促進(jìn)就業(yè)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度的基本框架與配套措施

樊虹

摘 要：預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是財(cái)政監(jiān)督的重要方面，就業(yè)促進(jìn)財(cái)政一定要有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度，不然，就是不完善的促進(jìn)就業(yè)制度。就此，主要闡述了社會(huì)保障預(yù)算的原則、預(yù)算編制主體及基本框架、完善相關(guān)配套措施等問題。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；監(jiān)督制度；基本框架；配套措施

中圖分類號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）17-0217-02

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是財(cái)政監(jiān)督的重要方面，就業(yè)促進(jìn)財(cái)政一定要有相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度，不然，就是不完善的促進(jìn)就業(yè)制度。就業(yè)促進(jìn)財(cái)政資金預(yù)算，一般指對(duì)社會(huì)保障資金、就業(yè)專項(xiàng)資金、政府投資項(xiàng)目資金等促進(jìn)就業(yè)財(cái)政資金的預(yù)算。目前，我國(guó)尚未真正建立社會(huì)保障基金預(yù)算制度，社會(huì)保險(xiǎn)基金、就業(yè)專項(xiàng)資金實(shí)施的主要是財(cái)政專戶管理，缺乏預(yù)算的制約和監(jiān)督作用，不能確保就業(yè)促進(jìn)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付、使用中的實(shí)效性、合規(guī)性和有效性。預(yù)算制度對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制，是對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督的有效的工具。我國(guó)必須建立和完善就業(yè)促進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度，充分發(fā)揮部門預(yù)算的作用，通過對(duì)預(yù)算科學(xué)編制、執(zhí)行過程跟蹤反饋，調(diào)整和修改就業(yè)促進(jìn)財(cái)政支出規(guī)模和方向。

構(gòu)建就業(yè)促進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度，要遵循基金和項(xiàng)目?jī)?yōu)先預(yù)算支出原則，建立社會(huì)保障基金預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算制度?；鹗菫閷ｉT用途劃撥的收入和支出的預(yù)算實(shí)體，撥入某個(gè)基金的資金只能用于設(shè)立基金時(shí)確立的用途，常見的基金是社會(huì)保障基金。對(duì)促進(jìn)就業(yè)具有帶動(dòng)作用的項(xiàng)目，與個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家利益均信息相關(guān)，要給予優(yōu)先預(yù)算支出。社會(huì)保障基金、政府采購及政府投資項(xiàng)目都反映了財(cái)政政策、收入分配政策、就業(yè)政策等，國(guó)家對(duì)其投入的資金也就必須實(shí)行專款專用。為全面反映納入社保基金管理的就業(yè)專項(xiàng)資金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、項(xiàng)目資金收支情況，強(qiáng)化社保資金監(jiān)管，要建立和完善預(yù)算制度，把財(cái)政資金納入法治化的預(yù)算管理。這里涉及到的預(yù)算制度包括社會(huì)保障基金預(yù)算制度和政府公共預(yù)算制度。就業(yè)促進(jìn)財(cái)政支出公共預(yù)算，主要是指為促進(jìn)就業(yè)采取政府采購、政府投資方式，對(duì)由此而支出的財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督目的。就業(yè)促進(jìn)財(cái)政支出公共預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、范圍和程序，應(yīng)當(dāng)遵循政府公共預(yù)算的一般規(guī)定。本文重點(diǎn)探討社會(huì)保障預(yù)算制度的構(gòu)建問題。

一、社會(huì)保障預(yù)算的原則

社會(huì)保障預(yù)算是國(guó)家財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。為了有效監(jiān)督資金運(yùn)行，提高資金使用效率，社會(huì)保障預(yù)算要遵循以下原則：

1.全面性原則

要把分散在不同財(cái)政收支項(xiàng)目中的具有社會(huì)保障性質(zhì)的所有相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目，包括預(yù)算外社會(huì)保障基金納入社會(huì)保障預(yù)算，建立獨(dú)立的、涵蓋全部社會(huì)保障項(xiàng)目的社會(huì)保障預(yù)算體系，全面、完整、真實(shí)地反映社會(huì)保障各項(xiàng)目的收支情況。

2.政策性原則

社會(huì)保障預(yù)算編制必須正確把握各種政策力度，體現(xiàn)并貫徹就業(yè)政策，使社會(huì)政策和收入分配政策落到實(shí)處。

3.?？顚Ｓ迷瓌t

為提高社會(huì)保障和就業(yè)資金的使用效率，避免挪用、浪費(fèi)、流失資金，社會(huì)保障預(yù)算制度的構(gòu)建要實(shí)行?？顚?chǔ)、?？顚Ｓ谩?/p>

