央企監(jiān)督約束機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

田耘

摘 要：近年來(lái)，隨著央企整體改制上市或主業(yè)整體上市，有力促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的建立。但是，央企從權(quán)力制約機(jī)制運(yùn)行結(jié)果來(lái)看并不理想，權(quán)力腐敗和資產(chǎn)侵蝕并沒(méi)有被有效遏制，在內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督機(jī)制方面，仍然存在不少漏洞，且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾浴＿M(jìn)一步完善監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)央企健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：央企；監(jiān)督約束機(jī)制；權(quán)力制衡

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）19-0016-02

央企是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的主力軍。近年來(lái)，隨著央企整體改制上市或主業(yè)整體上市，有力促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的建立。盡管央企的內(nèi)部治理水平有不同程度提高，但是，公司治理結(jié)構(gòu)的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立格局尚未形成，從權(quán)力制約機(jī)制運(yùn)行結(jié)果來(lái)看并不理想，權(quán)力腐敗和資產(chǎn)侵蝕并沒(méi)有被有效遏制，央企已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)區(qū)。從近年來(lái)披露的事實(shí)情況特別是中石油腐敗案可以看出，在內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督機(jī)制方面，仍然存在不少漏洞，且?guī)в幸欢ǖ钠毡樾裕@些問(wèn)題嚴(yán)重制約著央企的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、央企監(jiān)督約束機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況

按照政府的管理權(quán)限劃分，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)可以分為中央企業(yè)（由中央政府監(jiān)督管理的國(guó)有企業(yè)，以下簡(jiǎn)稱央企）和地方企業(yè)（由地方政府監(jiān)督管理的國(guó)有企業(yè)）。截至2014年1月，國(guó)資委直接管理的央企數(shù)量113家，加上保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)直接管理的金融央企，一共為125家央企。

隨著國(guó)有企業(yè)改革不斷深入，形成了一批以集團(tuán)公司為主體的央企。截至2012年底，國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管的國(guó)有控股上市公司共953家，國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)69萬(wàn)億元。在美國(guó)《財(cái)富》雜志2013年公布的世界500強(qiáng)企業(yè)名單中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的央企有44家，比2010年年增加6家。央企公司制改革取得重大成效，企業(yè)的市場(chǎng)化、國(guó)際化運(yùn)營(yíng)水平及內(nèi)部的治理水平逐步提高。當(dāng)前，在央企中有法律監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)檢委監(jiān)督、監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督和職工監(jiān)督等各種監(jiān)督形式，此外，還有各級(jí)各類組織和制度進(jìn)行監(jiān)督和制約，如監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)、股東代表大會(huì)等，董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作的制度進(jìn)一步完善，外部董事隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，董事會(huì)在科學(xué)決策、風(fēng)險(xiǎn)防范和加強(qiáng)管理等方面的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，可以說(shuō)企業(yè)監(jiān)督制約機(jī)制初步形成。

二、央企監(jiān)督約束機(jī)制運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

1.董事會(huì)制度缺乏制約性

西方企業(yè)“法人治理結(jié)構(gòu)”中起主導(dǎo)作用的是董事會(huì)，董事會(huì)通過(guò)票決制體現(xiàn)決策的集體性，通過(guò)制定決策、任免、監(jiān)督獎(jiǎng)懲等制約經(jīng)理人員。目前中國(guó)央企董事會(huì)制度中監(jiān)督制約機(jī)制幾乎不存在。央企主要負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)于集中，一把手既是企業(yè)的決策者和執(zhí)行者，又是企業(yè)的管理者和監(jiān)督者。董事與經(jīng)理嚴(yán)重重合，造成決策機(jī)構(gòu)無(wú)法制約執(zhí)行機(jī)構(gòu)。集團(tuán)公司黨組和股份公司董事會(huì)的組成方式與事業(yè)單位黨委組成方式相差不多。股份公司總裁和高級(jí)副總裁全部進(jìn)入董事會(huì)，占執(zhí)行董事的一半，總裁擔(dān)任副董事長(zhǎng)，這使董事會(huì)監(jiān)督乏力，對(duì)經(jīng)理人員的制約作用難以發(fā)揮。

2.監(jiān)事會(huì)和紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用缺失

委托人通過(guò)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的監(jiān)控作用極為有限。因?yàn)楸O(jiān)事來(lái)源不獨(dú)立，監(jiān)事級(jí)別低權(quán)力小，職工監(jiān)事設(shè)置形式主義，這種企業(yè)內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會(huì)缺乏權(quán)威性，使監(jiān)事會(huì)的權(quán)力制衡作用未有效發(fā)揮。監(jiān)事會(huì)有時(shí)在央企中的地位實(shí)際上僅僅是一個(gè)擺設(shè)，其監(jiān)督約束被大大弱化。而現(xiàn)有央企中紀(jì)檢監(jiān)察組織是在本企業(yè)黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，他們?cè)诤芏喾矫媸苤朴诙聲?huì)和總經(jīng)理，造成紀(jì)檢、監(jiān)察人員多采取“民不舉官不究”的工作態(tài)度，大多走形式，很少動(dòng)真格的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督作用十分有限。

3.職工民主監(jiān)督弱化，流于形式

雖然央企基本上建立了工會(huì)組織，但并不是獨(dú)立的勞方組織，而且實(shí)際上是依附于公司內(nèi)部并聽(tīng)命于公司高層，主要是給職工組織些活動(dòng)、辦些實(shí)惠事，在監(jiān)督方面的作用十分有限。雖然有一些法律、法規(guī)的規(guī)定，在一定程度上為職工參與公司治理提供了法律保障，但這些規(guī)定由于未能明確規(guī)定職工作為治理主體的法律地位，加之過(guò)于簡(jiǎn)單、可操作性差，難以真正發(fā)揮職工在公司治理中的作用。

4.委托機(jī)構(gòu)對(duì)代理人缺乏有效監(jiān)控手段

現(xiàn)有國(guó)資監(jiān)管體制下，央企控股上市公司委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)央企控股上市公司企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督和約束，每經(jīng)過(guò)一次委托代理過(guò)程，力度就削弱一次，監(jiān)督成本也就越高。由于每一級(jí)之間的委托代理環(huán)節(jié)因委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱需要付出高昂的代價(jià)，委托人對(duì)代理人很難實(shí)施有效的監(jiān)督。最終導(dǎo)致股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)的制衡形同虛設(shè)，董事會(huì)成為凌駕于股東大會(huì)之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，企業(yè)內(nèi)部難以形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)和法人約束機(jī)制。

5.證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用發(fā)揮不明顯

在中國(guó)，證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的公信力不足，不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。如有些中介機(jī)構(gòu)在利益的誘惑下，為達(dá)到企業(yè)上市的目的，幫助不具備上市條件的公司編造虛假證明材料騙取上市資格；少數(shù)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)，為了保住和擴(kuò)大市場(chǎng)份額、爭(zhēng)取或穩(wěn)定客戶，放棄最基本的職業(yè)操守，無(wú)法保持其在執(zhí)業(yè)過(guò)程中應(yīng)有的獨(dú)立性，從而造成審計(jì)意見(jiàn)或評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、公允性大打折扣；部分證券投資咨詢機(jī)構(gòu)和證券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)受利益的驅(qū)動(dòng)，違背職業(yè)道德發(fā)表誤導(dǎo)性投資建議和評(píng)級(jí)結(jié)果。證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)存在上述種種違法違規(guī)行為，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)其對(duì)上市公司應(yīng)有的監(jiān)督作用。對(duì)于央企控股上市公司而言，憑借其資源優(yōu)勢(shì)和在本行業(yè)的主導(dǎo)或壟斷地位，則更加容易控制或影響這些中介機(jī)構(gòu)。

三、對(duì)策和建議

1.科學(xué)配置權(quán)力，強(qiáng)化權(quán)力制衡

為建立有效的公司治理，就要科學(xué)地配置公司的控制權(quán)，確保分權(quán)—分責(zé)—制衡的有效性。要保證股東大會(huì)的最終控制權(quán)，保證董事會(huì)獨(dú)立決策權(quán)，保證經(jīng)理人員自主經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力，明確股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，各負(fù)其責(zé)，建立規(guī)范的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離機(jī)制，形成企業(yè)董事會(huì)與經(jīng)理層、董事長(zhǎng)與總經(jīng)理之間相互制約的權(quán)力格局。要將董事會(huì)與經(jīng)理層分離，尤其要解決董事長(zhǎng)與總經(jīng)理“一肩挑”的問(wèn)題，以確保董事會(huì)對(duì)經(jīng)理的有效監(jiān)督。endprint

