淺談太原城中村改造中的二元體制及破解

劉惠君

摘 要：自2003年啟動(dòng)城中村改造，太原始終進(jìn)展不快，這與其二元管理體制及其內(nèi)在困境有著不可分割的聯(lián)系。分析這種困境，并對(duì)造成城中村改造中的各種矛盾進(jìn)行探討，對(duì)破解這種困境亦做出一些探索。

關(guān)鍵詞：城中村改造；二元體制；困境破解

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）19-0214-02

隨著各地城市化的快速推進(jìn)，城中村成為阻礙城市發(fā)展的重要因素之一，山西太原亦不例外。根據(jù)《太原市城市總體規(guī)劃》（2008—2020），2020年太原市中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模為360平方公里，此范圍內(nèi)共有城中村154個(gè)，現(xiàn)有村民77 634戶，總?cè)丝诩s35.6萬人，土地面積約為286.2平方公里，建設(shè)用地89.9平方公里，未利用地約21.2平方公里，掌控了太原城郊可開發(fā)用地的絕大部分。然而，太原市城中村改造卻困難重重，自2003年太原市啟動(dòng)城中村改造，至2013年已經(jīng)過了整整十年，太原市城中村仍有146個(gè)[1]， 城中村改造進(jìn)展緩慢，與城市發(fā)展和人們期望有著巨大差距。

一、城鄉(xiāng)二元體制與太原城中村改造困境

城中村改造難以推進(jìn)，與現(xiàn)實(shí)存在的許多問題密切相關(guān)，其中城鄉(xiāng)二元管理體制是一個(gè)重要方面，而對(duì)于太原來說，這個(gè)問題顯得尤為迫切。比起全國(guó)許多城市，太原市城中村改造已經(jīng)落后，土地資源飽和，發(fā)展后勁受制，這對(duì)其招商引資、爭(zhēng)取新項(xiàng)目落地及盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提高發(fā)展水平，以輻射周圍，帶動(dòng)山西經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)都造成了嚴(yán)重阻礙。如何在現(xiàn)行體制和制度下尋求突破，解決城市化過程中社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度深層障礙之間的矛盾，妥善處理和安排政府、社會(huì)和農(nóng)村集體三者之間的關(guān)系和利益，是人們急需解決的問題。

總體上說，城中村問題產(chǎn)生的根本原因就在于城鄉(xiāng)二元的政策與管理體制，這種體制造成了城鄉(xiāng)之間的各種對(duì)立與矛盾，以及城中村改造中的種種困難。中國(guó)《憲法》規(guī)定，土地實(shí)行國(guó)家所有和集體所有兩種所有制形式?！俺鞘械耐恋貙儆趪?guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！蓖瑫r(shí)，《土地管理法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！叭魏螁挝缓蛡€(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。由此形成了中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度的基本格局，由政府對(duì)土地資源的使用和配置進(jìn)行高度集中的嚴(yán)格管理，凡農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須通過國(guó)家征收或征用，城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求依法只能通過將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有的方式，再區(qū)別不同的建設(shè)項(xiàng)目或行政劃撥，或出讓、轉(zhuǎn)讓。

而太原市隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，原有中心城市規(guī)劃調(diào)整后的城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市建成區(qū)不斷向外擴(kuò)張，轉(zhuǎn)型發(fā)展和二、三產(chǎn)業(yè)的急速增加，對(duì)于用地也有著愈來愈大的需求。城市土地資源的匱乏，使得新增用地靠大量征收、征占農(nóng)村集體土地尤其是耕地來滿足，越來越多的近郊區(qū)村莊被納入城市范圍。但中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，則使城中村開發(fā)投資大，解決城中村改造所涉及的規(guī)劃、拆遷和農(nóng)民生活就業(yè)和社會(huì)保障等問題，亦是一筆巨大的開支，同時(shí)夾雜者管理和制度等方面的諸多矛盾，由此早期的開發(fā)建設(shè)中，為了降低補(bǔ)償成本，政府大多只征用農(nóng)用耕地而避開了“城中村”的規(guī)劃、建設(shè)和管理，導(dǎo)致了城市迅速發(fā)展的同時(shí)，失地農(nóng)民卻仍然留在原居住地，村落成為被城市建筑包圍的“都市村莊”即城中村，成為了太原發(fā)展進(jìn)程中無法回避的社會(huì)問題?！俺侵写濉钡牟粩啾患{入城市，導(dǎo)致了政府管理十分困難，同一個(gè)城市有城市居民小區(qū)又有“城中村”，同一社區(qū)內(nèi)有居民又有村民，再加大量的外來暫住人口，因而體制不順，職責(zé)不清。依據(jù)現(xiàn)行法律，城中村農(nóng)民享有無償占用，支配責(zé)任田和宅基地權(quán)利，自然以地生財(cái)，太原城中村土地資源早已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是在總體上以居住用地和二，三產(chǎn)業(yè)用地為主，城中村集體經(jīng)濟(jì)組織以撂荒責(zé)任田出租土地開店辦廠收取租金，村民則利用宅基地建多層廉租房出租給外來經(jīng)商打工人員從中獲利。由此使城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，多數(shù)城中村傳統(tǒng)機(jī)理已經(jīng)破壞，表現(xiàn)為非農(nóng)化、混雜狀和無序性。在管理體制上，村民委員會(huì)組織依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)組織依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。村、居管理體制完全不同，居委會(huì)作為城市的基層組織，在城市管理、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助等方面發(fā)揮著重要而積極作用；而村委會(huì)在城市建設(shè)和管理中發(fā)揮的作用則相對(duì)較弱，導(dǎo)致“城中村”和城市社區(qū)管理形成矛盾和沖突，甚至管理缺失。

土地制度的核心是土地產(chǎn)權(quán)制度，它包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。而在中國(guó)農(nóng)村，集體土地的所有權(quán)界定則很不清晰。中國(guó)憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。但現(xiàn)行立法并沒有界定哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有。土地所有權(quán)的權(quán)屬不清，因而主體地位亦相應(yīng)模糊，政府的管理亦難到位。按照中國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理”?！段餀?quán)法》規(guī)定 “屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”。但村民委員會(huì)是村民自治組織，卻不具有法人資格，亦無權(quán)行使土地處置權(quán)。在這種城鄉(xiāng)土地二元制下，相對(duì)來說城市國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓有著一定的自由和較為完善的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，而集體土地則不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先由政府“低價(jià)征用”，然后由政府出讓開發(fā)；同時(shí)農(nóng)民作為集體組織的成員，并不擁有對(duì)集體土地的所有權(quán)，沒有土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，亦沒有法律意義上的相應(yīng)權(quán)利。這就造成地方政府可以任用法律賦予的征地權(quán)力，利用其對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)和征地補(bǔ)償安置政策的制定權(quán)，通過低價(jià)補(bǔ)償征用土地，除安置村民及公共設(shè)施和綠地建設(shè)所需土地外，其余均由政府儲(chǔ)備，并有權(quán)掛牌出讓獲取土地出讓收益，低價(jià)征地，高價(jià)賣地，獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益。一些地方政府利用這種農(nóng)業(yè)用地征收出售間的差價(jià)大獲其益，地方政府以地生財(cái)，土地出讓收入最高甚至占到了地方政府年度財(cái)政收入的60%。城中村的建設(shè)用地也為村級(jí)組織帶來了不菲的商業(yè)利益，也在不少地方侵犯農(nóng)民權(quán)益，甚至?xí)r常有在村民尚不知情時(shí)，土地已被村干部出賣的情況。這種狀況一面為政府提供了極大的牟利空間，另一方面則損害農(nóng)民利益并加大了農(nóng)民和政府之間的對(duì)立情緒，同時(shí)亦增大了城中村改造的難度，使之很多人對(duì)城中村改造缺乏配合。endprint

