轉(zhuǎn)型期保定市城市公共服務(wù)業(yè)管治研究

高媛

摘 要：公共服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化在近幾年迅速發(fā)展。城市是公共服務(wù)業(yè)發(fā)展重要的承載主體。以保定市城市公共服務(wù)業(yè)為研究對(duì)象，剖析公共服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量三者之間的關(guān)系，由此總結(jié)出保定城市公共服務(wù)業(yè)的4種管治模式與特征。在此基礎(chǔ)上提出提升保定城市公共服務(wù)業(yè)管治水平的建議，如促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展、公共服務(wù)管治空間結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展、加強(qiáng)政府管治協(xié)調(diào)功能的發(fā)展等。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)業(yè)；管治；管治模式

中圖分類號(hào)： F29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）17-0075-02

公共服務(wù)業(yè)是將市場(chǎng)概念借用到公共領(lǐng)域而產(chǎn)生的新概念。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品傳統(tǒng)上都是由政府提供。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致政府和市場(chǎng)職能的劃分，以及公共服務(wù)產(chǎn)品從一般物品中得以分離。由于公共物品和公共服務(wù)的本性導(dǎo)致搭便車難題，只有政府可以承擔(dān)和解決這個(gè)問題的職責(zé)，所以公共服務(wù)的供給，得到了強(qiáng)調(diào)政府控制的凱恩斯學(xué)派的支持。

然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共服務(wù)的供給主體從單一的政府過渡到多元化，多中心的模式，不僅有來自政府的力量，還有來自非政府，非營(yíng)利部門的參與，這就使得政府對(duì)公共服務(wù)的管理模式從行政控制向管治轉(zhuǎn)變。

目前，國(guó)內(nèi)外以公共服務(wù)業(yè)為主體的相關(guān)研究并不多見，國(guó)內(nèi)對(duì)于公共服務(wù)業(yè)的研究最早是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行的（鄧淑蓮，2001；孫鈺，1999）。此外，一些學(xué)者從實(shí)證的角度探討了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)供給機(jī)制改革問題、政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給中的地位、作用及其與市場(chǎng)的關(guān)系等。而對(duì)于公共服務(wù)業(yè)管治的研究處于剛起步階段?？偟膩砜?，相關(guān)研究主要集中于：（1）對(duì)管治概念、理論基礎(chǔ)及其研究意義的探討（胡仙芝，2001；張京祥，2000；顧朝林，2000）；（2）運(yùn)用管治概念研究中國(guó)城市管治中的問題及其改良對(duì)策（顧朝林，2002）；（3）城市管治模式的初步探討（陳振光，胡燕，2000）。

管治本身起源于對(duì)公共服務(wù)和公共供給效率和水平的關(guān)注，目前，尚未達(dá)成一致定義。管治的研究起源于對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的管理方式改革，因此管治和公共服務(wù)之間存在著密切的聯(lián)系。此外，管治研究的是各行為主體之間的關(guān)系、結(jié)構(gòu)以及治理模式，因此基于行動(dòng)主體間的分析可以成為分析公共服務(wù)業(yè)的重要方向。公共服務(wù)業(yè)管治的基本結(jié)構(gòu)是公共服務(wù)供給與需求的配合，參與主體有消費(fèi)者、生產(chǎn)者和連接消費(fèi)者與生產(chǎn)者的供應(yīng)者，供應(yīng)者的轉(zhuǎn)變意味著管治類型的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，由于保定市服務(wù)業(yè)向城市中心區(qū)的集聚極大的促進(jìn)了保定城市改造，人們的生活方式也發(fā)生了改變，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求發(fā)生了巨大的變化與增長(zhǎng)，與此同時(shí)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)壓力促使公共服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)供給方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，基于這樣的背景下如何構(gòu)建最符合需求的公共服務(wù)管治模式既是公共服務(wù)業(yè)管治研究的理論基礎(chǔ)，也是面向保定市經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的一項(xiàng)重要的現(xiàn)實(shí)問題，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、保定市城市公共服務(wù)業(yè)的管治模式

本文在文獻(xiàn)資料借鑒和理論探討的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查等方式獲取了保定市公共服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，通過剖析公共服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量三者之間的關(guān)系，總結(jié)保定城市公共服務(wù)業(yè)供給模式及其管治的基本原則。通過調(diào)查分析，保定市城市服務(wù)業(yè)管治可歸納為以下幾種模式。

1.政府供應(yīng)主導(dǎo)模式

政府供應(yīng)模式是城市公共服務(wù)業(yè)管治的傳統(tǒng)模式。是由政府所屬的單位或組織提供基本公共服務(wù)（公共交通、公共醫(yī)療、教育、文化娛樂等）。 在空間分布上，此類型的公共服務(wù)主要集中在城市中心區(qū)。由于城市中心區(qū)擁有成熟的城市生活，現(xiàn)代性強(qiáng)的社區(qū)文化，加之轄區(qū)內(nèi)有保定市政府、北京軍區(qū)司令部、商業(yè)中心區(qū)、多所高校。因此，保定城市中心區(qū)歷來是政府投資的重點(diǎn)區(qū)域之一，公建配套、市政設(shè)施都十分完善。在這種管治模式里，各級(jí)政府，尤其是上級(jí)政府的投入對(duì)公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展起到關(guān)鍵作用，并且也是市民認(rèn)可度最高的。這也反映出了在當(dāng)前保定的城市公共服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府的主導(dǎo)性和權(quán)威性。政府投入力度的大小決定了公共服務(wù)水平的高低。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)管治模式

市場(chǎng)管治模式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。這種模式的核心是市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)業(yè)供給中起主導(dǎo)作用，它以私人部門（或成為市場(chǎng)化公共服務(wù)企業(yè)）為公共服務(wù)的供給主體。保定城市公共服務(wù)中的一些準(zhǔn)公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化娛樂等，市場(chǎng)主導(dǎo)的管治模式比較突出。從管治角度看，市場(chǎng)管治并不是否定政府的作用，恰恰相反，政府起到的是掌舵的作用，通過制定相關(guān)政策，各種規(guī)制來安指導(dǎo)市場(chǎng)的運(yùn)行。如保定市政府通過簽訂協(xié)議，進(jìn)行公開招標(biāo)，授予經(jīng)營(yíng)，參股等手段等將公共服務(wù)項(xiàng)目承包給私人企業(yè)。

3.民間主導(dǎo)型管治模式

民間主導(dǎo)型管治模式，又稱為草根模式。當(dāng)公共服務(wù)的政府供給不能滿足市民的需求，或是提供的服務(wù)與公民的需求相去甚遠(yuǎn)時(shí)，便會(huì)形成民間供應(yīng)模式。這種模式的特點(diǎn)是供應(yīng)者不依賴于任何經(jīng)濟(jì)組織，也不依賴于政府，而是依賴于自身的力量去實(shí)現(xiàn)需求。這種模式往往與非正式制度有密切關(guān)系，目前在保定城市公共服務(wù)業(yè)的管治中還是極少數(shù)，但卻是客觀存在的。 保定市城市中的“城中村”便是保定城市公共服務(wù)業(yè)管治中民間供應(yīng)主導(dǎo)模式的典型。例如，城中村中有許多游醫(yī)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)的旅館，托兒所、自負(fù)盈虧的衛(wèi)生站等。這些非正規(guī)形式的公共服務(wù)供應(yīng)，是政府供應(yīng)模式的補(bǔ)充。但這種非正規(guī)的民間供應(yīng)管治模式只有以產(chǎn)業(yè)的形式才能存在，并且如果沒有政府的監(jiān)督，行政治理和道德教育，很難實(shí)現(xiàn)其正規(guī)運(yùn)行。

二、加強(qiáng)保定城市公共服務(wù)業(yè)管治的建議

1.促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展

通過對(duì)保定市公共服務(wù)業(yè)管治發(fā)展研究，可知，政府對(duì)公共服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)和供給具有極為重要的作用。政府對(duì)公共服務(wù)的投入力度直接影響到公共服務(wù)的水平。但是政府對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給具有單一化的特點(diǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的公共需求越來越多樣化，需要多元化的供給主體提供多樣化的服務(wù)作為重要補(bǔ)充，因而市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織、民間力量等參與到多樣化供給中，從而形成多樣化的供給結(jié)構(gòu)?？傮w來講，保定城市公共服務(wù)業(yè)的管治模式仍然保持傳統(tǒng)的強(qiáng)中心-弱水平的政府主導(dǎo)模式。但建立在需求多元化基礎(chǔ)上的市場(chǎng)主導(dǎo)管治模式發(fā)展迅速，弱中心—強(qiáng)水平的政府主導(dǎo)模式將成為發(fā)展方向。同時(shí)，隨著市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展所引致的資源成分多樣化，投入多樣化的產(chǎn)業(yè)。endprint

2.公共服務(wù)管治空間結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展

公共服務(wù)地理空間的差異導(dǎo)致公共服務(wù)空間管治結(jié)構(gòu)和模式的差異性。因此，在空間分布方面，在公共服務(wù)資源豐富的保定城市中心區(qū)可采用政府主導(dǎo)，社會(huì)組織和民間為輔的混合管治模式。在新興城市化地區(qū)和保定市郊區(qū)要充分發(fā)揮現(xiàn)有資源，可采用民間主導(dǎo)型的管治模式。

3.加強(qiáng)政府管治協(xié)調(diào)功能

公共服務(wù)一旦有多方供應(yīng)，政府就要強(qiáng)化其協(xié)調(diào)管治功能。第一，保定市政府要從技術(shù)的角度提出如何整合資源以供給公共服務(wù)，由地方政府實(shí)施城市規(guī)劃，主持公共服務(wù)投標(biāo)等。第二，保定市政府要確保公共服務(wù)供給的可持續(xù)發(fā)展。由于公共服務(wù)涉及公共資源，當(dāng)私人企業(yè)作為管治主體時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)最大限度的利用公共資源，進(jìn)而導(dǎo)致公共資源枯竭的耗損等問題。因而，作為管治主體的政府要對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)商實(shí)行環(huán)境保護(hù)，資源可持續(xù)利用的監(jiān)督和制約，以確保公共服務(wù)的可持續(xù)供給運(yùn)營(yíng)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint