新時期中國金融監(jiān)管體制的構(gòu)建與完善

胡成蹊

【摘要】隨著現(xiàn)有金融監(jiān)管體制種種缺陷的不斷顯現(xiàn)，探索出一個適合中國的較為成熟的監(jiān)管體制是當前金融戰(zhàn)略和國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點工作。在三種標準金融監(jiān)管模式—機構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管和目標監(jiān)管的基礎(chǔ)上，借鑒他國經(jīng)驗，結(jié)合具體國情，通過對三種標準模式進行發(fā)展演繹而形成各種監(jiān)管體制，是新時期中國金融監(jiān)管體制探索的必由之路。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制 功能監(jiān)管 “傘形”監(jiān)管體制

【中圖分類號】F832.1 【文獻標識碼】A

《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》對“金融”的簡要解釋為：“金融以其不同的中心點和方法論而成為經(jīng)濟學(xué)的一個分支。其基本的中心點是資本市場的運營、資本資產(chǎn)的供給和定價。其方法論是使用相近的替代物給金融契約和工具定價?！雹賲⒄找粋€對“金融”更為簡潔的解釋“跨期配置稀缺資源”②我們就能對“金融”概念有一個基本的了解。

“金融監(jiān)管（financial supervision）意指對金融機構(gòu)的經(jīng)營者和經(jīng)營行為的監(jiān)管。”③具體來說，它“是指一個國家（地區(qū)）的中央銀行或其他金融監(jiān)督管理當局依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理?！雹?/p>

“金融監(jiān)管的最主要目標有兩個：一是盡力防止或制止系統(tǒng)性金融危機或金融市場崩潰的發(fā)生；二是保護知情較少者的合法利益?！雹?/p>

金融監(jiān)管體制的探索是建立在上述對金融和金融監(jiān)管本質(zhì)理解的基礎(chǔ)上的，是以金融監(jiān)管的主要目標為導(dǎo)向的。無論是三種標準金融監(jiān)管模式—機構(gòu)監(jiān)管模式、功能監(jiān)管模式還是目標監(jiān)管模式之間，或是他國通過對標準模式的發(fā)展形成的“傘形”監(jiān)管體制、“雙峰”監(jiān)管體制或是混業(yè)監(jiān)管體制之間，并沒有絕對的優(yōu)劣之分。選擇哪種監(jiān)管體制或者如何探索最適合中國的監(jiān)管體制取決于對中國金融行業(yè)發(fā)展程度的深入了解和對金融監(jiān)管發(fā)展趨勢的預(yù)判。

三種標準金融監(jiān)管模式

金融監(jiān)管模式是具體金融監(jiān)管體制的標準化模型，各個國家的監(jiān)管體制都是以監(jiān)管模式作為藍圖構(gòu)建起來的。即便是采用單一監(jiān)管體制的國家只設(shè)立一個綜合的金融監(jiān)管機構(gòu)，但是它的內(nèi)部架構(gòu)依然不可能脫離傳統(tǒng)的監(jiān)管模型。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式主要有三類：機構(gòu)監(jiān)管（institutionregulation）；功能監(jiān)管（functionalregulation）；目標監(jiān)管（objectiveregulation）。

機構(gòu)監(jiān)管一般是指以金融機構(gòu)的分類來區(qū)分監(jiān)管者，例如銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管銀行、證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管證券公司、保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管保險公司。作為一種歷史上最簡明有效的監(jiān)管模式，機構(gòu)監(jiān)管有以下的幾種優(yōu)勢：其一，有相對全面的監(jiān)管覆蓋。在法治市場中，金融機構(gòu)都需要進行登記，所以只要金融機構(gòu)符合某一個監(jiān)管者監(jiān)管對象的類別，就會被這種監(jiān)管模式覆蓋。其二，因為監(jiān)管對象是一個金融機構(gòu)整體而不是局限于某一種業(yè)務(wù)部門，所以有利于把握整個金融機構(gòu)的運營風險，發(fā)現(xiàn)混業(yè)區(qū)域的違規(guī)問題。

