北宋財政官員管理體制的當(dāng)代價值

賈明杰　吳海燕

【摘要】北宋的物質(zhì)文明與精神文明在整個封建國家歷史過程中可以說是空前絕后的，其財政收入的繁榮更是引人注目。這與北宋建立的財政管理體制與財政官員管理體制密不可分。文章從北宋財政官員管理體制角度進(jìn)行研究，對北宋戶部官員管理的課考、處罰、薪酬、選任制度進(jìn)行總結(jié)，提出了北宋時期的管理思維與管理方向。

【關(guān)鍵詞】北宋 財政 官員管理 當(dāng)代價值

【中圖分類號】K244.05 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”，對于官員的管理是治國的根本之道，這是諸多學(xué)者的共同認(rèn)識。①對于北宋財政的研究一直是學(xué)界的熱點(diǎn)，從《走向自覺—近百年宋代財政史研究回顧與反思》一文中可以看到20世紀(jì)諸多學(xué)者對近百年宋朝財政史的研究。但鮮有從財政官員管理角度觀察北宋財政變遷，挖掘當(dāng)代價值的研究。②北宋自元豐改革后其財務(wù)制度與官員管理有著許多特點(diǎn)，深入研究其內(nèi)在管理思想，對當(dāng)代財政官員隊伍建設(shè)與管理有一定的歷史借鑒價值。

北宋戶部職能概述

北宋戶部及其官員職能的變遷。北宋前中期，戶部官職設(shè)置沿襲于唐朝后期，出現(xiàn)了官員與其實(shí)質(zhì)作用相互混淆的情況，往往出現(xiàn)官、職、差遣分離的情況。所以在整個北宋的前中期，戶部人浮于事，戶部成為閑職部門。對戶部官員而言，諸如尚書、侍郎、員外郎等職事官銜已經(jīng)被架空成為只是用于定俸祿的寄祿官的一種名稱，這在史料中也頗為多見。戶部本來是作為掌握中央財政大權(quán)的要害部門，在北宋前中期卻被三司取代，負(fù)責(zé)日常的財務(wù)工作。直至元豐改制，規(guī)定戶部作為“掌天下人戶、土地、錢谷之政，貢賦、征役之事”的機(jī)構(gòu)，其下再設(shè)置各司，分工清晰，各司其職。戶部官員的職能也有了重大變化，除了理財?shù)墓ぷ髦黧w之外，還要負(fù)責(zé)對下級的課考、條例編撰、編寫會計錄等。改革后的戶部，空職閑職全部撤去，名銜與職事完全掛鉤，戶部的職能得以回歸。

改制后戶部官員的職能。元豐改制后，戶部官員的職能主要分為三個方面：第一是主體的財政職能，即是“掌管錢谷之事”與“有量入為出之法”，可以直白地表述為掌管稅收錢物與編制經(jīng)濟(jì)預(yù)算，戶部要對國家財政的收入與支出統(tǒng)一規(guī)劃，對政府工作的日常開銷、軍費(fèi)支出、官吏俸祿統(tǒng)一安排，對賦稅、商稅、征榷也要制定合理的政策；第二是對財政體系內(nèi)的官員進(jìn)行考核，考核分級進(jìn)行，考核標(biāo)準(zhǔn)與考核制度將在下文詳述；第三修編條例及《會計錄》③，修編的條例，如王安石變法中的青苗法、均輸法、農(nóng)田水利法等，隨后進(jìn)行的相關(guān)法律條文的修改在北宋后期戶部的工作中也是屢見不鮮，而《會計錄》則是以全國財政收支情況為基本數(shù)據(jù)來編撰的，“知天下金谷之?dāng)?shù)，以察登耗虛實(shí)”④。

