城中村改造利益分配中的法律問(wèn)題研究

成華

摘 要：城中村的改造應(yīng)合理平衡政府、村民和開(kāi)發(fā)商之間的利益關(guān)系。由于村民決策權(quán)、社會(huì)力量監(jiān)督權(quán)缺失等原因，一些城市的利益分配失衡問(wèn)題比較突出，其典型表現(xiàn)為失地貧民階層和寄生食利階層現(xiàn)象對(duì)社會(huì)公平價(jià)值的拷問(wèn)。立法要以實(shí)體正義理論為指導(dǎo)，厘清各方的應(yīng)然利益；同時(shí)也要注重程序規(guī)則的設(shè)計(jì)，規(guī)范利益分配的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：城中村改造；利益分配；實(shí)體正義；程序正義

中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）09-07-04

Study on the Legal Problems of the Benefit Allocation in Reform of Urban Village

Cheng Hua

（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）

Abstract：The reform of urban village should balance the interests of government，villagers and real estate company. Because of the lack of right for villagers and the public，the imbalance in benefit allocation is a serious problem in some cities. Its typical characteristic is the landless poor class and rentier class，which damages the fair value of society. The legislature should take the guidance of the theory of substantive justice，in order to distinguish reasonable interest of the three parties. At the same time，the legislature should design rules of procedure，in order to regulate the process of benefit allocation.

Key words：Reform of urban village；Benefit allocation；Substantive justice；Procedural justice

按照人居環(huán)境理論，城中村是城市擴(kuò)張過(guò)程中在原有農(nóng)村集體土地上建成的居住區(qū)域，呈現(xiàn)“城非城、村非村、無(wú)序異質(zhì)的聚居”形態(tài)。政府趨利性的土地征用政策（基于成本考慮而在前期城市建設(shè)時(shí)繞開(kāi)村莊的集中居住區(qū)）、村民對(duì)房屋出租市場(chǎng)交易機(jī)會(huì)的淋漓盡致的利用及城鄉(xiāng)的二元社會(huì)保障機(jī)制等因素催生了“城中村現(xiàn)象”。城中村具有雙重功能，一方面它是替代貧民窟而成為農(nóng)民工融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻竦膿u籃和跳板；另一方面在經(jīng)濟(jì)、文化形態(tài)上與主流相差甚遠(yuǎn)，掣肘城市文明建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等）。學(xué)界的多數(shù)意見(jiàn)是：城中村并非我國(guó)城市化進(jìn)程中一路凱歌的“陽(yáng)光寫照”，而是需要國(guó)家予以特別關(guān)注的“問(wèn)題村”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，城中村的改造能避免城區(qū)的盲目擴(kuò)大，提高土地的利用率，增加房地產(chǎn)行業(yè)的土地供給量，抑制房?jī)r(jià)上漲?；诖苏J(rèn)識(shí)，我國(guó)多個(gè)大中城市開(kāi)展了轟轟烈烈的改造運(yùn)動(dòng)并取得矚目成效。城中村的本質(zhì)是各種利益相關(guān)者利益關(guān)系的聯(lián)結(jié)。由于政府控制著關(guān)鍵的土地交易環(huán)節(jié)，其改造實(shí)際上是由政府主導(dǎo)的利益格局重構(gòu)。

1 城中村改造中的利益分配失衡

城中村改造是一項(xiàng)全新的事業(yè)，在《憲法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中僅能找到宏觀的法理依據(jù)，并無(wú)可指導(dǎo)實(shí)踐的具體法律規(guī)則。若地方政府對(duì)正義的理解出現(xiàn)偏差，難免有損害社會(huì)和諧的利益失衡現(xiàn)象。當(dāng)前，以村民群體為中心，以下2種情況值得關(guān)注。

1.1 城市失地貧民階層的出現(xiàn) 部分城市對(duì)城中村改造的復(fù)雜性尤其是農(nóng)民的有限理性和理財(cái)能力缺乏認(rèn)識(shí)，為圖省事，完全遵循村民一時(shí)的意愿，以不置換房屋和不參加社會(huì)保險(xiǎn)為前提，實(shí)施純粹的貨幣化補(bǔ)償。譬如在X市，一家人當(dāng)初雖然一次性可獲得80余萬(wàn)元補(bǔ)償，但是物價(jià)在不斷上漲，自身又缺乏必要的就業(yè)技能，謀生日漸困難。有的不善經(jīng)營(yíng)、投資失誤，有的揮霍賭博，折騰幾年后所剩無(wú)幾，淪為城市貧民。這些失落的貨幣安置戶以生活困難為由四處上訪鬧事，要求進(jìn)行重新安置[1]。在西部地區(qū)的L市，在城中村的征地價(jià)格雖高達(dá)50萬(wàn)元/667m2，由于有關(guān)部門層層收費(fèi)，到村一級(jí)就只剩16萬(wàn)元左右，再經(jīng)村集體提取基金，發(fā)到村民手中不足10萬(wàn)元。這與村民能接受的可維持合理生活水準(zhǔn)的16～24萬(wàn)元/667m2存在較大差距?！盁o(wú)土地、無(wú)保障、無(wú)固定崗位、無(wú)一技之長(zhǎng)”的農(nóng)民成為新市民后問(wèn)題叢生，給城市穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.2 城市寄生食利階層的形成 “收收租子，玩玩鳥(niǎo)、打打麻將、聊聊閑天、看看光景”，中國(guó)社科院李培林研究員如是描寫南方某城中村改造前的二世祖（紈绔子弟）。這是一種自發(fā)市場(chǎng)秩序下的狀態(tài)。但若政府主導(dǎo)的城中村改造也批量制造超級(jí)富翁，則就令人難以理解了。Z市政府出臺(tái)的《城中村改造管理辦法》規(guī)定，對(duì)原宅基地上的3層以下（含3層）的合法建筑，被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，可獲得等面積的還建房安置。由于在制度上未對(duì)調(diào)換面積做適當(dāng)?shù)姆忭斕幚?，在房屋均價(jià)為8 000元/m2的Z市市區(qū)，多數(shù)村民獲得的商品房竟然高達(dá)6套以上，10套以上的也不少見(jiàn)，而且另外享受村股份公司不菲的年度分紅。他們生活的富足與悠閑，令絕大多數(shù)市民難以望其項(xiàng)背。在南方的G市，村里最大一戶的置換面積達(dá)5 000m2，按市值計(jì)算超過(guò)5 000萬(wàn)元。S市的例子更令人咋舌。據(jù)報(bào)道，置換房屋面積最大的一個(gè)家族擁有約6 000多m2，而周邊房?jī)r(jià)高達(dá)3萬(wàn)元/m2，原住民“身家過(guò)億”的接近10個(gè)。一個(gè)人可以靠知識(shí)、技能和勤勞實(shí)現(xiàn)富裕夢(mèng)想。例如科學(xué)家、著名運(yùn)動(dòng)員，相信極少有人對(duì)其巨額財(cái)富的合法性質(zhì)疑。但靠土地一夜暴富，顛倒了傳統(tǒng)意義上的致富模式和社會(huì)價(jià)值觀念。從一些新聞媒體的報(bào)道來(lái)看，因城中村改造而生的城市寄生食利階層給社區(qū)和諧帶來(lái)的負(fù)面影響并不亞于失地貧民階層。例如沿海城市的一些城中村剛改造完畢，打著各種理財(cái)幌子的公司便蜂擁而至，在附近安營(yíng)扎寨，誘導(dǎo)村民從事可能傾家蕩產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)投資。這些公司管理者的心態(tài)是，村民的暴富本身就經(jīng)不起正義尺子的檢驗(yàn)，來(lái)此“分一羹”理所當(dāng)然，不存在道德責(zé)難的問(wèn)題。食利階層現(xiàn)象會(huì)引導(dǎo)大量資金與人才從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流向投機(jī)領(lǐng)域，動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根基，同時(shí)使不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延開(kāi)來(lái)。

2 實(shí)體正義視角下城中村改造的應(yīng)然利益分配

當(dāng)前我國(guó)城中村的改造存在村集體自我開(kāi)發(fā)、完全市場(chǎng)化的房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)、政府開(kāi)發(fā)等3種模式。城中村改造需要的投資巨大，動(dòng)則上億甚至10億元以上。若缺少社會(huì)上的專業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的參與，籌集資金無(wú)論對(duì)財(cái)政部門還是村集體來(lái)說(shuō)都是巨大考驗(yàn)。如W市在2013年至2014年間啟動(dòng)改造的17個(gè)城中村，村均的掛牌交易價(jià)在19億元以上。除財(cái)力窘迫外，改造還涉及到需要由政府出面解決的“村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)”等復(fù)雜問(wèn)題，因此在實(shí)踐中，“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多主體共同協(xié)作”才是一種較為理想的模式。對(duì)利益的角逐也主要在村民、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和政府之間展開(kāi)。