功能監(jiān)管的概念最早產(chǎn)生于美國。1999年美國頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》首次提出了“功能監(jiān)管”概念。意為相似的金融業(yè)務(wù)要由同一個監(jiān)管者監(jiān)管，例如銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管保險業(yè)務(wù)。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于：首先，每個監(jiān)管者只監(jiān)管其最專業(yè)和最熟悉的業(yè)務(wù)，這不僅提高了監(jiān)管效率也保障了監(jiān)管的質(zhì)量。其次，類似的業(yè)務(wù)由同一監(jiān)管者監(jiān)管有利于建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準和原則，避免類似業(yè)務(wù)卻有不同標準的監(jiān)管。例如在機構(gòu)監(jiān)管模式下，銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)對于銀行業(yè)金融機構(gòu)的某些涉及證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管標準可能就與證券業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)對于證券公司的監(jiān)管標準產(chǎn)生沖突。最后，功能監(jiān)管有利于金融機構(gòu)之間的平等競爭，保護消費者的利益。

目標監(jiān)管一般是指面對業(yè)務(wù)種類多元化的金融市場一種更為直接和理想的監(jiān)管模式。它的理念是根據(jù)最終的監(jiān)管目標設(shè)計監(jiān)管機構(gòu)，“使金融監(jiān)管的三個方面—系統(tǒng)監(jiān)管，審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管均能達到各自的目標”⑥。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于：一方面，目標監(jiān)管主旨明確，直擊要點。無論是在機構(gòu)監(jiān)管模式或是功能監(jiān)管模式下，總體的監(jiān)管目標是分散在各個監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管制度中實現(xiàn)的，毫無疑問，經(jīng)過這樣的稀釋，監(jiān)管目標的明確性和主導(dǎo)性自然會有所下降。而目標監(jiān)管模式是根據(jù)監(jiān)管目標而設(shè)計監(jiān)管機構(gòu)，例如系統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)，審慎監(jiān)管機構(gòu)和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管機構(gòu)，目的性和監(jiān)管側(cè)重自然清楚明確，監(jiān)管效率自然提高。另一方面，目標監(jiān)管模式根據(jù)監(jiān)管目標不同設(shè)立各自獨立的監(jiān)管機構(gòu)可以消除基于不同監(jiān)管目標而產(chǎn)生的理念和制度之間的沖突。系統(tǒng)監(jiān)管、審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管是相互間區(qū)別度很高的監(jiān)管目標，有各自不同的理念和監(jiān)管文化，一個監(jiān)管機構(gòu)要從理念到制度完美統(tǒng)合不同的監(jiān)管目標幾乎是不可能完成的任務(wù)。而且隨著金融市場全球化的加速，不同的監(jiān)管目標之間的差異化會越來越明顯，基于監(jiān)管目標的不同設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)具有現(xiàn)實意義。

當今主要的金融監(jiān)管體制

金融監(jiān)管體制所需的設(shè)計是建立在以下制度基點的充分論證之上的：審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管是否合并、中央銀行的角色、各監(jiān)管機構(gòu)的政治獨立性、監(jiān)管競爭需求、監(jiān)管權(quán)力制衡和如何更好地銜接國際金融監(jiān)管合作等等。

金融監(jiān)管體制的基本分類是混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管，各個國家的金融監(jiān)管體制都是選擇其中的一個方向或者走折中路線，然后參照三種監(jiān)管模式設(shè)計出來。比較具有代表性的是英國的混業(yè)監(jiān)管體制和美國的“傘形”監(jiān)管體制。

混業(yè)監(jiān)管體制也稱為單一監(jiān)管體制或集中監(jiān)管體制，即只設(shè)立一個綜合金融監(jiān)管機構(gòu)，對各類金融機構(gòu)的銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)等各種金融業(yè)務(wù)尤其是混業(yè)經(jīng)營程度較高的金融集團的所有金融業(yè)務(wù)進行全面監(jiān)管。英國的金融監(jiān)管體制是其典型代表。英國于1997年合并了原有的各類金融監(jiān)管機構(gòu)，成立金融服務(wù)局（FSA），并于2000年頒布《金融服務(wù)與市場法》（FinancialServicesandMarketsBill， FSMB），進一步明確了金融服務(wù)局綜合監(jiān)管者的地位。雖然2010年6月，英國對其金融監(jiān)管體系進行了變革，撤銷金融服務(wù)局，由英格蘭銀行執(zhí)行其大部分職能，但是并沒有改變英國混業(yè)監(jiān)管的基本體制。

混業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)勢在于：首先，混業(yè)監(jiān)管體制適應(yīng)當今金融創(chuàng)新能力急劇增強，市場細分化和業(yè)務(wù)多元化顯著的金融業(yè)發(fā)展趨勢。隨著全球化時代世界經(jīng)濟對于資本市場日益提高的金融服務(wù)要求，各種金融工具的創(chuàng)新和日益細分的業(yè)務(wù)類型蓬勃發(fā)展，混業(yè)監(jiān)管可以涵蓋所有的金融業(yè)務(wù)，從宏觀上控制總體風險。其次，可以在一定程度上避免監(jiān)管分割所導(dǎo)致的重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管對立，創(chuàng)造一個相對公平的監(jiān)管環(huán)境。再次，混業(yè)監(jiān)管體制可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，降低監(jiān)管成本。最后，混業(yè)監(jiān)管體制這種簡潔的結(jié)構(gòu)可以更好地明確金融監(jiān)管機構(gòu)的職能與責任。

混業(yè)監(jiān)管體制的劣勢在于：首先，混業(yè)監(jiān)管體制只適合非常成熟的金融市場。其次，唯一的監(jiān)管者就意味著缺乏競爭環(huán)境，無論是監(jiān)管效率還是勤勉程度沒有類似機構(gòu)的比較就只能寄希望于自覺，這為官僚主義的滋生創(chuàng)造了可能。最后，唯一的監(jiān)管者這一狀況本身就意味著高風險，一旦這個監(jiān)管機構(gòu)的制度和理念出現(xiàn)偏差和疏漏或者沒有緊緊跟上金融市場出現(xiàn)的新趨勢和新發(fā)展，那么某種程度的監(jiān)管失效就幾乎無法避免，因為沒有另外的監(jiān)管主體和監(jiān)管系統(tǒng)可以對此進行補救。

“傘形”監(jiān)管體制屬于分業(yè)監(jiān)管體制的改良體制，在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上為分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置一個“傘頂”—牽頭監(jiān)管者。以美國為例，首先根據(jù)功能監(jiān)管的模式進行分業(yè)監(jiān)管，“在銀行業(yè)領(lǐng)域，財政部貨幣監(jiān)理局（OCC）、聯(lián)邦儲備銀行（FRB）、儲蓄性金融機構(gòu)監(jiān)管局（OTS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）以及各州的銀行局（SBD）共同負責監(jiān)管?！雹撸C券業(yè)由證券交易委員會（SEC）監(jiān)管，期貨業(yè)由商品期貨交易委員會（CFTC）監(jiān)管，保險業(yè)由所在各州的保險監(jiān)管局監(jiān)管。在這些監(jiān)管機構(gòu)之上由行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲備理事會（FED）進行總體監(jiān)管。美國擁有最為復(fù)雜的體制，“有100多家聯(lián)邦或州立機構(gòu)負責負責不同類別和層次的監(jiān)管”。⑧

“傘形”監(jiān)管體制的優(yōu)點在于：首先，基于功能監(jiān)管模式的分業(yè)監(jiān)管設(shè)計可以發(fā)揮各類監(jiān)管機構(gòu)自身的專業(yè)性。其次，在監(jiān)管機構(gòu)之間產(chǎn)生監(jiān)管競爭，有利于激勵各個監(jiān)管者的勤勉和高效。最后，在分業(yè)監(jiān)管之上有牽頭監(jiān)管者的總體監(jiān)管可以在宏觀層面控制風險，協(xié)調(diào)監(jiān)管中的沖突和矛盾。

當然，“傘形”監(jiān)管體制也有其缺點，最大的問題就是整個體制非常繁瑣和復(fù)雜。其一，整個監(jiān)管體制需要精簡集中，牽頭監(jiān)管者的權(quán)力需要得到加強。其二，監(jiān)管范圍除了傳統(tǒng)的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)之外，要把大量的金融衍生品納入監(jiān)管。

通過上述分析可以看到，無論哪種監(jiān)管模式或監(jiān)管體制都不是十全十美的，從各國的實踐來看，采用哪種監(jiān)管體制必須建立在各國自身的金融業(yè)發(fā)展水平和具體國情之上。

中國金融監(jiān)管體制的選擇

選擇監(jiān)管體制應(yīng)當充分考慮該國的金融行業(yè)的融合性，包括跨業(yè)經(jīng)營的法律障礙、監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、國家上層權(quán)力制衡機制等因素。這些因素決定了整個監(jiān)管體制的基礎(chǔ)與可行性。關(guān)于中國金融體制改革的建議目前大致可以分為兩類：混業(yè)監(jiān)管體制和“傘形”監(jiān)管體制。

混業(yè)監(jiān)管體制的建議主要體現(xiàn)在對于“大部制”的討論，“整合金融監(jiān)管資源，成立金融部一度呼聲很高?！雹峋唧w而言，就是把銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會合并為一個類似英國金融服務(wù)局（FSA）的部門，對整個金融行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管?；鞓I(yè)監(jiān)管建議的一個重要理由就是混業(yè)經(jīng)營的必然性。混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)逐漸成為全球金融市場的一種趨勢。對于顧客來說，混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)可以提供更全面的金融服務(wù)，降低交易成本，滿足個性化的需要。對于金融機構(gòu)而言，混業(yè)經(jīng)營可以拓展業(yè)務(wù)范圍，通過多元化業(yè)務(wù)類型來分散風險，提高資源的利用效率。

但是回到前文關(guān)于混業(yè)監(jiān)管體制的優(yōu)缺點分析中我們就可以發(fā)現(xiàn)，實施混業(yè)監(jiān)管體制的一個重要前提條件就是這個國家要有成熟的金融市場，以市場為主導(dǎo)的金融市場，英國、德國、日本等皆是如此。對于中國而言，金融市場發(fā)展不過三十余年，年輕與不成熟是毫無疑問的事實，而且由于種種原因，我們金融市場由政府主導(dǎo)的痕跡非常明顯。在這樣的現(xiàn)實情況下建立混業(yè)監(jiān)管體制，那么其優(yōu)勢將大打折扣，而缺點—官僚主義和缺乏風險控制將徹底暴露。中國是由國務(wù)院而不是央行在主導(dǎo)金融政策，而如果建立“金融部”或類似的機構(gòu)自然也是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，這樣一來不僅僅是監(jiān)管競爭的缺失，連監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的身份界限都將含糊不清，最終“教練”與“裁判”的身份再次合一，中國金融市場失去市場主導(dǎo)的可能。由此可見，中國實行混業(yè)監(jiān)管體制缺乏現(xiàn)實條件。

其實除了混業(yè)監(jiān)管體制，以分業(yè)監(jiān)管中功能監(jiān)管模式為基礎(chǔ)的“傘形”監(jiān)管體制也能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢。雖然美國的次貸危機給它的“傘形”金融監(jiān)管體系敲響了警鐘，但從這個體系自身來看，經(jīng)過完善（主要是對“傘頂”監(jiān)管機構(gòu)的功能強化）的“傘形”金融監(jiān)管體制依然是一種比較平衡的監(jiān)管體制。而對于中國而言，選擇“傘形”監(jiān)管體制有以下的這些優(yōu)點：首先，中國現(xiàn)有的監(jiān)管資源可以在最大程度上得到有效的利用。中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會“一行三會”的監(jiān)管體制才剛剛建立不久，在這樣的情況下輕易改變整個監(jiān)管體制，推倒重來確實有些草率。其次，中國金融機構(gòu)的架構(gòu)和運營模式比較多地參照了美國的經(jīng)驗，那么在監(jiān)管體制方面的參照也是一種配套。中國的金融機構(gòu)包括商業(yè)銀行、證券公司和保險公司的設(shè)立和運營都參照了美國的很多經(jīng)驗，尤其是在金融控股公司這種混業(yè)經(jīng)營公司的設(shè)計上直接借鑒了美國金融控股公司的模式，那么既然美國的“傘形”金融監(jiān)管的體制對美國金融市場的監(jiān)管基本是有效的，那么作為參照美國發(fā)展起來的中國金融市場繼續(xù)向“傘形”金融監(jiān)管體制發(fā)展也是符合邏輯的。最后，建立“傘形”監(jiān)管體制適應(yīng)當前中國金融市場的不成熟狀態(tài)?！皞阈巍斌w制應(yīng)當說是一種安全與效率較為平衡的體制，對于中國金融市場這樣相對不夠成熟而且需要盡可能快速發(fā)展從而滿足全球化壓力下經(jīng)濟發(fā)展所需要的金融服務(wù)和金融安全保障的金融市場而言，“傘形”監(jiān)管體制是一種有較強適應(yīng)性的體制。

中國要建立“傘形”金融監(jiān)管體制的最大難點是在于“傘頂”的選擇，是強化中國人民銀行的總體監(jiān)管能力還是在國務(wù)院再新設(shè)立一個機構(gòu)？從現(xiàn)實考慮，舍棄中國人民銀行這個既存的總體監(jiān)管者再去新設(shè)一個總體監(jiān)管機構(gòu)，然后重新梳理監(jiān)管體制并非明智的做法。而直接加強中央銀行的總體監(jiān)管權(quán)限，以它作為總體監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者，以證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會作為平行的功能監(jiān)管主體，是實現(xiàn)中國金融監(jiān)管體制有機統(tǒng)一原則的合理方式。

結(jié)語

隨著中國（上海）自貿(mào)區(qū)的建立，中國金融業(yè)的國際化進程再一次提速，作為中國金融業(yè)持續(xù)繁榮和健康成長的保證，中國的金融監(jiān)管能否盡快完成監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，能否適應(yīng)中國金融業(yè)和世界金融業(yè)的發(fā)展趨勢，是事關(guān)中國金融戰(zhàn)略成功與否的重要環(huán)節(jié)。而且目前中國又面臨如何盡快加入“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）”組織，面臨21世紀戰(zhàn)略發(fā)展機遇期的重大挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管作為貿(mào)易和投資雙重自由化的核心監(jiān)管領(lǐng)域，如何在體制和執(zhí)行力方面尋找到最適合中國國情的監(jiān)管體制，進而更順利地嵌入全球金融監(jiān)管體系已是迫在眉睫的重要問題。

希望筆者的一些淺析，能夠和理論界的其他討論聲音一起，為中國金融監(jiān)管體制應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變發(fā)展的問題貢獻自己的一點微薄之力。

（作者為廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①[美]彼得·紐曼，默里·米爾蓋特，[英]約翰·伊特韋爾：《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》（第一卷上冊），胡堅等譯，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年，第27頁。

②[美]茲維·博迪，羅伯特·C·默頓，戴維·L·克利頓：《金融學(xué)》（第二版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第3頁。

③[美]弗雷德里克·S·米什金：《貨幣金融學(xué)（第九版）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第630頁。

④⑤⑦⑨郭田勇：《金融監(jiān)管學(xué)》（第二版），北京：中國金融出版社，2009年，第1頁，第13頁，第82頁，第95頁。

⑥郭鋒：《全球化時代的金融監(jiān)管與證券法治—近年來金融與證券法的理論研究與學(xué)術(shù)爭鳴概覽》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010年，第84頁。

⑧[英]霍華德·戴維斯，大衛(wèi)·格林：《全球金融監(jiān)管》，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會國際部譯，北京：中國金融出版社，2009年，第81頁。

責編 / 韓露（實習(xí)）