城市化進(jìn)程中城中村改造問題分析

楊靈+譚澤飛

摘 要 城中村作為城市化的副產(chǎn)物，嚴(yán)重地阻礙了我國城市化進(jìn)程?；诖?，從城中村的概念及形成原因入手，分析城中村出現(xiàn)的主要問題、總結(jié)城中村改造模式，并結(jié)合昆明市城中村改造提出了政策建議。

關(guān)鍵詞 城中村改造；城市化；昆明市

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.30.042

1 城中村的基本概念

城中村是我國城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，有著較為復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。從空間概念來講，城中村是指位于建成區(qū)內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部的被城市建成區(qū)包圍或半包圍、沒有或僅有少量農(nóng)用地的村落；從社會學(xué)概念來講，是指在城市建成區(qū)中的人員依然在身份、社會結(jié)構(gòu)、生活方式上保留原有的農(nóng)業(yè)村落特征的特點(diǎn)的地區(qū)。綜合來說，城中村就是一個(gè)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)城市和農(nóng)村的特殊區(qū)域，范圍內(nèi)的居民部分甚至全部轉(zhuǎn)為城市居民，沒有或有很少農(nóng)田的村民基本不再務(wù)農(nóng)，卻仍保有農(nóng)村管理體制和社區(qū)。

2 城中村問題的形成原因

城中村既是城市化的產(chǎn)物，也是城市化繼續(xù)發(fā)展的巨大阻礙。一般來說，城中村的形成原因可歸為兩點(diǎn)，即城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)體制和局部利益驅(qū)使。

城鄉(xiāng)隔離二元管理體制即常說的城市和農(nóng)村分屬的不同管理模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展而實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策，盡管在一定程度上推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些難以得到根本性解決的遺留問題，這也導(dǎo)致了在后續(xù)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)城中村問題。土地所有制的差異使政府想要爭用屬于集體的城中村土地時(shí)要支付高昂的費(fèi)用，妨礙了對城中村的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。此外，二元體制下農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的差異導(dǎo)致的人口管理制度差異，不同的行政管理制度也是導(dǎo)致城中村形成的根本原因。

局部利益驅(qū)使則是指在城市化進(jìn)程中，政府、開發(fā)商、村民三方在經(jīng)過利益博弈后所選擇的征地不征村，使農(nóng)民對土地集體所有制和宅基地使用權(quán)所帶來的收益產(chǎn)生了依賴，也造成了政府在城市建設(shè)過程中采取迂回征地策略造成了城中村的出現(xiàn)，第三方開發(fā)商也因要降低成本而避開村莊，使得村莊開發(fā)長期被閑置。

3 城中村的主要問題與改造困境

規(guī)劃建設(shè)不到位、社會管理難度大、自身發(fā)展不健全都是城中村目前存在的較為嚴(yán)重的問題。城中村缺乏統(tǒng)一的城市規(guī)劃引導(dǎo)，易出現(xiàn)土地利用率不高、建筑雜亂分布等問題。同時(shí)，建成環(huán)境遠(yuǎn)落后于城市其他地區(qū)，破壞了城市的整體形象；城中村內(nèi)部的水、電、氣、路等公共設(shè)施常存在不配套的問題，存在巨大的安全隱患。同時(shí)由于城中村內(nèi)部人口構(gòu)成的復(fù)雜性使得在社會管理時(shí)有較大的困難，村民、購買小產(chǎn)權(quán)房的城市居民以及低收入的流動人口交織在城中村這一區(qū)域，往往會滋生較大的分歧和矛盾，導(dǎo)致城中村的治安事件頻發(fā)，帶來了治安難的問題。

政策法規(guī)的缺失與村民意愿的不統(tǒng)一，以及利益分配的復(fù)雜性都導(dǎo)致了城中村改造的困境。村民身份轉(zhuǎn)變、集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制、村民福利轉(zhuǎn)社會保障等棘手問題都缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，難以做到有法可依是城中村改造遇到的首要困難；此外，城中村的改造必然伴隨著身份等一系列的轉(zhuǎn)變，如村民轉(zhuǎn)城市居民、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份制經(jīng)濟(jì)等變化，會觸及城中村居民的切身利益；同時(shí)，生活方式和思維方式上的轉(zhuǎn)變對于不少城中村居民來說也存在著較大的挑戰(zhàn)，增加了改造的復(fù)雜性。