2.加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性

對(duì)監(jiān)事會(huì)的議事、決策內(nèi)容和程序予以明確規(guī)定，確保在公司治理機(jī)制中所有的人都能受到監(jiān)督約束。首先保證監(jiān)事要知事，再者賦予其廣泛而巨大的權(quán)力，使其有權(quán)列席企業(yè)各類重大會(huì)議，有權(quán)調(diào)閱財(cái)務(wù)資料、審計(jì)報(bào)告等實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督，擁有提議、建議、發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn)、知情、監(jiān)督等多項(xiàng)權(quán)力。并對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的行為和總經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和記錄，向國(guó)資管理機(jī)構(gòu)提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任免及獎(jiǎng)懲建議。通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能，構(gòu)筑國(guó)資管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的監(jiān)控橋梁，完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

3.明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督地位

當(dāng)前，要認(rèn)真執(zhí)行好中央紀(jì)委、中央組織部等四部委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)的若干意見(jiàn)》，使紀(jì)檢組長(zhǎng)（紀(jì)委書(shū)記）依法進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人依法進(jìn)入監(jiān)事會(huì)。強(qiáng)化企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)提交董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和公司管理層審議的重要事項(xiàng)進(jìn)行事前監(jiān)督，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)人事任免、物資采購(gòu)、工程管理、資金使用等重要事項(xiàng)運(yùn)作的事前監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察組織要參與黨組織對(duì)干部的考評(píng)、任免、黨員評(píng)議等工作，切實(shí)加大對(duì)黨員、干部違紀(jì)違法行為的查處力度，使監(jiān)督作用落到實(shí)處。

4.建立健全企業(yè)民主監(jiān)督機(jī)制

群眾監(jiān)督往往不會(huì)對(duì)被監(jiān)督者直接產(chǎn)生作用，只有通過(guò)把群眾監(jiān)督轉(zhuǎn)化為黨政紀(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨組織監(jiān)督、法人治理機(jī)構(gòu)中決策監(jiān)督、執(zhí)行的參考和依據(jù)方式，才能真正發(fā)揮作用。為此，要擴(kuò)大職工參加民主管理的范疇，疏通參政渠道，發(fā)揮職代會(huì)作用，詳細(xì)規(guī)定職代會(huì)程序、讓職工代表依《公司法》進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，使職工以法定形式參與公司的決策和監(jiān)督，使經(jīng)營(yíng)者行使權(quán)力受到群眾監(jiān)督。

5.強(qiáng)化外部的審計(jì)和國(guó)資委的考核

除了建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立和健全企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)公司治理結(jié)構(gòu)，確保分權(quán)制衡機(jī)制的運(yùn)行外，就目前來(lái)看，要監(jiān)督約束一把手，還需要強(qiáng)化外部的審計(jì)和國(guó)資委的考核和監(jiān)督。西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管大多以國(guó)會(huì)及其專門(mén)委員會(huì)為主導(dǎo)，從設(shè)立撤銷、政策制定、內(nèi)部管理體制、投資預(yù)算、人事任免到調(diào)查審核和工作匯報(bào)，國(guó)會(huì)都是最高權(quán)威。建議設(shè)立人大公有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)國(guó)有企業(yè)政策決策、人事財(cái)務(wù)進(jìn)行把關(guān)，派遣監(jiān)事、外部審計(jì)并根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行處罰，設(shè)立企業(yè)信息公開(kāi)、群眾質(zhì)疑和舉報(bào)的網(wǎng)上平臺(tái)。在加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，切實(shí)解決監(jiān)督乏力的問(wèn)題。

6.提升證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用

加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和處罰力度，明確中介機(jī)構(gòu)虛假行為的賠償責(zé)任。提高上市公司和中介機(jī)構(gòu)的合謀成本，以減少上市公司的不規(guī)范披露行為。完善市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，明確中介機(jī)構(gòu)虛假行為的賠償責(zé)任，補(bǔ)償受害者所遭受到的損失。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，提高從業(yè)者的素質(zhì)，提升證券中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與監(jiān)督意識(shí)，充分發(fā)揮行業(yè)組織在聯(lián)結(jié)從業(yè)者與監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面重要的橋梁作用。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint