上海居民區(qū)黨組織書記隊伍職業(yè)化建設的思考

申利俠+章再彬

[摘 要]目前上海居民區(qū)黨組織書記隊伍存在來源單一、結構不盡合理、管理體制混亂、隊伍穩(wěn)定性差、后繼乏人等問題，要通過科學制定居民區(qū)黨組織書記崗位的從業(yè)標準、拓寬居民區(qū)黨組織書記的來源、理順管理體制、健全激勵機制、暢通職業(yè)發(fā)展通道等途徑，加強居民區(qū)黨組織書記隊伍職業(yè)化建設，為創(chuàng)新社會治理加強基層建設提供力量保障。

[關鍵詞]居民區(qū)黨組織書記；職業(yè)化；社區(qū)治理

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0051-03

居民區(qū)是城市的細胞。作為特大型國際大都市，上海的居民區(qū)呈現(xiàn)出數(shù)量多、種類多、居民多、外來人口多、居民需求多樣化、鄰里之間陌生化等一系列特點，給上海的居民區(qū)治理帶來了更高的難度，也對居民區(qū)黨組織書記的整體素質和推進基層建設的實踐能力提出了更高的要求。實踐證明，一個居民區(qū)黨組織的“帶頭人”強不強，直接關系到這方土地能不能得到很好的治理。在當前“創(chuàng)新社會治理加強基層建設”的大背景下，探討如何通過職業(yè)化來提高居民區(qū)黨組織書記素質、增強居民區(qū)黨組織書記隊伍的穩(wěn)定性和活力，具有很強的現(xiàn)實意義。

一、居民區(qū)黨組織書記隊伍的現(xiàn)狀和問題

目前，上海共有3850多名居民區(qū)黨組織書記，是一支人數(shù)較多的隊伍。然而，多年來這支隊伍的管理和建設都是由各區(qū)縣甚至街道、鎮(zhèn)零零散散地推進，許多問題由點點滴滴發(fā)展到今天成為共性問題，到了需要通過“頂層設計”系統(tǒng)解決的程度。這些共性問題包括：

（一）來源單一，青黃不接。目前，居民區(qū)黨組織書記的主要來源有二：一是原有事業(yè)編制的居民區(qū)黨組織書記，包括20世紀90年代國企改制時進入居民區(qū)工作的事業(yè)編制干部，和近年來一些街鎮(zhèn)安排少部分街道事業(yè)編制人員到居民區(qū)擔任黨組織書記。二是街道自聘的居民區(qū)黨組織書記。雖然許多區(qū)縣近年來加快了招聘、培養(yǎng)年輕居民區(qū)黨組織書記的步伐，但總體上都存在居民區(qū)黨組織書記“后繼乏人”的問題。一方面，優(yōu)秀的大學畢業(yè)生擇業(yè)時不愿意到居民區(qū)來，社會上企業(yè)或其它行業(yè)的中青年的職業(yè)發(fā)展基本定型，不太愿意在人到中年時轉行；另一方面，居民區(qū)黨組織書記隊伍后備力量匱乏，一些在居民區(qū)工作兩三年的年輕社工還很難擔當居民區(qū)黨組織“帶頭人”的重任。另外，一些街道、鎮(zhèn)領導過于相信老書記的經驗和能力，加上退休返聘居民區(qū)黨組織書記的成本較低，對退休返聘居民區(qū)黨組織書記的依賴度高。

（二）結構不盡合理，難以適應社區(qū)治理的新要求。目前，居民區(qū)黨組織書記隊伍的年齡、知識、能力等結構不盡合理，退休返聘人員的比重很大，一些中心城區(qū)一半以上的居民區(qū)黨組織書記都是退休返聘的。隨著時代的發(fā)展，特別是信息時代的到來，老書記的不足日益凸顯出來，知識結構的限制和人到中晚年的自然規(guī)律決定他們很難創(chuàng)新，甚至很難適應新的溝通方式和工作手段。比如：在新型商品房小區(qū)，由于弱勢群體較少，老書記擅長化解矛盾、訪貧問苦的優(yōu)勢無用武之地，而業(yè)委會組建、物業(yè)管理、停車難等新問題，由于一些老書記缺乏相應的法律知識，解決得也不是非常好。一些老書記不會使用電腦，不懂英語，更不要說運用新媒介與年輕居民對話，在一些新型小區(qū)、國際化社區(qū)聯(lián)系服務年輕居民、外國居民的能力不足。

（三）群體的歸屬感和隊伍穩(wěn)定性差。老書記長期在基層一線跌打滾爬，有豐富的群眾工作能力。但由于年齡、收入、崗位性質等原因，老書記群體歸屬感較差，很多人認為是解寂寞的，一旦家中有需求或身體出現(xiàn)不適，很容易辭去工作崗位，從而增加了居民區(qū)黨組織書記隊伍的不穩(wěn)定性。一些年輕的聘用制書記由于薪酬較低、職業(yè)發(fā)展不明確等原因，遇到考事業(yè)編制、公務員以及其它發(fā)展機會，離開居民區(qū)工作崗位的概率也比較高。

（四）身份的多重性與待遇不一致產生矛盾。據(jù)了解，當前上海同一街道（鎮(zhèn)）的居民區(qū)黨組織書記可能有以下幾種身份：事業(yè)編制、勞動合同聘用、退休聘用、非正規(guī)勞動組織關系、不建立正式關系等。不同身份意味著不同的待遇和薪酬，很容易引起攀比和不滿，在很大程度上降低了書記本人對這一崗位的認同感，特別是聘用人員或不建立正式關系的人員，常常把崗位看成是臨時的，在這種心態(tài)影響下，他們很難全身心完成社區(qū)建設和管理任務，推動社區(qū)和諧發(fā)展。

二、社區(qū)黨組織書記隊伍存在問題的原因

（一）居委會性質和定位。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。因此，居民區(qū)黨組織書記長期以來也被定義為自我管理、自我服務性質，強調奉獻精神，沒有勞動合同等契約保障，勞動報酬是津貼而不是工資，工作時間、工作內容、福利保障均不受勞動法保護。這種松散的志愿者關系，一方面，造成社會對居民區(qū)工作的認同度不高，認為居委會工作就是處理“婆婆媽媽”、“家長里短”的瑣事，是“阿姨”、“爺叔”們退休后發(fā)揮余熱的非正式工作崗位，導致年輕人很難將其作為可以承載自己一生價值的職業(yè)。另一方面，缺乏對居民區(qū)黨組織書記制度方面的“硬約束力”，部分居民區(qū)書記缺乏職業(yè)認同感，從事這份職業(yè)完全出于個人自覺而不是職業(yè)約束，選擇離去的自由度較大，離職成本也較低。

（二）工作壓力過大。隨著城市社會轉型發(fā)展，居民區(qū)黨組織書記承擔的任務越來越繁重，不僅對上要完成各個條線交辦的調研、幫困、小區(qū)清潔管理、評比考核等各項任務，還要帶領居民群眾自治，處理與社區(qū)治理相關的各類問題，回應居民群眾的各類訴求。碰到群眾不滿甚至到居委會鬧事，居民區(qū)黨組織書記往往會成為群眾的“出氣筒”，心理壓力比較大。另外，作為居民區(qū)的領導核心，居民區(qū)黨組織需要協(xié)調與居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、群眾團隊、居民群眾等方方面面的關系。在居委會內部，黨組織書記還要帶好隊伍，調動好每個人的工作積極性。這在大多數(shù)都是退休返聘人員和志愿者的居民區(qū)，沒有行政權力的依托，對書記本人的領導藝術和協(xié)調能力提出了較高要求。

（三）缺乏職業(yè)發(fā)展通道。一段時期以來，居民區(qū)黨組織書記隊伍建設缺乏系統(tǒng)的頂層設計。一些街道、鎮(zhèn)領導滿足于居民區(qū)工作崗位上有人干事、不出事，對居民區(qū)工作者的個人發(fā)展關心不夠，對居民區(qū)治理創(chuàng)新的要求不高。一些居民區(qū)黨組織書記幾十年如一日拿著略高于全市最低工資標準的薪酬津貼，即使一些事業(yè)編制的居民區(qū)黨組織書記也是幾十年級別不提，待遇基本不變，再有激情、覺悟再高的人，長此以往，也難免會有失落感。

三、關于居民區(qū)書記職業(yè)化建設的設想

居民區(qū)書記職業(yè)化，就是改變居民區(qū)書記目前以志愿服務為主的性質，對其崗位進行標準化、明確化，通過法規(guī)等形式確認居民區(qū)書記崗位的用工主體、崗位要求、工作內容、薪資待遇、培訓考核、晉升體系等，使居民區(qū)書記成為一種職業(yè)。職業(yè)化有利于提升居民區(qū)黨組織書記的歸屬感、使命感和職業(yè)責任感，有利于提升居民區(qū)黨組織書記的整體素質，有利于增強居民區(qū)工作隊伍的穩(wěn)定性和活力。通過加強對居民區(qū)黨組織書記隊伍職業(yè)化發(fā)展的頂層設計，從勞動關系、薪酬體系、職業(yè)發(fā)展等多個方面，打造一支勝任新形勢下社區(qū)治理要求的居民區(qū)黨組織書記隊伍。

（一）科學制定從業(yè)標準。居民區(qū)黨組織書記主要是做群眾工作。群眾工作能力很難從量化的角度設定標準，但成功的居民區(qū)黨組織書記都有一些共性，比如：黨性修養(yǎng)高，公道正派，群眾威信高；熱心社區(qū)工作，責任心強，能吃苦，講奉獻；工作思路清晰，善于處理具體事務；性格隨和，與人溝通能力強，善于帶隊伍，能處理好人際關系；服務群眾的意識和能力強；沉著冷靜，危機應對能力強；有一定的創(chuàng)新能力等等。這就說明對這個崗位的要求有一定的規(guī)律性。因此，要通過調研，制定科學合理的居民區(qū)黨組織書記的職位說明書，這個職位說明書不一定是量化的學歷、證書等方面的硬性要求，但要對什么人適合做居民區(qū)黨組織書記作出一些規(guī)范化的分析，或者對什么樣的人不適合擔任居民區(qū)黨組織書記進行規(guī)定。

（二）拓寬人才來源。從長遠看，要培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的居民區(qū)黨組織書記，必須通過多種渠道把立志從事社區(qū)職業(yè)的優(yōu)秀人才選聘到社區(qū)來。一是從大學生抓起。目前高校的“社會工作”專業(yè)課程普遍偏向理論，與居民區(qū)的實際工作脫節(jié)，需要區(qū)縣、街道（鎮(zhèn)）加強與大學相關院系的合作，搭建一些平臺，比如：增設居民區(qū)實務工作課程，把居民區(qū)發(fā)生的鮮活案例搬上大學的課堂，請“明星”居民區(qū)黨組織書記給社會工作的大學生上課，把到居民區(qū)實習半年以上列入社會工作專業(yè)大學生的必修課……總之，要把居民區(qū)黨組織書記的“培養(yǎng)鏈”延伸到大學階段，讓優(yōu)秀的大學生畢業(yè)即具備了從事社區(qū)工作的基本知識和能力。二是面向社會公開招聘。一些企業(yè)和其他社會組織中的人員，特別是有一定的管理經驗的人員，他們的人生閱歷和工作能力相對較強，成功實現(xiàn)角色轉變的可能性更大。20世紀90年代國企改制時，就有一大批國企工作的中層管理人員轉到居民區(qū)黨組織任書記，他們中的絕大多數(shù)成功實現(xiàn)了角色轉變，涌現(xiàn)出許多“明星書記”。三是培養(yǎng)選拔一批。從現(xiàn)有就業(yè)年齡段居委會干部、各類社工、黨群工作者中擇優(yōu)選拔一批有潛力的人員安排到居民區(qū)黨組織副書記、書記助理等崗位上進行培養(yǎng)鍛煉，形成居民區(qū)黨組織書記隊伍的“蓄水池”，等到條件成熟時，再從中擇優(yōu)擔任居民區(qū)黨組織書記。四是選派機關、事業(yè)編制干部到居民區(qū)任職。在短時期內難以招聘、培養(yǎng)大批合適的居民區(qū)黨組織書記的情況下，可以通過向下選派機關、事業(yè)編制干部的方式，充實居民區(qū)黨組織書記隊伍，為招聘、培養(yǎng)職業(yè)化的居民區(qū)黨組織書記贏得5年左右的時間。這方面，上海市閘北區(qū)已有兩年多的實踐探索，既解決居民區(qū)黨組織書記短時期內后繼乏人的問題，也培養(yǎng)鍛煉了干部。向下選派既可以選派年輕干部，也可以嘗試從臨近50歲的機關正科級干部中選派合適人員到居民區(qū)任職，能夠勝任居民區(qū)黨組織書記崗位的，在其它條件具備的情況下，優(yōu)先提任副處級非領導職務，激發(fā)他們長期在居民區(qū)工作的動力。

（三）理順管理體制。目前，各區(qū)縣乃至同一區(qū)縣內的不同街道、鎮(zhèn)對聘用的居民區(qū)黨組織書記隊伍的管理體制都不一致。這一點從一些區(qū)聘用制居民區(qū)黨組織書記勞動合同的簽訂情況就能看出，有的與福利院簽訂合同，有的與社工站簽訂合同，有的與街道下屬的公司簽訂合同，有的與勞動服務企業(yè)簽訂合同，許多甚至勞動關系不明確。市層面和各區(qū)縣要制定原則性的規(guī)定，實行較為統(tǒng)一的規(guī)范管理。各街道、鎮(zhèn)可依托“社區(qū)工作站”這一法人組織與居民區(qū)黨組織書記簽訂規(guī)范的勞動合同，建立合同聘用關系，將居民區(qū)黨組織書記納入“社區(qū)工作者”統(tǒng)一管理。一是培訓專業(yè)化。將居民區(qū)黨組織書記培訓納入干部教育規(guī)劃和區(qū)縣黨校主體班次，探索委托專業(yè)培訓機構對居民區(qū)黨組織書記進行“專題化”、“小班化”的集中培訓，幫助居民區(qū)黨組織書記提升社區(qū)治理能力。二是待遇工資化。提高就業(yè)年齡段聘用制居民區(qū)黨組織書記的待遇。建立權責對等、績薪相適的工資待遇機制，保障干好有收入、多干有獎勵。實行基礎補貼加績效補貼的結構化崗位補貼，常規(guī)考評待遇加特殊貢獻獎勵待遇的多重收入機制。三是獎懲目標化。進一步健全績效考核機制，將黨組織書記的職責任務細化，實行半年試用期、年度崗位目標績效和三年任期目標管理“三位一體”的目標考核管理制度。工作業(yè)績考評上實行述職述廉和民主評議制度。四是監(jiān)督約束常規(guī)化。居民區(qū)黨組織書記要對上級黨組織負責，上級黨組織代表、基層黨組織全體黨員或黨員代表以及基層群眾代表要對社區(qū)黨組織書記的工作質效進行滿意度測評，并及時將綜合測評結果向黨員和群眾公布。

（四）健全激勵機制，暢通職業(yè)發(fā)展通道。按照薪資激勵和進入編制兩條腿走路的總體思路，一是實行分級管理，增強內在激勵作用。按照書記任職年限和績效考核情況，對居民區(qū)黨組織書記實施級別管理，分為一級、二級、三級、四級、五級，書記每任滿一定時間并符合一定條件的，可向街道、鎮(zhèn)黨（工）委申請晉升級別，不同級別享受不同的級別津貼。通過分級管理，并將級別和薪酬掛鉤，使得居民區(qū)黨組織書記崗位能夠形成上升“臺階”，改變十多年薪酬基本不變的狀況，鼓勵優(yōu)秀年輕人在居民區(qū)黨組織書記崗位上長期干，提高居民區(qū)黨組織書記隊伍的整體活力。二是優(yōu)先入編。事業(yè)編制是一把“雙刃劍”，用不好可能會成為養(yǎng)懶人的“溫床”，用好了就能調動整個隊伍的積極性。建議對能力突出、實績優(yōu)異、在崗滿5年以上的居民區(qū)黨組織書記，在符合相關政策規(guī)定的前提下，實行定向招錄街鎮(zhèn)事業(yè)編制、公務員，讓一部分優(yōu)秀居民區(qū)黨組織書記進入編制后，仍在居民區(qū)工作。對于少部分特別優(yōu)秀的居民區(qū)黨組織書記，可以逐步提級，也可以通過領導干部公開選拔等途徑，擔任街道、鎮(zhèn)的職務，打通居民區(qū)黨組織書記向上流動的渠道。只要在居民區(qū)黨組織書記崗位上長期干、干得好，會有好的發(fā)展，就會有越來越多的優(yōu)秀年輕人選擇居民區(qū)黨組織書記作為自己的職業(yè)。

居民區(qū)黨組織書記隊伍的職業(yè)化是一個系統(tǒng)工程，需要全面深入的調研，也需要一系列有效的機制保障。希望通過職業(yè)化，提升上海居民區(qū)黨組織書記隊伍的整體素質，為創(chuàng)新社會治理加強基層建設提供力量保障。

作者申利俠系上海市閘北區(qū)人力資源和社會保障局黨委書記；章再彬系中共上海市閘北區(qū)委組織部干部。

■ 責任編輯：周奕韻