2.1 實(shí)體正義的有關(guān)理論 正義是法律制度的首要美德，其可分為實(shí)體正義和程序正義。前者強(qiáng)調(diào)結(jié)果和目的意義上的權(quán)利與義務(wù)分配，后者強(qiáng)調(diào)過(guò)程性的權(quán)利和義務(wù)。歷史上的哲學(xué)家、法學(xué)家們首先關(guān)注的是實(shí)體正義。在查士丁尼《民法大全》中，法學(xué)家烏爾庇安首創(chuàng)一個(gè)著名的定義：“正義乃是使每個(gè)人獲得其應(yīng)得的東西的永恒不變的意志?！卑乩瓐D則認(rèn)為正義存在于社會(huì)有機(jī)體各個(gè)部分之間的和諧關(guān)系之中，要求“各安其位，恪守本分”。亞里士多德從正義概念的分配含義指出：“正義是一種關(guān)注人與人之間關(guān)系的社會(huì)美德。相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人就是正義”[2]。亞里士多德明確反對(duì)絕對(duì)的平等，其隱含表達(dá)的意思是在分配問(wèn)題上必須堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相一致的原則。斗轉(zhuǎn)星移，“各得其分、各有其所”是至今仍是法學(xué)界的共識(shí)，至于到底什么是某一部分人應(yīng)該得到的，分配的邊界在何處，這是需要結(jié)合特定情境展開(kāi)具體論證的。當(dāng)然，正如法學(xué)家博登海默所言，“一個(gè)正義的社會(huì)秩序除了滿足人們對(duì)平等待遇的需求外，還必須服務(wù)于人們的其他需求”，如現(xiàn)代社會(huì)中公民的最低生活保障訴求。

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)主要以城中村改造行為的效率實(shí)現(xiàn)狀態(tài)作為正義衡量的標(biāo)準(zhǔn)。其倡導(dǎo)的第一種結(jié)果為“帕累托改進(jìn)”，即在沒(méi)有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。對(duì)絕大多數(shù)城中村來(lái)說(shuō)，只要進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)與操作，帕累托改進(jìn)是完全可以實(shí)現(xiàn)的，即開(kāi)發(fā)商、政府、村民三贏。對(duì)單個(gè)村民來(lái)說(shuō)，“帕累托改進(jìn)”應(yīng)該比較的是改造前的合法利益和改造后的合法利益，看是否有增值產(chǎn)生。由握手樓、貼面樓等違背城市規(guī)劃的高密度建筑物所得的房屋出租收入，不能全視為“改造前的合法利益”。這是村民和政府的意見(jiàn)對(duì)立點(diǎn)之一。對(duì)此，有學(xué)者指出，“大量違法建造廠房、住房出租的農(nóng)民，本身就不是弱勢(shì)群體。他們擁地自重，獲取巨額收入，已成為城市的土地權(quán)貴階層，從嚴(yán)格意義上看已觸犯法律”[3]。若村民把改造前的全部房屋出租收入視為合法利益，則很難實(shí)現(xiàn)其所理解的帕累托改進(jìn)。按照前述的帕累托標(biāo)準(zhǔn)，利益的受損者可以拒絕任何變化，這對(duì)制定公共政策來(lái)說(shuō)是一個(gè)明顯的局限。于是，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)也提倡第二種效率改進(jìn)即“卡爾多-希克斯改進(jìn)”，或稱“潛在的帕累托改進(jìn)”。這種改進(jìn)允許存在受益者和受損者，但總收益額要大于總損失額，即存在凈收益。而且，分配的主持者要想辦法調(diào)撥一部分收益給受損者。由于現(xiàn)實(shí)條件限制，有一部分城中村的改造只能是“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)”，因此改造過(guò)程充滿矛盾，道路極其坎坷，這要求首先要對(duì)各主體的正當(dāng)利益進(jìn)行識(shí)別[4]。

2.2 城中村改造中各方主體的應(yīng)然利益目標(biāo) 從我國(guó)相關(guān)法律上看，城市政府是公共利益的代表，履行城市公共行政管理和國(guó)有資產(chǎn)收益管理的雙重職責(zé)。其應(yīng)然的利益訴求為：通過(guò)改造行為提升城市形象；提高城市土地使用效率；為城市發(fā)展儲(chǔ)備土地和積累資金；獲取土地的部分增值收益。為此，政府不能回避矛盾，要將城中村的改造納入城市規(guī)劃，牽頭做好利益關(guān)系的協(xié)調(diào)工作，力戒權(quán)力尋租行為。開(kāi)發(fā)商是以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中至少應(yīng)獲得行業(yè)的平均利潤(rùn)。開(kāi)發(fā)商一般通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式獲取項(xiàng)目，因此它不應(yīng)該把暴利作為自己的目標(biāo)。城中村的改造不僅有一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的商業(yè)性，還具有一定的政治性。開(kāi)發(fā)商雖然不是承擔(dān)公共職能的機(jī)構(gòu)，但要依照《公司法》切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，要保證安置房的建設(shè)質(zhì)量，配合政府和村民做好社區(qū)的重建，樹(shù)立企業(yè)的親民品牌。村民及村集體的正當(dāng)利益訴求為：因?yàn)楸粍?dòng)入城而轉(zhuǎn)換身份，有權(quán)獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障；獲得合理的土地與房屋補(bǔ)償；改善居住環(huán)境；獲得部分土地增值收益；參加政府提供的公益性技能培訓(xùn)，提升謀生能力[5]。

矛盾的焦點(diǎn)是巨大的土地增值收益的分配問(wèn)題，是收歸政府還是全歸村民？抑或由二者共享？第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，土地分為國(guó)家所有制和集體所有制，既然都是法定的所有權(quán)，則村民與村集體應(yīng)按照《物權(quán)法》對(duì)被征土地享有完整的“占有、使用、收益、處分”權(quán)益，政府無(wú)權(quán)分得土地增值收益。民粹主義者們即持此立場(chǎng)，每當(dāng)媒體報(bào)道城中村改造中的沖突事件時(shí)，他們總是以一副救世主的面孔出現(xiàn)，斥責(zé)政府和開(kāi)發(fā)商的與民爭(zhēng)利行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)從權(quán)能范圍上講不能和國(guó)家所有權(quán)相提并論。前者實(shí)際上在法律上是受到諸多限制的，如農(nóng)村宅基地上的房子不能對(duì)集體成員以外的人出售，農(nóng)用地不能隨意改為非農(nóng)用途，農(nóng)村建設(shè)用地一般只能用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。若由政府批準(zhǔn)使集體土地所有權(quán)的權(quán)能得以擴(kuò)大，由此產(chǎn)生的額外收益不應(yīng)由農(nóng)民所有，因?yàn)檫@不是農(nóng)民的法定的預(yù)期利益。按照國(guó)家主義者們的觀點(diǎn)，政府只要依照《土地管理法》足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)即可，村民與村集體無(wú)權(quán)獲得土地增值收益。國(guó)家主義者還指出，由于中國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村土地實(shí)際上承載著社會(huì)保障功能，在改造完成后，政府當(dāng)然要履行提供社會(huì)保障的義務(wù)。

“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私（農(nóng)）”，國(guó)外政府也曾面臨這個(gè)難題。英國(guó)工黨政府曾于1947年至1953年間實(shí)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)國(guó)有化，即將土地全部增值收歸國(guó)有，但很快遭遇到市場(chǎng)萎縮而不得不宣布放棄既定政策。我國(guó)多個(gè)城市的改造實(shí)踐已表明，“完全的歸公”會(huì)造成失地村民的生產(chǎn)與生活困難，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定?！皾q價(jià)歸私（農(nóng)）”會(huì)造成農(nóng)民一夜暴富，這實(shí)際上是整個(gè)社會(huì)繁榮所導(dǎo)致的土地增值被極少數(shù)脫耕的農(nóng)民占有所致。土地的增值與廣大的在耕農(nóng)民無(wú)關(guān)，這顯然有失公允[6]。具體就某個(gè)城中村而言，地價(jià)劇增是政府開(kāi)發(fā)行為及周邊其他群體活動(dòng)的正外部性所致，例如政府在附近花巨資修了道路、地鐵、公園，開(kāi)發(fā)商建起了大型商業(yè)中心，還有“大學(xué)城”學(xué)生群體的批量式消費(fèi)行為。但是，正外部性的制造者無(wú)法通過(guò)稅收或類似手段收回外溢的收益。實(shí)踐中也很少看見(jiàn)政府對(duì)房屋出租環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。按照前述的“權(quán)利與義務(wù)相一致原則”、“各得其分原則”，政府當(dāng)然有權(quán)獲得增值收益。至于失地的村民，因其祖祖輩輩居住的土地是財(cái)富增值的載體，也有理由參與增值收益分配?？傊肮椒殖伞笔且环N正義的模式。

3 城中村改造中利益分配失衡的原因

城中村改造的最終方案，是政府、村民、開(kāi)發(fā)商3方利益平衡的合約安排。各方的博弈越充分，參與越充分，則越可能接近正義的結(jié)果。政府的政策選擇受制于不同利益群體的社會(huì)影響力，在分配利益時(shí)傾向于照顧那些具有較大影響力的利益集團(tuán)，從而獲得政治支持。失地貧民和暴富階層這2種截然相反現(xiàn)象的出現(xiàn)，與相關(guān)主體的決策參與權(quán)未落實(shí)有關(guān)。

3.1 村民在決策中參與的不足 由于世世代代家庭個(gè)體經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式，農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中很缺乏自己“組織起來(lái)”的能力，在個(gè)人的利益要求只有通過(guò)團(tuán)隊(duì)的渠道才能真正表達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)里，農(nóng)民缺乏業(yè)緣社團(tuán)，往往使其利益得不到應(yīng)有的維護(hù)[7]。村委會(huì)從理論上講本是一個(gè)可以維護(hù)村民利益的有力組織，在當(dāng)今語(yǔ)境下實(shí)際上存在著對(duì)基層行政機(jī)關(guān)的依賴性，往往同時(shí)面臨維護(hù)村民利益和維護(hù)基層政府權(quán)威的尷尬境地。村干部既是“國(guó)家政權(quán)代理人”，又是“自治組織當(dāng)家人”，行政化色彩的村委會(huì)難以發(fā)揮其應(yīng)有的村民自治功能。在一些地方，村干部甚至淪為開(kāi)發(fā)商、政府謀取不當(dāng)之利的同伙，村內(nèi)的干群矛盾突出，改造工作舉步維艱?，F(xiàn)實(shí)中矛盾重重的城中村改造，多數(shù)情形下缺乏除村干部外的群眾參與，決策行為仍然是一種控制在極少數(shù)人范圍內(nèi)的“精英決策”。

3.2 外部社會(huì)力量對(duì)政府決策的監(jiān)督缺位 對(duì)一些城市出現(xiàn)的食利階層現(xiàn)象，可以定性為由于當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)決策所導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)收益的流失。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、公共選擇理論的代表人物布坎南曾指出，“政治學(xué)的傳統(tǒng)是假設(shè)政府是代表公共利益的，政府官員和政治家的目標(biāo)是社會(huì)利益的最大化。但這只是一種理論假設(shè)，政治領(lǐng)域的官員和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的商人一樣，都以追求自身利益最大化為目標(biāo)。政府官員的行為不一定總是符合公共利益?！碧囟ōh(huán)境下的城市官員可能會(huì)置公共利益不顧，選擇最有利于自己升遷發(fā)展的目標(biāo)函數(shù)，比如基于對(duì)信訪工作考核的顧慮，以“維穩(wěn)為第一任務(wù)”，在公益與私益沖突時(shí)，做出不必要的妥協(xié)，使正義的天平失衡。為抑制“政府失靈”現(xiàn)象，布坎南主張通過(guò)規(guī)則對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格約束，提高決策過(guò)程的民主性和公開(kāi)性。筆者對(duì)食利階層現(xiàn)象突出的一些城市進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)了共同的特點(diǎn)：盡管城中村的改造事關(guān)公共利益，卻沒(méi)有一例引入社會(huì)公眾代表參與決策，以舉行聽(tīng)證會(huì)、發(fā)布公示公告等形式接受外界監(jiān)督。城中村的改造是3方利益集團(tuán)的博弈，無(wú)論是以公權(quán)力自居的政府，還是代表資本逐利的開(kāi)發(fā)商、及面臨改造的村莊和村民，都難以讓他方真正信服。社會(huì)力量（非村民身份的市民代表、專家學(xué)者）的參與除了可履行監(jiān)督職責(zé)外，還可實(shí)現(xiàn)居中裁判功能，緩解壓力，促使3方接受博弈的結(jié)果。社會(huì)力量參與公共決策在國(guó)外比較普遍。以美國(guó)城市規(guī)劃為例，法律詳細(xì)規(guī)定了不同階段中工作參與的方式：在規(guī)劃制定階段有公眾咨詢委員會(huì)、民意調(diào)查、街區(qū)工會(huì)委員會(huì)等；在設(shè)計(jì)和選擇方案階段有公眾投票、參與設(shè)計(jì)、公眾討論會(huì)、通過(guò)媒體投票等方式；在實(shí)施階段雇傭公眾代表到官方機(jī)構(gòu)工作[8]。