北宋財政官員的管理體制

課考制度。課考是對中國古代官員政績評價的考核制度。課考的優(yōu)劣亦作為官員政績的重要衡量指標(biāo)，并成為官員獎懲、任免、升降的主要依據(jù)?！段牟s錄》中提到：“吏部頒給印歷，六曹尚書、侍郎，左右仆射、左右丞批；都司郎官，左右丞批；二十四司郎中、員外郎，本曹尚書、侍郎批，以書逐考功過焉。”⑤這是北宋時期元豐改制之前，整個中央機(jī)構(gòu)各級各崗的具體課考辦法。其中課考的具體執(zhí)行有著較為明確的制度：在財政體系，丞相親自對戶部尚書與侍郎進(jìn)行考核，戶部尚書與侍郎則負(fù)責(zé)對本部下屬戶部、度支、金部、倉部等進(jìn)行考核?！胺猜毥杂姓n，凡課皆責(zé)實(shí)”是北宋宋神宗時期對于各級官員考察的真實(shí)寫照。⑥

到了元豐改制之后，戶部連同吏部、刑部成為六部中最為繁忙的部門，但是對戶部官員的考核從未放松，甚至單獨(dú)列出對戶部官員的課考制度。崇寧元年有臣諫言：“勤者置，怠者廢，然后可使百工允厘，庶績咸熙也。乞嚴(yán)立條式，每歲終委省、寺、監(jiān)之長，考其屬官之成；六曹尚書，考其郎官之成；尚書都省，視六尚書之成?！笨梢钥吹?，到元豐改制財務(wù)官員體制發(fā)生變革之后，對于財務(wù)官員的課考依然強(qiáng)調(diào)責(zé)任到位，制度嚴(yán)明。也強(qiáng)調(diào)了官員任免與政績考核的嚴(yán)格掛鉤。

處罰制度。整個宋朝對于文官、士大夫的待遇都是很優(yōu)厚的，有不殺士大夫的潛規(guī)則。但是，財政體系管控整個朝廷與國家的經(jīng)濟(jì)命脈，對于官員的管理還是很嚴(yán)格的。相較于其他重要部門，戶部官員的黜降之法較為嚴(yán)格與多樣。

首先是俸祿經(jīng)濟(jì)類型的處罰，這在整個處分體系中屬于較輕的處罰，很多時候具有處罰象征性。元豐六年，陜西由于在對西夏戰(zhàn)事中財政用度吃緊，多次向戶部申請費(fèi)用都未得到回應(yīng)，后查實(shí)屬于戶部官員處理遲滯，此事件的處理結(jié)果就是自尚書到侍郎，再到郎官全部罰俸。同年六月，戶部主事劉質(zhì)被委任后作為失當(dāng)，神宗親下詔處罰戶部官員用人不當(dāng)，對于戶部相關(guān)官員進(jìn)行“罰銅”的經(jīng)濟(jì)處罰。熙豐變法存有諸多異議者，戶部部分官員因私下議茶法弊端，戶部及省級財政官員均處以“罰銅”?？梢娊?jīng)濟(jì)處罰是對財政官員的管理最常用的處罰形式，言辭不當(dāng)、瀆職、越權(quán)、用人不當(dāng)往往采用此種處罰形式。

其次是升遷、轉(zhuǎn)職延期類型的處罰。在元豐改制之前，高級官員從“使相到給事中”，沒有延期類的處罰措施，“不設(shè)磨勘”；元豐改制后，相對應(yīng)的“不設(shè)磨勘”官員范圍變?yōu)椤皬恼黄返秸钠贰钡纳缔D(zhuǎn)遷全權(quán)由皇帝處理，而皇帝處理的依據(jù)主要是官員的聲望、功績等。磨勘之法，主要針對的是中下級官員。政和三年，“戶部員外郎李稅、戶部侍郎胡師文各展二年磨勘”，事由起因?yàn)閼舨抗賳T只憑申報材料，不深究詳情而定奪，這里對戶部官員懲戒的主要是其不作為的行為。在北宋時期，對于戶部官員的磨堪案例不太多見，但也存在一些。磨堪懲戒較于“罰銅”稍嚴(yán)重，是比較正式嚴(yán)肅的處罰手段。