4.法治化原則

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚著法制的規(guī)范和健全的社會(huì)保障制度，為勞動(dòng)者切實(shí)提供保障。從目前的情況看，社會(huì)保障預(yù)算的側(cè)重點(diǎn)要放在職工養(yǎng)老和失業(yè)問題上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚健全的社會(huì)保障制度，要求建立起規(guī)范、獨(dú)立、科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算制度，只有對(duì)社會(huì)保障預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等程序納入規(guī)定，才能約束政府的社會(huì)保障收支活動(dòng)，從財(cái)力上為勞動(dòng)者切實(shí)解除后顧之憂，為就業(yè)和再就業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障，增強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。社會(huì)保障預(yù)算是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，是政府為促進(jìn)就業(yè)采取的財(cái)政手段。

二、社會(huì)保障預(yù)算編制主體及基本框架

1.明確社會(huì)保障預(yù)算主體，理順財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系

我國(guó)在建立“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算制度前，要強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金和就業(yè)專項(xiàng)資金的收支管理，先行建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度、就業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算制度。要盡快制定《社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理辦法》 和《就業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算管理辦法》，在此基礎(chǔ)上，再制定《社會(huì)保障預(yù)算管理?xiàng)l例》。要明確規(guī)定"一攬子" 社會(huì)保障預(yù)算各板塊資金預(yù)算編制、執(zhí)行和審批的原則、體系范圍、程序等方面內(nèi)容。

2.社會(huì)保障預(yù)算框架體系

“一攬子” 社會(huì)保障預(yù)算模式，能夠全面反映社會(huì)保障收支情況，體現(xiàn)社會(huì)保障整體水平，有利于國(guó)家對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行統(tǒng)籌安排，促使社會(huì)保障事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)督。我國(guó)采取"一攬子" 社會(huì)保障預(yù)算模式，對(duì)社會(huì)保障預(yù)算體系構(gòu)建，設(shè)計(jì)為三大板塊，即社會(huì)保險(xiǎn)基金收支預(yù)算、就業(yè)專項(xiàng)資金收支預(yù)算和政府公共預(yù)算下的社會(huì)保障基金收支預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)分別從各部門預(yù)算中分離出來，將其收支及結(jié)余情況編制成獨(dú)立的專項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。收入包括各項(xiàng)社會(huì)保障基金收入和政府撥款，支出主要為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)支出。

建立社會(huì)保障預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步較晚、覆蓋面較窄，社會(huì)保險(xiǎn)尚未納入預(yù)算管理，因此，建立“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算制度在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)存在困難，需要一個(gè)時(shí)間過程。當(dāng)前，要以構(gòu)建獨(dú)立的專項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為先導(dǎo)，以建立健全就業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步建設(shè)成全面覆蓋社會(huì)保障項(xiàng)目的、獨(dú)立的“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算制度。

三、完善相關(guān)配套措施

我國(guó)建立社會(huì)保障預(yù)算制度具有必然性和必要性，也具備了實(shí)踐基礎(chǔ)，在一些制度和技術(shù)層面，必須進(jìn)行突破，解決現(xiàn)行政資不分、政事不分的矛盾問題，關(guān)鍵在于完善相關(guān)制度建設(shè)。

1.明確政府間社會(huì)保障責(zé)任目標(biāo)制度

我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，社會(huì)保障程度不同，中央政府和地方政府責(zé)任還不明晰，部門之間的權(quán)限與責(zé)任也不清晰。目前，社會(huì)保障仍以地級(jí)市統(tǒng)籌為主，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的較少，而社會(huì)保障最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌，才能降低成本，提高覆蓋面。因此，要盡快劃分中央與地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障補(bǔ)貼責(zé)任與分稅制、財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)制的統(tǒng)一，對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)保障建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。社保資金缺口問題應(yīng)由中央政府主導(dǎo)來解決，或由中央和地方按比例共同負(fù)擔(dān)。endprint

2.調(diào)整政府預(yù)算收支分類劃分，明確社會(huì)保障支出范圍

目前我國(guó)社會(huì)保障支出的范圍還不夠明確，而社會(huì)保障預(yù)算要基于相對(duì)明確、穩(wěn)定的社會(huì)保障支出范圍，其范圍應(yīng)當(dāng)在《政府收支分類科目》相對(duì)固定。

3.開征社會(huì)保障稅，為建立社會(huì)保障預(yù)算創(chuàng)造必要條件

要盡快開征社會(huì)保障稅，把征收的社會(huì)保障稅直接進(jìn)入國(guó)庫，再轉(zhuǎn)劃到社會(huì)保障財(cái)政專戶，為社會(huì)保障基金提供穩(wěn)定的收入來源，是實(shí)行社會(huì)保障預(yù)算必要條件，也便于從技術(shù)層面上，把社會(huì)保障預(yù)算與政府公共預(yù)算相區(qū)分。社會(huì)保障基金收入以稅收形式籌集，加上國(guó)家財(cái)政經(jīng)常預(yù)算中的社會(huì)保障收支情況的專門預(yù)算，可以使社會(huì)保障的收支管理真正納入預(yù)算管理軌道。

4.建立社會(huì)保障和就業(yè)資金專項(xiàng)特派監(jiān)督員制度

預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的重要手段，但預(yù)算本身又離不開監(jiān)督，沒有完善的監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)保障預(yù)算管理制度難以真正建立，即便是建立了社會(huì)保障預(yù)算制度，也難以促使預(yù)算規(guī)范化執(zhí)行，這種監(jiān)督員制度對(duì)充分發(fā)揮預(yù)算的功能作用，具有極其重要的意義。因此，除建立社會(huì)保險(xiǎn)基金和就業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算制度、細(xì)化社會(huì)保障分類科目預(yù)算制度之外，還應(yīng)適時(shí)建立社會(huì)保障和就業(yè)資金專項(xiàng)特派監(jiān)督員制度。財(cái)政預(yù)算工作具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性，普通群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用?！额A(yù)算法》 的修改要保障審計(jì)衛(wèi)士能夠行權(quán)并有制度保障，所以，要強(qiáng)化審計(jì)部門對(duì)財(cái)政部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障基金收支及運(yùn)營(yíng)情況的審計(jì)監(jiān)督作用，對(duì)就業(yè)促進(jìn)的財(cái)政預(yù)算資金，須經(jīng)特派監(jiān)督員審查和簽字后才能啟用。

5.完善責(zé)任機(jī)制

在運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政活動(dòng)中對(duì)克扣、挪用、濫用就業(yè)專項(xiàng)資金的必須通過追究相關(guān)主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的責(zé)任方式予以糾正，而對(duì)就業(yè)專項(xiàng)資金預(yù)算過程中的政府決策失誤、侵犯民主決策機(jī)制等行為，采用責(zé)任形式很難實(shí)現(xiàn)調(diào)整作用。所以，在促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政保障方面，要對(duì)傳統(tǒng)法律責(zé)任形式進(jìn)行積極反思，要大膽創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任恰好迎合了這種要求，經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任機(jī)制與問責(zé)制是高度契合的，它超越了傳統(tǒng)的違法責(zé)任而具有更加深刻的含義。它可以是經(jīng)濟(jì)性責(zé)任或財(cái)產(chǎn)性責(zé)任，也可以是非經(jīng)濟(jì)性責(zé)任或非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任；既可以體現(xiàn)為制度上的一些規(guī)定，也可以體現(xiàn)為一些應(yīng)然狀態(tài)的法律責(zé)任形式。它除了能表現(xiàn)諸多傳統(tǒng)的法律責(zé)任形態(tài)外，還可以具體表現(xiàn)為引咎辭職、國(guó)家賠償、超額賠償實(shí)際履行、資格減免等責(zé)任形式。因此，在采取財(cái)政手段促進(jìn)就業(yè)時(shí)，引入經(jīng)濟(jì)法責(zé)任機(jī)制，能解決傳統(tǒng)責(zé)任形式在就業(yè)促進(jìn)財(cái)政法領(lǐng)域中不能解決的問題，有利于建立就業(yè)促進(jìn)財(cái)政機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政手段法治化，要?jiǎng)?chuàng)新責(zé)任機(jī)制，建立和完善就業(yè)促進(jìn)資金預(yù)算責(zé)任機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付責(zé)任機(jī)制績(jī)效監(jiān)督責(zé)任機(jī)制。責(zé)任的承擔(dān)方式及責(zé)任追究機(jī)構(gòu)主要有：對(duì)參與到就業(yè)促進(jìn)財(cái)政關(guān)系中的企業(yè)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)；具體承擔(dān)的責(zé)任形式包括通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正、停業(yè)整頓、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰款等。對(duì)行政機(jī)關(guān)，具體承擔(dān)的責(zé)任形式包括實(shí)際履行預(yù)算方案、撥付資金；責(zé)令調(diào)整預(yù)算編制；糾正或撤銷不當(dāng)?shù)臎Q策行為；國(guó)家賠償?shù)?。?duì)權(quán)力機(jī)關(guān)，主要是促使其履行財(cái)政監(jiān)督權(quán)力，并具體到就業(yè)促進(jìn)資金預(yù)算和項(xiàng)目決策機(jī)制之中，把罷免機(jī)制融合到就業(yè)促進(jìn)的財(cái)政監(jiān)督之中，強(qiáng)化政治責(zé)任的實(shí)施機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄧力平.中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政“四位一體”的分析[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.

[2] 劉學(xué)良.基層財(cái)政建設(shè)淺說[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012.

[3] 王瑩，范琦.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政制度安排研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[責(zé)任編輯 王 莉]endprint