4 程序正義視角下的利益分配制度構(gòu)建

程序正義是必要的正義。正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，政府出臺(tái)的合理分配政策也往往遭到村民們抵制，這與長(zhǎng)期以來(lái)的“重實(shí)體、輕程序”做法有關(guān)。由于各方對(duì)正義概念的理解存在偏差，利益分配的實(shí)體處理問(wèn)題實(shí)際上是極其復(fù)雜的，故在分配制度構(gòu)建時(shí)要以正當(dāng)法律程序原則為指導(dǎo)，重點(diǎn)從程序上規(guī)范利益分配行為。

4.1 正當(dāng)法律程序 “正當(dāng)法律程序”可追溯至英國(guó)古老的自然公正原則，其最初有2項(xiàng)含義：“自己不做自己的法官，對(duì)他人做出不利行為要事先告知、說(shuō)明理由和聽(tīng)取申辯”。正當(dāng)法律程序早期主要適用于刑事處罰及相關(guān)領(lǐng)域，后來(lái)拓展到行政行為及其他各種有公權(quán)力身影的行為，如高校對(duì)學(xué)生的處分行為。20世紀(jì)中期以后，公開(kāi)、透明和公眾參與在正當(dāng)法律程序中越來(lái)越占有重要地位。50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)陸續(xù)制定了《信息公開(kāi)法》和與美國(guó)《陽(yáng)光下的政府法》類似的透明政府法。公開(kāi)、透明和公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)代正當(dāng)法律程序中的不可或缺的內(nèi)容[9]。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯也認(rèn)為，任何正義或代表正義的任何價(jià)值，都只能是合法程序的產(chǎn)物。沒(méi)有合法程序的東西都是非正義的，正義理論的中心任務(wù)就是尋找一種能夠產(chǎn)生和保證正義的合法程序。他特別強(qiáng)調(diào)，只有經(jīng)過(guò)理性商談這種合法程序而形成的正義才算是真正的正義[10]。

4.2 對(duì)分配程序規(guī)則的建議 從信息獲取的角度來(lái)看，村民、社會(huì)公眾相對(duì)于開(kāi)發(fā)商和政府而言處于明顯的劣勢(shì)地位。因此，要重點(diǎn)保護(hù)他們的參與權(quán)。第一，城中村改造方案公布前，必須通過(guò)各種方式征求村民、社區(qū)代表及專家學(xué)者的意見(jiàn)。鼓勵(lì)由社會(huì)上的第三方組織提出改造方案草案。第二，城中村改造方案草案公布后，應(yīng)設(shè)置一定時(shí)間的異議期，聽(tīng)取各利益主體的意見(jiàn)。第三，城中村改造方案經(jīng)聽(tīng)證后方產(chǎn)生效力。聽(tīng)證會(huì)參加人包括：村民代表、村干部代表、開(kāi)發(fā)商代表、政府部門代表、專家學(xué)者代表、市民代表。其中，專家學(xué)者代表和市民代表屬于外部社會(huì)力量，能以一種更為公正的立場(chǎng)審視城中村改造的利益糾紛。因此，他們?cè)谌藬?shù)上要占足夠的比例。第四，要明確司法機(jī)關(guān)對(duì)改造方案的最終裁決權(quán)。司法審查的重點(diǎn)是分配中的程序規(guī)則是否得到遵循。第五，建議在改造開(kāi)始前就設(shè)立一種由村民、村干部、開(kāi)發(fā)商、政府、市民等各方代表組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，搭建博弈平臺(tái)，開(kāi)展理性對(duì)話。

5 結(jié)語(yǔ)

未來(lái)20a，城市化仍是中國(guó)社會(huì)變遷的主旋律。對(duì)城中村的改造是政府獲得城市發(fā)展空間的重要渠道。政府在主導(dǎo)改造時(shí)對(duì)利益分配的復(fù)雜性應(yīng)有高度認(rèn)識(shí)。無(wú)論失地貧民階層，還是寄生食利階層的出現(xiàn)，都是城中村改造的失敗。地方權(quán)力機(jī)關(guān)要加強(qiáng)立法工作，捍衛(wèi)分配上的正義，抑制城市社會(huì)階層的割裂。

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（責(zé)編：徐煥斗）