再次是降官。元豐六年，戶部代理尚書、侍郎蹇周輔被降官一級，降為江西、福建鹽事，因?yàn)槠渥印百J官錢”而周輔不查，屬于兒子違法，周輔受到連帶處罰；政和元年，阜步侍郎張杲因?yàn)檫`反禁令，與宗室交結(jié)，處以降階。宣和元年，有官員私自盜用官印，偽造文書證件用于謀取私利，此次事件暴露后，處罰波及現(xiàn)任的兩位戶部官員領(lǐng)導(dǎo)與已經(jīng)退休的前任戶部官員，給予多名官員降官處分，理由是對下屬管教不當(dāng)與選任用人不當(dāng)。可以說，降官是比“罰銅”、“磨勘”更為嚴(yán)重嚴(yán)肅的處罰措施，這類處罰往往適用于那些違反明令、為官不作為、用人不察不當(dāng)，并且造成一定后果的官員。

最后是罷黜。因?yàn)橛兄安粴⑹看蠓颉钡囊?guī)則，那么“罷黜”是整個處罰體系中最為嚴(yán)厲的處罰形式。罷免官職的對象一般分為四種類型：業(yè)務(wù)不精、品行不佳、政見不合，結(jié)黨營私。表現(xiàn)在戶部官員理財能力與素養(yǎng)方面，元佑元年的戶部員外郎呂和卿被官員彈劾為“愚呆貪殘”，并無能力成為戶部員外郎而被罷免；崇寧元年戶部尚書王古因?yàn)榻o老百姓免去太多拖欠賦稅，因?yàn)闃I(yè)務(wù)不精而致朝廷損失而被罷官。在品行方面，宣和二年的戶部尚書唐恪失職虛報，政和七年的侍郎韓梠與人爭忿，皆因品行而被罷黜。政見與“上”不合，也在被罷黜之列，欽宗即位即著手與金人一戰(zhàn)，而戶部侍郎鄭望之則力主議和，成為言官的眾矢之的而被罷免。此外，朋黨官員、結(jié)黨營私一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也在罷黜對象之列。

薪俸制度。北宋時期的官員俸祿制度的幾經(jīng)變遷，元豐改制之前，也是北宋的前中期，官員俸祿直接由官職確定；元豐改制之后實(shí)行新的薪俸制度，以新的寄祿官定俸祿，并行的還有在京官員的“職錢”待遇。所以，戶部官員的薪俸主體根據(jù)官職的不同有著不同的薪俸制度：寄祿官俸祿，職事官的職錢。除開薪俸制度的主體，還有“添支錢”，但是添支錢只是針對部分崗位的官員而言，并非全部⑦ 。寄祿官與職事官雙軌薪俸通過“行、守、試”制度來平衡兩者官品與薪俸的差別。在整個北宋時期，官員的薪俸水平也因國家財政水平而波動，如元佑四年因?yàn)樨斦讚?jù)而對職事官的薪俸降低標(biāo)準(zhǔn)，宋微宗年間因國家財政寬松，對高級官員薪俸大幅提升。具體到戶部官員，除了主體的職錢，還有季節(jié)性的綾羅布匹、米面細(xì)糧、廚食錢等作為薪酬制度的補(bǔ)充。

選任制度。元豐改制之后，戶部一改之前的閑賦狀態(tài)而變?yōu)橐粋€繁忙的要務(wù)部門，神宗皇帝將戶部尚書描述為“典領(lǐng)經(jīng)費(fèi)之司”，可見戶部官員在改制之后，得到了皇帝的重視，而整個財政體系官員的選用也是“廣泛博求天下有才能賢士而為之”，財政官員職位責(zé)任重大，選用能者委任。這里就涉及到選用標(biāo)準(zhǔn)問題，在一則除授制書中可以看到“博識多聞，明于世務(wù)，資忠履信，蔚為吏師”⑧這樣的選任標(biāo)準(zhǔn)，這里是對戶部尚書的選任，從中可以看出任用標(biāo)準(zhǔn)涉及品行、才干、學(xué)識、強(qiáng)干四個方面。而通過史料，其他的戶部官員委任同樣強(qiáng)調(diào)了理財有術(shù)、精明強(qiáng)干的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，同時也強(qiáng)調(diào)了品德、閱歷、行事風(fēng)格、操守、練達(dá)等，歸結(jié)起來主要是兩方面：德行與學(xué)問，能力與經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，除了個人素養(yǎng)與財政能力之外，戶部官員的選任在一定程度上也與政治流派有關(guān)。財政官員與其他高級官員尤其是宰執(zhí)，有著公共的政治目的與政治利益也與戶部官員選任有著重要的影響。例如在宋神宗離世后曾布取代王存成為戶部尚書，李燾對選任曾布作為繼任的戶部尚書事件分析指出，曾布獲得蔡確的提拔，這與兩人的政治目標(biāo)一致有著不可分割的關(guān)系，也與神宗離世后改革集團(tuán)的分裂有關(guān)。

