做好城中村改造文章扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

趙霄偉　師旭輝

摘要：城中村改造既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)，又是難點(diǎn)。做好城中村改造文章，有利于提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。然而，城中村改造依然面臨城市布局欠優(yōu)化、商業(yè)模式趨同化、資金籌集單一化、利益訴求多元化等諸多問題。為此，本文提出加快研究制定城中村改造法律支撐機(jī)制、分類指導(dǎo)、分階段、分步驟推進(jìn)“一村一策”改進(jìn)機(jī)制，創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制、建立城中村商業(yè)業(yè)態(tài)與城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃融合機(jī)制等五點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：城中村改造 新型城鎮(zhèn)化 問題與建議

一、城中村改造是提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重點(diǎn)

目前，我國城鎮(zhèn)化處在高速發(fā)展階段，成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎和新動力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1978年至2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增至7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%增至53.7%，年均提高1.02個百分點(diǎn)，全國城鎮(zhèn)人口數(shù)已接近歐洲總?cè)丝跀?shù)。到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。然而，城鎮(zhèn)化速度的加快和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升面臨著各種困難與挑戰(zhàn)。其中，“城中村”改造是最為突出的問題之一。無論是2007年的“重慶最牛釘子戶”事件，還是2012年的“太原最牛釘子墳”事件，均反映出城中村改造是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到不同利益主體的利益關(guān)系，各方利益沖突時常發(fā)生。并且，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系以及推進(jìn)各項(xiàng)工程建設(shè)等都需要大量資金支持。如果不能切實(shí)解決好城中村改造工作，那么城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量將難以得到保障，勢必會影響城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)性發(fā)展。因此，做好城中村改造文章，扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為“十三五”時期乃至未來較長時間內(nèi)勢在必行且迫在眉睫的重點(diǎn)工作。

二、城中村改造面臨的問題

（一）空間布局欠優(yōu)化

各地在城中村改造過程中為順利推進(jìn)工作開展，往往采取“一村一策”措施。但是，在具體落實(shí)中，由于各個城中村發(fā)展基礎(chǔ)、改造路徑不同，其局部的利益就很難與城鎮(zhèn)整體利益相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致舊城改造與整體城鎮(zhèn)空間布局協(xié)調(diào)性較差。此外，有些城中村偏重于短期的利益，缺乏長期、整體性規(guī)劃設(shè)計(jì)，空間布局的科學(xué)合理性缺乏必要論證。這將會阻礙城市功能完善，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

（二）商業(yè)模式趨同化

在城中村改造過程中，各地在改造項(xiàng)目推進(jìn)過程普遍存在缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。主要原因在于政府的統(tǒng)籌全域商業(yè)項(xiàng)目機(jī)制尚未健全，各級基層部門“各自為政、彼此分割”，很難從全局和長遠(yuǎn)視角來準(zhǔn)確把握整個城市商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)。從商業(yè)發(fā)展規(guī)劃本身來看，各地做法普遍在村民集體協(xié)商基礎(chǔ)上決策，這些決策更多是追蹤市場熱點(diǎn)，注重短期效益。這必然出現(xiàn)各村商業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化競爭的趨勢。

（三）資金籌集單一化

在推動城中村改造中，各地普遍反映出資金籌措手段單一，大量依靠政府自有財政，從而加大財政支出壓力。另外，市場化的資金也存在較高風(fēng)險，在具體項(xiàng)目操辦上有一定難度。比如，雖然公私合作式“PPP模式”可以在城中村改造中發(fā)揮重要作用，但是優(yōu)秀企業(yè)參與開發(fā)的積極性卻不是很高。特別是在市場行情一般的三四線城市，由于容積率限制等因素導(dǎo)致企業(yè)開發(fā)利潤薄、風(fēng)險高、投入意愿低。所以，構(gòu)建多元化、市場化的融資渠道也是城鎮(zhèn)化的難題。

（四）利益訴求多元化

在城中村改造過程中，存在多個有不同利益訴求的主體，很多問題難以達(dá)成共識。由于地方政府、居民、企業(yè)對城中村改造目標(biāo)函數(shù)不同，彼此間利益訴求差異化較大。在實(shí)際操作過程中，幾方利益訴求者博弈時常發(fā)生，甚至存在利益沖突。不同層級政府、政府部門內(nèi)部的各個局委辦，各類開發(fā)企業(yè)間、拆遷農(nóng)民與市民間、不同區(qū)位的被拆遷群體之間都是不同的利益代表。面對多元利益訴求，在有限的可分配資源約束下，利益協(xié)調(diào)難度必然制約城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度。