二、二元體制的破解探析

由于相應(yīng)法律的缺失，全國(guó)各地的城中村改造差異很大，太原市城中村改造在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由村集體自我改造占據(jù)主導(dǎo)地位，缺乏統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一招商，加上對(duì)開發(fā)建設(shè)缺乏有效監(jiān)管，地方村委侵害村民權(quán)益，以權(quán)謀私的情形便更為常見，一些城中村出現(xiàn)了只建不拆、只售不安置的現(xiàn)象，一些村集體更由于自身實(shí)力不夠，開發(fā)建設(shè)的住宅、商鋪等標(biāo)準(zhǔn)差、檔次低，各類小產(chǎn)權(quán)房充斥，頻繁引發(fā)社會(huì)問題，改造成效亦相應(yīng)較差。因而對(duì)于太原城中村，創(chuàng)造良好制度環(huán)境和平等、順暢的政策法律氛圍，以實(shí)現(xiàn)城中村的盡快改造，推動(dòng)它的可持續(xù)發(fā)展，目前已是迫在眉睫。而破解這種二元困局，又是解決這個(gè)問題的關(guān)鍵所在。

城中村改造的主體是村民，目前，全國(guó)很多地方都在進(jìn)行城中村改造，不少地方已經(jīng)取得了突出成績(jī)，太原正好抓住機(jī)會(huì)，充分利用自己省會(huì)城市，人才充足，民間資本亦有一定財(cái)力的優(yōu)勢(shì)，解放思想，學(xué)習(xí)和借鑒別人的長(zhǎng)處，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度一元化，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐漸改變土地二元所有權(quán)制度。而要做到這點(diǎn)，就要首先改革目前土地征用制度與二元土地市場(chǎng)，以市場(chǎng)價(jià)值來確定公正的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)的一體化，使農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，國(guó)家征收農(nóng)村土地必須與購(gòu)買城市建設(shè)用地一樣，按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買農(nóng)地使用權(quán)，使失去土地的農(nóng)民能得到與土地市場(chǎng)價(jià)值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用，從而規(guī)范政府對(duì)土地的征用行為，同時(shí)消除村委會(huì)侵犯農(nóng)民土地權(quán)益、拿農(nóng)民集體土地進(jìn)行權(quán)錢交易、以權(quán)謀私的渠道。南方一些城市在這些方面已經(jīng)有了一些很好的嘗試，當(dāng)?shù)卣尷诿?，積極扶持民間企業(yè)和民營(yíng)發(fā)展，鼓勵(lì)民間投資，減少城鄉(xiāng)差別，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，已經(jīng)取得了突出成績(jī)，很多沿海較為發(fā)達(dá)地區(qū)如珠三角、長(zhǎng)三角等地，已經(jīng)分不出城鄉(xiāng)之間的差別，也相應(yīng)較快地緩解了城中村問題困境。因此太原市應(yīng)當(dāng)加快實(shí)現(xiàn)城中村在戶籍、土地、行政、集體資產(chǎn)等方面的管理，實(shí)現(xiàn)由二元向一元體制的過渡和轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民轉(zhuǎn)為城市居民，撤消村委，建立城市的社區(qū)居委會(huì)，將原由村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)制為由集體法人股東持股的股份制企業(yè)（公司）。法律要明確規(guī)定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)及實(shí)施細(xì)則，促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合；確定國(guó)家、土地管理部門、地方政府、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，將村委會(huì)的職責(zé)與農(nóng)村土地相分離，成為純粹的社區(qū)組織，以確保城鄉(xiāng)一元化的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)民與城市居民擁有同樣的土地權(quán)益。這樣就能夠打破城鄉(xiāng)二元分割，縮小城鄉(xiāng)一體化外在的差別，同時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、政策的平等和待遇的一致，從而集聚產(chǎn)能，政府通過實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的全面配套，進(jìn)一步提高招商引資的水平能力，還要注重發(fā)揮當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)和開發(fā)當(dāng)?shù)氐臐撃埽浞掷帽镜嘏c外面的各種資源，處理好政府和民間的關(guān)系。只有以這樣開放、包容、大氣的胸懷，才能更有利于太原招商引資，提升城市品質(zhì)并帶動(dòng)其迅速發(fā)展，有利于太原經(jīng)濟(jì)的崛起、社會(huì)的進(jìn)步和體制改革的深化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 太原市城中村名錄[EB/OL].山西省建筑裝飾網(wǎng)，http：//www.sxbda.cn/NewsPage.aspx？id=3969.

[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint