而非簡單的收入差距。實際上，行業(yè)與職業(yè)之間工資收入差距并不如想象的大，而且較固定甚至可以縮小。財富的差距才是真正的差距。它體現(xiàn)于資方為勞方定價上，更主要體現(xiàn)在房地產上。是否擁有房地產不僅意味著直接的財富差距，還因為房地產在資本市場上是最好的抵押物，從而決定了個人是否有進入資本市場的資格。不擁有房地產或僅擁有自住房產的個人，是被資本市場排斥在外的；而擁有房地產尤其是很多房地產的個人，就可以有效利用“復利這一資本主義最偉大的發(fā)明”，玩起“錢生錢”的游戲，從而不斷拉大與僅擁有勞動這一生產要素的群體之間的貧富差距。

“欲知大道，必先讀史”。美國“進步時代”的歷史則表明，只要政府采取了約束資本、保護民生的旨在促進平等的社會政策，是可以有效解決分配難題的。

19世紀的美國，十分接近于純粹自由放任的社會。這一純粹自由放任的經濟體系被英國歷史學家托馬斯卡萊爾戲稱為“無政府主義加警察”。1880年，美國工人實際工資比1870年還要少31美元，勞動時間卻延長了一個半小時。于是，“工人和農民中醞釀著憤怒情緒及躍躍欲試的戰(zhàn)斗欲望”。每年都有幾十次全國性大罷工。面對日益突出的貧富差距和社會矛盾，一些接受了英國費邊社傳統(tǒng)和德國社會民主傳統(tǒng)的海外經濟學人，在社會達爾文主義盛行的美國，艱難地引進并傳播了社會改革的思想。他們呼吁政府要承擔起新的責任，“建立起了一個廣泛而復雜的規(guī)范性結構，以便在大資本與原本處于弱勢的工人之間起到一個平衡的作用”。

他們的呼吁轉化為系統(tǒng)性政策一直等到了羅斯?！靶抡薄６幸馑嫉氖?，作為總統(tǒng)的羅斯福和他同樣旨在約束資本的“新政”，一開始也遭受了頑強的狙擊：杜邦、通用汽車和其他公司支持反羅斯福的自由游說者，反對新經濟政策，反對社會保障，許多經理憎恨羅斯福。他們認為，他把共產主義帶到美國，并且把他的名字改為斯大林·Delano·羅斯福。在1935年，為阻止一項限制企業(yè)權力的法案通過，一些資本家聯(lián)合起來向國會發(fā)了25萬封信和電報，并組織一項流言活動，說羅斯福是瘋子。endprint

有學者認為，改革開放以來的中國政府是“中性政府”，即不偏向任何利益集團，而把中心關切指向經濟增長。這在某種程度上是對的。但是，把中心關切指向經濟增長的政府，必然是“親資本”政府。從一般理論看，與農業(yè)時代勞動力是最重要生產要素不同的是，現(xiàn)代工商業(yè)經濟增長更多依靠于資本投資。經濟增長主要由投資拉動，人均擁有的資本量甚至相當程度上決定了一地發(fā)展速度。而要使資本要素擁有者多投資，必須給其以更高的激勵，這勢必會壓低其他要素收入。所以，如果政府將重心放在“經濟增長最快化”，會造成各級政府本能地“親資本”，給資本要素所有者以“超國民待遇”。地方政府之間在經濟增長率上進行競爭，導致了“招商引資”大戰(zhàn)。最后，導致政府職能異化：從省長、市長到縣長、鄉(xiāng)長，都成了“董事長”。進入新世紀以來，當房地產成為經濟增長支柱性產業(yè)，當土地財政成為地方政府最方便快捷的“錢袋子”時，地方政府與房地產商一起，自然而然結成了“神圣同盟”。

曾有一個極端的例子：某外資企業(yè)長期按當地最低工資標準作為中方勞工工資上限，引發(fā)勞工不滿并采取罷工行為。在外企答應提高勞工待遇情況下，地方政府出面干預，認為這家外企單方提高職工待遇行為可能會引發(fā)連鎖反應，最終可能因勞工工資標準普遍提高抬高企業(yè)成本，“惡化”投資環(huán)境。應該說，中國勞動力工資報酬在初次分配中所占比例近些年一直下降，與此有很大關系。因此，中國當下要想從治本意義上解決分配公平性問題，也必須有一場旨在約束資本的社會保護運動。

突破口仍然在于通過政府職能轉變拉開政府與資本之間的距離。我們都知道，在經過“進步時代”之后，成熟市場經濟體的發(fā)達國家，政府與市場的邊界劃分一般應該是：政府目標函數是全社會福利最大化，而效率問題主要由市場有秩序運作來保證。中國仍然是發(fā)展中大國，政府在促進經濟發(fā)展與市場體制改革中必須積極作為，這決定了各級政府角色必然有區(qū)別于發(fā)達國家政府的定位。但即使如此，隨著中國經濟總量迅速增加，政府必須要轉變職能重點。即職能重點不應該再是直接抓“GDP增長最快化”，而應該是抓社會建設尤其是社會管理與公共服務。在社會管理中，深化收入分配改革，協(xié)調全社會利益關系又是當前優(yōu)先考慮的；在公共服務中，以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系，實現(xiàn)基本服務均等化是優(yōu)先目標。

余論：呼喚新—輪思想解放

中國改革進程中分配性沖突已經到了非解決不可的時候，卻遭遇重重阻力。在今天的中國學界尤其是經濟學圈內，批評資本與企業(yè)家，與為政府合理行為辯護，已經被認為是一個可能危及“飯碗”的高危行為；而另一方面，主流經濟學家仍然堅持認為，市場化不夠，政府管得過多。包括波蘭尼批評過的勞動力與土地市場化，被主流經濟學家認為“遠遠不夠”。政府掌握著用以進行再分配的資源及政策，都受到來自主流經濟學家的批評。而他們絲毫不顧及他們的老師薩繆爾森在標準版教科書中所言的：“從19世紀90年代開始，美國就逐漸離開了過去的信條‘統(tǒng)治最少的政府是統(tǒng)治最好的政府?！?/p>

所以，要發(fā)起社會保護運動的前提，也可能是需要一場類似當年真理標準大討論那樣的思想再解放。

有意思的是，美國“進步時代”也是一個由平等主義思想啟蒙推動的進步時代。美國由平等主義引領的“第三次覺醒”運動中“出現(xiàn)了一種新的道德倫理，其標準是條件平等而不是機會平等”。但有意思的是，把貧困當作個人的事，把貧困的人群歸為市場競爭失敗者，這樣的觀點，在今天的中國主流經濟學界甚至部分政界高官，都有很大的市場。

與35年前的思想解放相比較，這一輪思想解放應該有自己的特色。35年前，因為得益于毛澤東時代幾乎剪除了一切利益集團，改革的最大阻礙其實來自于傳統(tǒng)教條式馬克思主義觀念，因此，改革以真理標準大討論開頭。35年后的今天，對收^分配這項事關中國未來的大改革，阻礙最大的已不是舊觀念，而是既得利益——這恰與35年前相反。因此，這—輪思想解放，也必須反其道而行之。必須高樹公平正義這桿社會主義旗幟，以觀念凝聚共識，以主義的旗幟匯聚力量，去壓倒特殊利益集團，去拆散舊既得利益格局。

當然，這本身就是一個很大且充滿爭議與歧路的論題。但要想突破困局，我們必須破題。

（作者單位：國防大學經濟學院）endprint