4 城中村改造的幾種模式

城中村最早出現(xiàn)在我國東部沿海地區(qū)，因此這些地方的城中村改造模式具有較為典型的示范意義。

廣州市從2000年開始著手城中村改造工作，采取了村集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、非市場化改造模式，即以村集體為籌資開發(fā)的主體，不允許房地產(chǎn)開發(fā)商接入拆遷安置、回遷建設(shè)、商品房建設(shè)的任何工作。通過配套相關(guān)政策舉措，如同步推行勞動預(yù)備制度解決居民就業(yè)問題、配套相關(guān)規(guī)定保持合法土地使用權(quán)人和土地用途不改變等，為村民吃上了一個(gè)定心丸，推動了城中村的順利改造[1]。

深圳市從1997年便開始了城中村改造工作，采取政府主導(dǎo)、半市場化的舊村改造模式，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配的方式，借助市場推動改造的順利進(jìn)行，借助試點(diǎn)保障改造的有理有力進(jìn)行[2]。

5 昆明市城中村改造淺析

昆明市在很長的一段時(shí)間都把城中村看作獨(dú)立的各地單元，采取保留村鎮(zhèn)用地政策回避已有的城中村，導(dǎo)致城中村數(shù)量只增不減。在2007年，底昆明市對市內(nèi)382個(gè)城中村進(jìn)行了相關(guān)的改造建設(shè)，在2008-2010年取得了初步成效。盡管昆明市城中村改造工程推進(jìn)比較迅速，但在昆明市城中村改造中仍然存在一定的問題，如政府職能缺失導(dǎo)致的改造規(guī)劃步調(diào)不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)不清、分工不明等易激發(fā)村民對改造工作的逆反心理。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以補(bǔ)償城中村居民的合理損失，使得城中村改造進(jìn)度放緩。資金困難、社會保障政策落實(shí)度低使得提出的工程不能順利完成、村民的城市居民保障未能得到實(shí)現(xiàn)，部分農(nóng)村居民做出的不合理舉動等對昆明市城中村改造的順利推行造成了困難。

6 以昆明市為例探討城中村改造對策

6.1 明確政府主導(dǎo)職能

政府是城中村改造工作的倡導(dǎo)者和主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要承擔(dān)起統(tǒng)籌兼顧的主導(dǎo)職能，保證強(qiáng)大的職能作用貫穿改造的始終[3]。兼顧城鄉(xiāng)二元體制差異，實(shí)現(xiàn)以滿足現(xiàn)實(shí)情況的合理改造策略、切實(shí)為城中村居民考慮，獲得較好的改造效果。

6.2 健全溝通機(jī)制

成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，明確主要權(quán)責(zé)范圍，并抽調(diào)各相關(guān)部門的相關(guān)人員，以保障城中村業(yè)務(wù)問題的有效解決。

6.3 拆遷政策需配套

城中村改造的最終目的在于讓城中村居民受益，從而推動社會的發(fā)展。制定讓村民接受的拆遷政策并在后續(xù)的工作中實(shí)現(xiàn)這些政策，解除居民因失去土地的后顧之憂，可以在很大程度上推進(jìn)城中村改造進(jìn)程。

6.4 加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)

保障原村民的生活更加有利于城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌和諧發(fā)展。通過加強(qiáng)對城中村改造產(chǎn)業(yè)的指引與引導(dǎo)工作、深入改革城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理體制、完善社會治安制度等舉措，讓城中村的人們能夠和城市居民享有一樣的社會保障與待遇，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展，推動城市化的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]陶海燕，周淑麗，卓莉.城中村有序改造的群決策——以廣州市城中村改造為例[J].地理研究，2014，33（7）：1207-1216.

[2]孫華，吳瑤，管寧.城中村改造利益相關(guān)方的利益均衡分析[J].中國人口.資源與環(huán)境，2014（S3）：284-286.

[3]黃治.城中村改造模式與策略研究[D].武漢：武漢大學(xué)，2013.

（責(zé)任編輯：劉昀）