北宋財政官員管理的當(dāng)代價值

北宋財政官員管理制度是整個中國古代文官管理思想的重要體現(xiàn)。北宋官員管理并不例外地成為維護(hù)封建皇權(quán)統(tǒng)治的制度需要。在整個北宋財政史的變遷中，對于財政官員的管理也幾經(jīng)調(diào)整，雖然在現(xiàn)在看來其在制度與管理實(shí)施上存有一些缺陷，比如官本位的思想嚴(yán)重、管理制度不夠嚴(yán)密等。但是在整個中國古代歷史上，北宋時期財政官員的管理相對取得較好的效果，即使以當(dāng)今的視角審視，其管理思想與管理制度在整個財政體系中仍有著很好的借鑒價值。

考核制度的當(dāng)代價值?？v觀歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)一個朝代的吏治清明與否、機(jī)構(gòu)工作效率高低乃至整個時代政治的有序與否都與考核制度的實(shí)施情況有關(guān)。嚴(yán)密的考核制度制定與嚴(yán)格的執(zhí)行實(shí)施是吏治效果的重要保障。北宋“凡職皆有課，凡課皆責(zé)實(shí)”的課考制度對于財政官員的管理發(fā)揮了重要作用，這首先反映了對考核制度的重視與重用；其次考核制度的細(xì)致劃分，自上而下一級評定一級，最后考核結(jié)果嚴(yán)格與升降獎懲掛鉤。這對戶部官員的管理思想都是值得我們借鑒與堅持的。

當(dāng)代，對于財政官員的考核仍然是一項重要而繁瑣的工作。經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)政策的制定都是時代最強(qiáng)的脈搏，對于財政官員的管理直接決定經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施與制定的水平?？己耸且豁椫匾谋Ｕ洗胧?，誰來考核？考核哪些內(nèi)容？考核的意義價值最終體現(xiàn)在哪些地方？這些問題依舊是我們需要結(jié)合時代來考慮的問題。比如，從考核內(nèi)容上來看，對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考察從GDP轉(zhuǎn)向綠色GDP，以及考慮將官員的財政業(yè)務(wù)能力、道德品行，乃至“裸官”與否都納入考參范圍。隨著時代與環(huán)境的變化，對于財政官員的業(yè)務(wù)考核與全面考參的內(nèi)容與指標(biāo)都在與時俱進(jìn)，這與北宋整個財政官員管理體系隨時代變遷而不斷調(diào)整，無不體現(xiàn)著相同的管理思想。

選任制度的當(dāng)代價值。北宋財政官員選任多多少少帶有一些人治色彩，但是除開人為的干預(yù)，還是有很多選拔與任用上的制度值得現(xiàn)今的財政官員以及公務(wù)員選拔借鑒。首先選拔方式的多樣化。北宋財政官員的選任廣開渠道，科舉取材、基層推選、考察推薦、皇帝任命等并舉，多樣化的選才方向?yàn)楫?dāng)今“在少數(shù)人中選舉、選少數(shù)人”的現(xiàn)狀提供了改變方向。其次選拔標(biāo)準(zhǔn)量化與硬化，北宋財政官員的選任十分注重德才兼?zhèn)?，考核指?biāo)與考核內(nèi)容也趨于硬化，人情、形式、過場的軟化程度較少。當(dāng)今財政干部與公務(wù)員的任用指標(biāo)也需要量化、明朗化、硬化，選拔過程要規(guī)則制度化、常規(guī)化。

