深化行政審批制度改革 加快釋放新的改革紅利

李曉琳

行政審批制度改革是簡政放權的重要抓手，是創(chuàng)新政府管理方式、推動政府職能轉變以及發(fā)揮市場配置資源決定性作用的關鍵環(huán)節(jié)。本屆政府成立以來，一直大力推動行政審批制度改革，改革有了不少新舉措，針對權力的約束也有了不少新措施。2014年上半年，在經濟下行壓力較大的形勢下，行政審批制度改革成為促改革、調結構的重要窗口。黨中央、國務院通過行政審批制度改革為市場松綁，轉變政府職能，厘清政府和市場的關系，突出了激發(fā)了市場活力和發(fā)展內生動力這一主題，有效釋放了改革紅利。

一、2014年上半年行政審批制度改革的主要進展

從本屆政府成立伊始至2014年6月，國務院各部門共取消和下放了行政審批事項468項，從中央的角度而言，改革的決心不可謂不大。3月，李克強總理在政府工作報告中提出，2014年要再取消和下放行政審批事項200項以上，深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批。2014年上半年，在經濟下行壓力較大、穩(wěn)增長的任務較重的宏觀經濟背景下，通過行政審批制度改革理順政府與市場關系，激發(fā)市場活力的需求也更加強烈。

（一）著力于為小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)打造公平、高效、透明的競爭環(huán)境

2014年上半年，行政審批制度改革高度重視調動企業(yè)和社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性，特別是對小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)給予高度關注，對企業(yè)“多設路標，少設路障”，在一定程度上激發(fā)了市場主體的活力。

1月8日召開的國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革的三項措施：一是公開國務院各部門全部行政審批事項清單，向審批事項的“負面清單”管理方向邁進。二是清理并逐步取消各部門非行政許可審批事項。三是重點圍繞生產經營領域取消和下放包括省際普通貨物水路運輸許可等70項審批事項，其中涉及企業(yè)主體設立、生產許可、經營范圍、資本和資產處置等與企業(yè)發(fā)展息息相關的關鍵環(huán)節(jié)的有48項（含子項）。這次取消和下放的事項集中在生產經營這個重點領域，含金量有所提高，有利于繼續(xù)釋放企業(yè)主體活力，使市場在資源配置中起決定性作用。1月28日，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2014〕5號）發(fā)布，指出國務院決定再取消和下放64項行政審批項目和18個子項。其中，取消基礎電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務經營許可證備案核準、取消保險公估從業(yè)人員資格核準等社會關注度高、申報量和審批量大的事項，取消和下放后受益面較廣。

2月，國務院正式印發(fā)《國務院關于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕7號），部署在全國范圍內實施注冊資本登記制度改革，在放寬注冊資本等準入條件的同時，進一步強化市場主體責任，健全完善配套監(jiān)管制度，維護寬松準入、公平競爭的市場秩序。改革工商登記制度和社會組織管理制度，并將36項工商登記前置審批事項改為后置審批。5月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于進一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關工作的通知》，要求進一步簡政放權，國家發(fā)展改革委不再承擔創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的具體備案年檢工作，將在國家工商行政管理總局注冊登記的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的備案管理職能，移交至創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)注冊所在地省級備案管理部門。加快審核專項用于投資小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)債申請。通過這一系列改革各地井噴式地出現(xiàn)了一大批新增中小企業(yè)。

6月4日的國務院常務會議，確定進一步簡政放權措施促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)。取消和下放新一批共52項行政審批事項，其中包括“享受小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠核準”“對吸納下崗失業(yè)人員達到規(guī)定條件的服務型、商貿企業(yè)和對下崗失業(yè)人員從事個體經營減免稅審批”等關系投資創(chuàng)業(yè)的34項審批事項，有利于減少中間不必要環(huán)節(jié)，讓優(yōu)惠政策落地，釋放市場活力。圍繞促進投資創(chuàng)業(yè)便利化、優(yōu)化營商環(huán)境，將廢棄電器電子產品回收處理許可、農業(yè)機械維修技術合格證書核發(fā)、自費出國留學中介服務機構資格認定、設立內資演出經紀機構審批等36項工商登記前置審批事項改為后置審批。下一步要繼續(xù)清理和壓縮現(xiàn)有前置審批事項，將其中的大多數(shù)改為后置審批，由先證后照改為先照后證，并實行目錄化管理制度，向社會公開，接受監(jiān)督。

（二）探索負面清單管理模式

負面清單管理模式是深化行政審批制度改革、落實改革有效性和持續(xù)性最終要實現(xiàn)的政府管理模式。多地對負面清單的管理模式進行了探索。今年4月23日的國務院常務會議明確，要繼續(xù)放寬市場準入，加快推進探索負面清單管理模式和建立權力清單制度。

2013年9月，上海自貿區(qū)成立以來積極探索負面清單管理模式，已經出臺了2013、2014兩版《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施》（負面清單）。政府對企業(yè)的管理從事前審核管理向事中、事后監(jiān)管轉變，將逐步形成一整套新的行政管理方法。2014年6月，2014版負面清單公布，進一步瘦身，取消14條、放寬19條管理措施；透明度進一步增加，無限制條件措施從去年的55條大幅縮減為25條，并明確了部分無具體限制條件管理措施的條件；與國際通行規(guī)則接軌，對管理措施進行了分類調整，將涉及不同代碼的同一行業(yè)相關管理措施進行適當歸并，從而減少了23條管理措施。上海自貿區(qū)自實施外商投資負面清單以來，外商投資企業(yè)穩(wěn)步增長，截至2014年6月底，新設企業(yè)數(shù)207戶，總數(shù)達1245戶，是去年同期的8.6倍；新增注冊資本超過73億美元，是去年同期的4倍。新設外資企業(yè)中，92%屬于負面清單范圍以外，按照備案方式設立。投資者通過登錄自貿區(qū)投資服務平臺，自行比對負面清單，負面清單以外的當場完成備案手續(xù)，比原來外資審批方式下的8個工作日大幅度縮短，大大方便了境外投資者投資。

（三）改革向縱深推進

中央政府首次“曬”出權力清單。2月20日，國務院決定向社會公開各部門行政審批事項目錄，形成了國務院各部門行政審批事項匯總清單，向社會公開各部門行政審批事項目錄，清理已向社會公開的國務院各部門行政審批事項匯總清單所列非行政許可審批事項。公開權力清單是建立陽光政府的重要步驟，讓權力真正在陽光下運行。浙江省宣布今年起將全面推行政府權力清單制度，安徽省試點實施省級政府機關行政職權清理試點改革，并要求試點單位曬出“權力運行圖”。

全面清理非行政許可審批事項，行政審批制度法制化。2014年4月，國務院下發(fā)《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，近年來，一些部門通過各種形式設定了一批非行政許可審批事項，設定和實施不夠規(guī)范，不利于激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力。通知要求對已向社會公開的國務院各部門行政審批事項匯總清單所列非行政許可審批事項進行清理，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉變，工作要求一年內完成。

二、2014上半年深化行政審批制度改革出現(xiàn)的問題

（一）政策落實存在梗阻

盡管中央層面著力破除一批玻璃門、彈簧門的政策，但一些地方和領域，市場主體感覺仍不明顯。中央政策的效應有逐級衰減的趨勢，政令不暢的“堰塞湖”依然存在，“腸梗阻”現(xiàn)象依然嚴重，改革被人為“截留”?！吧嫌姓?，下有對策”的現(xiàn)象存在：一是名亡實存。在文件上、規(guī)定上取消了行政許可，僅僅是在統(tǒng)計行政許可減少的數(shù)目而已，在實際工作仍然保留該行政許可；或是將項目進行合并，玩數(shù)字游戲，在計算統(tǒng)計行政許可數(shù)目時，看上去也是減少了行政許可。二是變相審批。將原有行政審批項目稱為“服務”項目，或者“委托”項目、“交辦”項目等，改名換姓，變相保留審批；或是將行政機關的行政許可轉移給非行政機關的組織，如協(xié)會，技術檢測機構等。三是下放和取消的內容含金量不足。目前取消和下放的審批事項多還沒有真正觸及到改革的核心，一些部門取消和下放行政審批權中，存在放小不放大、放虛不放實、放責不放權的現(xiàn)象，一些真正能夠觸動原有利益格局、撼動現(xiàn)有政府管理體制的改革還沒有展開。

（二）一些下放事項基層政府管不了、管不好

行政審批權力下放對于基層政府的能力要求比較高，但從實際操作的過程來看，基層政府的能力建設不足，一些權利放得下卻管不起。伴隨著行政審批權力的下放，基層政府承擔起越來越多的審批職責，但是責任重了，人員編制、技術支撐等方面并沒有配套，這就導致了一些權利下放管不了、管不好的問題，喪失了審批的意義。

（三）事中事后監(jiān)管機制不健全放活變成了放任

上半年，審批制度改革步子邁得大、走得快。但從前置審批向事中事后監(jiān)督這一重要的轉變還沒做到位、做踏實。以工商注冊制度改革來說，注冊企業(yè)的條件大大降低，大量新企業(yè)出現(xiàn)，但與之相匹配的事后監(jiān)督機制缺位，信用體系建設尚未啟動，大量良莠不齊的主體進入市場，對市場正常運行是很大的挑戰(zhàn)。因此真正實現(xiàn)職能轉變不僅是簡單的放權，而是當管則管，不當管的放權。

（四）制度構建缺乏法治化思維

當前，深入推進行政審批制度改革遇到的障礙是體制性的、深層次的，尤其是地方政府的抵制，大大抵消了改革的積極成效，但往往這些抵制又能夠逃離政策性措施的治理。僅僅依靠政策性治理措施對解決深層次的行政審批制度改革難題已是心有余而力不足了。在這種情況下，引入法治思維就顯得必須和迫切。

三、深化行政審批制度改革的建議

（一）取消和下放的審批事項要更接地氣

堅持以小微企業(yè)和服務業(yè)發(fā)展為重點優(yōu)化市場環(huán)境。上半年在經濟下行壓力加大的情況下，調查失業(yè)率仍然平穩(wěn)下降，服務業(yè)增速持續(xù)高于第二產業(yè)，表明小微企業(yè)和服務業(yè)是市場重要的活躍力量，也是解決就業(yè)、保障民生的關鍵性力量。下半年各項改革依然要把握為小微企業(yè)和服務業(yè)發(fā)展優(yōu)化市場環(huán)境這一重點推進行政審批制度改革。

認真清理非行政許可審批事項，消除審批管理的“灰色地帶”。繼續(xù)清理各類資質資格審批項目，減少行政事業(yè)性收費和專項轉移支付。繼續(xù)釋放此前推行放權、松綁、減負的改革活力。加快“負面清單”管理研究，逐步向“負面清單”管理轉型。把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革結合起來。建立需求導向型的改革制度，對于不同領域的改革哪些審批事項需要下放，哪些應該廢除，哪些審批的內容需要調整，要建立科學的調查制度。強化社會參與機制，真正下放和取消一批如工商注冊制度改革這樣能夠釋放市場活力的改革。

（二）加快建設事后監(jiān)管機制

從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻，這并不意味著政府對市場放任，實際上是對政府管理效能、公共服務能力提出了更高的要求。提高事前審批效率更要求在事中、事后監(jiān)管更加嚴格更加有效，創(chuàng)新監(jiān)管方式，做到放活不放任。對于簡化審批的事項，要相應配套事后監(jiān)管機制，明確相關部門職責，真正形成放管結合的新機制。構建政府職責體系，就是按照層級、部門和項目把政府的行政審批、提供公共服務方面的職責和監(jiān)管方面的職責等一一理清楚，分解到位，立法確認。

（三）推動審批制度規(guī)范化、法治化建設

深化行政審批制度改革，就必須推動審批制度的規(guī)范化和法治化建設，只有這樣才能從根子上限制和約束政府權力，形成企業(yè)和個人信任的、穩(wěn)定的制度環(huán)境，把審批制度從行政色彩濃郁的政策性行為轉變?yōu)榉ㄖ位袨?，這也是十八屆三中全會提出的建立和完善現(xiàn)代治理體系的必然要求。

一是通過法治化重新界定各行政機關的職能和任務。行政審批制度改革的實質是行政權力的重新設定和配置，只有用法律的手段限制和規(guī)范行政權力，才能從根子上對行政權力的使用形成約束。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。在進行法律設定時要注意“公正”和“有效”兩個原則，行政審批權力的設定和行使要平等保護所有主體的合法權益，切實嚴格依法進行，對于違法行為，要堅決予以制裁，要確保法治的權威性。

二是規(guī)范化行政審批的全過程。在受理環(huán)節(jié)，建立公示制度，對審批項目名稱、設定依據(jù)、實施主體、條件、程序等內容予以公示；在實施環(huán)節(jié)，嚴格限定審批時限，規(guī)范審批程序，并普遍實行首問負責、服務承諾、限時辦結等制度；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，完善內部層級監(jiān)督機制，建立行政審批責任追究制度，對違規(guī)和不當審批行為予以糾正。要讓行政相對人看到程序的正義、享受程序的正義、相信程序的正義。

（四）強化基層政府的能力建設

當權力被下放時，“接棒”的機構是否做好了準備，“接棒”的制度是否健全，直接影響行政審批制度改革的全局。讓審批權力“放得下”“接得好”，需要規(guī)范有關行政流程，地方和部門應明確承接主體，制定配套的實施細則，建立可操作性的標準化流程，清理和政府部門捆綁的中介機構，同時強化監(jiān)管，規(guī)范服務。不固守已有制度，根據(jù)擔子的大小確定人員編制、經費劃撥等支撐政策，形成人、事、錢相匹配的運行機制。

（五）加大改革落實監(jiān)督和問責力度

一是加大自上而下督查力度。督查的重要內容是簡政放權和一些政策的落實情況，加大巡查和考核力度，進行事后效果跟蹤測評。對落實不力的地方政府和部門建立嚴格的問責機制，只有問責機制建立起來，才能使督察有意義。二是強化自下而上的社會監(jiān)督。上半年，權力清單已經對社會公布，但公開不是最終目的，公開是為了讓百姓、企事業(yè)單位進行反饋，這些項目該不該由政府審批，改革落實的好不好。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）