三、政策建議

（一）加快研究制定城中村改造法律支撐機(jī)制

“城中村”改造，需要有完善的法律法規(guī)予以支撐。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上下限以及各區(qū)域內(nèi)各類拆遷安置補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)要以法治手段來明確和統(tǒng)籌平衡，充分體現(xiàn)物權(quán)法平等保護(hù)的原則。拆遷安置補(bǔ)償模式也要逐步統(tǒng)一規(guī)范化，杜絕拆遷過程中搶建加蓋風(fēng)潮。只有通過完善法律法規(guī)來解決城中村改造出現(xiàn)的無法可依尷尬局面，才能夠減少居民思想顧慮與抵觸情緒，有利于城中村改造的順利推進(jìn)。

（二）分階段、分步驟推進(jìn)“一村一策”改進(jìn)機(jī)制

政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在整體改造上統(tǒng)籌規(guī)劃，并在具體項(xiàng)目上分類指導(dǎo)，推進(jìn)“一村一策”的改造機(jī)制。具體而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展的主體功能區(qū)定位差異，對不同地帶的城中村采取不同的改造模式。比如，對位于中心地帶重點(diǎn)發(fā)展區(qū)的城中村，可能需要改造發(fā)展為檔次較高的商業(yè)綜合體；而對開發(fā)尚不成熟的地帶，同時又具有重要生態(tài)功能的地帶，則應(yīng)當(dāng)適度改造、提升其綠化水平和環(huán)境美化效果，將其改造成為城市景觀帶，必要時要進(jìn)行拆遷居民異地安置。在不同地帶、不同改造項(xiàng)目推進(jìn)中，需要的資金投入是差異較大的，因此，要權(quán)衡改造的迫切性和改造資金承受力，從而確定合理的推進(jìn)時序，積極穩(wěn)妥進(jìn)行。

（三）創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制

根據(jù)不同村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及籌資能力，分類探索創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制。對于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱及村民籌資能力不強(qiáng)的城中村地區(qū)，可以考慮先“引鳳”后“筑巢”，即通過政府政策優(yōu)惠等引進(jìn)實(shí)力強(qiáng)、信用等級高的開發(fā)商參與城中村改造，共擔(dān)風(fēng)險，共享改造開發(fā)紅利；對于村集體資產(chǎn)雄厚及村民籌資能力較強(qiáng)的城中村，應(yīng)當(dāng)探索如何按照自身意愿與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行合作。

（四）建立城中村商業(yè)業(yè)態(tài)與城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃融合機(jī)制

在城中村改造項(xiàng)目中，發(fā)展商業(yè)要避免短期化、盲從化，而應(yīng)與整個城市商業(yè)布局規(guī)劃相結(jié)合，以保證商業(yè)的差異化和可持續(xù)發(fā)展，避免惡性競爭?？梢钥紤]發(fā)展城市綜合體，吸引城市運(yùn)營商、投資商，從而使城市商業(yè)發(fā)展均衡化。

（五）創(chuàng)新農(nóng)民在“城中村改造”的利益分配機(jī)制

城中村改造決策既要本著村民自治的原則，由村民組織自行決定是否改造，以及如何改造。在法律法規(guī)框架下可以適度引導(dǎo)，但不能夠強(qiáng)行干涉。政府需要適時進(jìn)行居民間的利益協(xié)調(diào)，避免集體內(nèi)部出現(xiàn)“以強(qiáng)凌弱”。但是，政府部門絕對不能做開發(fā)商利益代言人或者以出政績?yōu)槟康闹苯油迕襁M(jìn)行無休止非對等的談判。同時，在整合土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)賦予原住村民土地升值開發(fā)權(quán)，使村民可以利用土地向銀行貸款，或以土地入股聯(lián)合其他主體合作進(jìn)行改造開發(fā)，從而解決集體建設(shè)用地開發(fā)融資難問題。

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（趙霄偉，1982年生，江蘇無錫人，國家信息中心助理研究員。研究方向：區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)。師旭輝，1983年生，河北邯鄲人，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員。研究方向：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、財稅理論與政策）