思想道德建設(shè)的當(dāng)代價值?？v觀歷史，整個封建社會對于人們思想的管控是較為嚴(yán)苛的，對于道德灌輸也十分重視。財政官員直接管理著國家的經(jīng)濟(jì)命脈，所以對于他們的道德要求也要突出一些。整個北宋時期，對于財政官員，無論是課考、獎懲、升降還是選任，每個環(huán)節(jié)對于官員道德的要求也較高。道德成為財政官員管理內(nèi)容的重要一部分。道德建設(shè)方面，再深溯到科舉制度方面，科舉選才對于舉子道德的塑造就打下了基礎(chǔ)，而科舉選才制度與今天的中考、高考、乃至公務(wù)員考試都有著相通之處?？婆e中的會試、殿試與今天公務(wù)員考試中的面試也有著相通的思想。在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)犯罪有著更為肥沃的土壤，對財政官員的道德建設(shè)是個更為迫切的命題，既要處理在選任、考核、升遷等官員的管理方面加大對道德考量的權(quán)重，也要在經(jīng)濟(jì)人才培養(yǎng)方面，做好道德培養(yǎng)的基礎(chǔ)工作。

廉政建設(shè)的當(dāng)代價值?？v觀歷史，可以發(fā)現(xiàn)北宋時期，官員的腐敗問題相對較小。從上面的薪俸制度及處罰制度來看，北宋時期在制度設(shè)計上有效的遏制了腐敗的滋生，可謂軟硬兩手，相得益彰。在北宋時期，對財政官員的待遇是較好的，盡管國家財政一度拮據(jù)，但是稍有寬裕就會給官員大幅加薪，除此之外，綾羅布匹、米面細(xì)糧、廚食錢等福利也較為全面，打消了官員的貪念，從源頭遏制了腐敗，可謂“高薪養(yǎng)廉”⑨。另一方面，高壓治貪腐，一人犯罪，親屬皆罪，推舉的人也要受到牽連。這對當(dāng)今財政官員的廉政建設(shè)提供了新的思路，“高薪養(yǎng)廉”甚至更接近人性本質(zhì)，也能留住優(yōu)秀人才，嚴(yán)打制度牽連更廣，從源頭堵住貪腐份子。

總之，中國古代文官管理制度客觀地說，相對規(guī)范嚴(yán)密、制度完備、功能較強(qiáng)，對于許多國家乃至西方近代的文官管理制度都有著重大影響。而北宋時期的財政官員管理制度是整個古代中國文官管理的突出代表，可以說現(xiàn)今的財政體系公務(wù)員管理的主體制度與思想都與北宋時期有著不可分割的傳承性。北宋時期的經(jīng)濟(jì)繁榮與整個財政體系運(yùn)作效率的聯(lián)系緊密，對于財政官員的管理也有必然聯(lián)系。無論是監(jiān)察制度、選任制度，還是思想與廉政建設(shè)，北宋時期都給予我們一定的啟示，對當(dāng)代財政體系官員隊伍的打造與管理都有借鑒意義。

（作者單位：河北大學(xué)宋史研究中心，河北科技學(xué)院）

【注釋】

①包偉民：“走向自覺—近百年宋代財政史研究回顧與反思”，《浙江學(xué)刊》，2003年第3期。

②韓瑞軍：“宋代官員經(jīng)濟(jì)犯罪及防治研究”，2008年河北大學(xué)碩士學(xué)位論文。

③鄭志強(qiáng)：“淺談宋代的官吏考核制度”，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2007年第1期。

④黃亞娟：“北宋三司使職能探析”，《鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009年第3期。

⑤黃建：“以史為鑒，完善我國財政監(jiān)督機(jī)制—以宋代財政監(jiān)督為借鑒”，《財政監(jiān)督》，2007年第7期。

⑥楊陽：“元豐改制后北宋戶部研究”，2012年河南大學(xué)碩士學(xué)位論文。

⑦黃亞娟：“宋代三司使與戶部尚書之比較”，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009年第2期。

⑧方寶璋：“論宋代集中財權(quán)的思想”，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》，2008年第4期。

⑨王瑞蕾：“宋代官吏瀆職犯罪與懲治研究”，2011年河北大學(xué)博士學(xué)位論文。

責(zé)編/張曉