穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的思考

王迎娣

農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要課題， 是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展需要重點(diǎn)關(guān)注和研究解決的突出問題之一。為進(jìn)一步推進(jìn)我區(qū)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)情況，找準(zhǔn)當(dāng)前工作中的突出問題，研究具體的對策措施，本人對我區(qū)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。在調(diào)研中，到有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解情況，實(shí)地走訪了多個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)，到鎮(zhèn)村干部和基層群眾處了解意見和建議。在此基礎(chǔ)上，對調(diào)研到的資料進(jìn)行了認(rèn)真梳理和匯總，形成調(diào)研報(bào)告如下：

1 農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的基本情況

我區(qū)共有21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，248個(gè)行政村，2059個(gè)村民小組，人口913359人，總面積1264.10 km2，人口密度為723人/ km2。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口741500人，7886個(gè)自然村，186190戶，每個(gè)行政村平均有32個(gè)自然村，每個(gè)自然村平均只有24戶農(nóng)戶。全區(qū)土地總面積 1960855.5 畝，其中農(nóng)用地1427333.2畝，建設(shè)用地361002.5 畝，未利用土地172519.8畝（其中草地25.3畝，河流水面73427.1畝，湖泊水面85323畝，內(nèi)陸灘涂13744.4畝），農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積 265593.75 畝，戶均 1.43 畝。2006年以來，我區(qū)緊緊圍繞中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持規(guī)劃先行、分步實(shí)施、典型引路，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會幫扶，堅(jiān)持適度集聚、節(jié)約用地、有利生產(chǎn)、方便生活的原則，穩(wěn)步有序地推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)，取得了初步成效，農(nóng)民居住條件顯著改善、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境顯著提升。截止目前，已啟動建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)111個(gè)，其中“兩點(diǎn)合一”的創(chuàng)業(yè)點(diǎn)18個(gè)，房屋建筑面積448.58萬m2，入住農(nóng)戶達(dá)15794戶，64241人。棉花莊鎮(zhèn)大福村等20多個(gè)集中居住點(diǎn)已經(jīng)形成一定規(guī)模，洪北村、桂塘村、二閘村、農(nóng)莊村等4個(gè)集中居住點(diǎn)創(chuàng)成省級康居示范村。

2 農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)中存在的問題

1、監(jiān)督管理難到位。各級各部門對農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)普遍存在認(rèn)識不到位的問題，工作沒有擺上應(yīng)有的位置，政策支持較少。區(qū)直有關(guān)單位雖然設(shè)置相關(guān)職能科室，但人少事多，相關(guān)工作處于被邊緣化狀態(tài)，每年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的目標(biāo)考核流于形式。受規(guī)劃、土地、資金等多種因素的制約，不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組干部心里想干，但又缺少破解難題的手段，存在畏難情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法權(quán)力，所屬村鎮(zhèn)建設(shè)管理站人員配備不齊，專業(yè)力量不強(qiáng)，管理措施不到位，管理效果不明顯，特別是對違法違章僅限于下達(dá)停工通知，而不能采取其他強(qiáng)制措施予以制止。一些地方受利益驅(qū)動，對違反土地管理法規(guī)和相關(guān)政策進(jìn)行的住宅開發(fā)項(xiàng)目“睜一只眼閉一只眼”，甚至主動為其出謀劃策規(guī)避上級部門監(jiān)管，使“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)禁而不止，個(gè)別地方呈無序滋長蔓延之勢。

2、規(guī)劃設(shè)計(jì)難執(zhí)行。從農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的情況來看，多數(shù)點(diǎn)位都缺乏規(guī)劃支持。已有的規(guī)劃隨意性太大，變更太頻繁，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，體系不完善，僅有總規(guī)，沒有詳規(guī)，起點(diǎn)較低，不能體現(xiàn)特色，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。2008年我區(qū)編制完成了38個(gè)“三類村莊”規(guī)劃和589個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)平面布局規(guī)劃。市規(guī)劃局在2011年組織編制了淮安市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，按照新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，原有的農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃大多數(shù)不符合規(guī)劃，必須進(jìn)行重新規(guī)劃和調(diào)整。我區(qū)2011年度編制了20個(gè)村莊規(guī)劃已上報(bào)市政府審批，2012年編制了24個(gè)村莊規(guī)劃已通過專家論證，今年預(yù)計(jì)將組織編制24個(gè)村莊規(guī)劃。規(guī)劃覆蓋率低，特別是一些地方由于規(guī)劃設(shè)計(jì)嚴(yán)重滯后，有些農(nóng)戶急于建房，矛盾十分突出，導(dǎo)致規(guī)劃外建房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，新建住宅大部分都選在村莊外圍靠路邊、風(fēng)景好、有商業(yè)價(jià)值的地方，選址隨意性大，布局較分散，這給新規(guī)劃的執(zhí)行帶來更大困難。

3、建設(shè)用地難調(diào)整。建設(shè)用地是制約集中居住點(diǎn)建設(shè)的一大瓶頸。一是規(guī)劃脫節(jié)。土地利用總體規(guī)劃與農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃不銜接，土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地十分零散，而且用地形狀很不規(guī)整，很少有現(xiàn)成的整塊建設(shè)用地。土地使用政策依據(jù)缺乏，土地性質(zhì)難以調(diào)整到位，居住點(diǎn)建設(shè)合法化難以確認(rèn)，以致一些建設(shè)項(xiàng)目難以實(shí)施；二是指標(biāo)緊張。土地指標(biāo)不能及時(shí)足額供給，土地增減掛鉤產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)大部分用于城區(qū)建設(shè)，少部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，形成了城市和工業(yè)集中區(qū)擠占農(nóng)民集中居住點(diǎn)用地指標(biāo)的現(xiàn)象；三是調(diào)整困難。不少集中居住點(diǎn)用地規(guī)劃須跨組、跨村，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地以村民小組為主體，涉及農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)而難以調(diào)整，村民意見不統(tǒng)一，只要個(gè)別群眾不同意，土地調(diào)整就無法進(jìn)行。此外，多數(shù)農(nóng)民集中點(diǎn)通過宅基地買賣形式來操作，不僅增加了農(nóng)民的入住成本，一些農(nóng)民通過購買宅基地在集中居住點(diǎn)建房居住以后仍不放棄老房子和舊宅基地，導(dǎo)致一戶多宅，老房子無人居住較多，老房子和舊宅基地占用的土地面積很大，耕不能耕，用不能用，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。

4、公共設(shè)施難配套。受資金、規(guī)劃、政策等方面的限制，目前已建的居住點(diǎn)對公共環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、配套項(xiàng)目、交通條件等沒有系統(tǒng)考慮，大多存在基礎(chǔ)設(shè)施，特別是污水處理、垃圾處理等配套不到位等問題，不少集中居住點(diǎn)房子建起來了、道路通了，但生活污水無法處理，生活垃圾隨意堆放，削弱了集中居住點(diǎn)對農(nóng)民的吸引力。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的檔次普遍較低，大多集中居住點(diǎn)沒有進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)和審查，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠，集中居住點(diǎn)建設(shè)過程中缺乏有效的監(jiān)管，規(guī)劃設(shè)計(jì)常常得不到有效執(zhí)行，居住點(diǎn)仍然走不出二、三層小樓和沿路底層門面房的格局。對農(nóng)民集中居住點(diǎn)無政策、資金幫扶，管理費(fèi)用無法消化，日常管理難以落實(shí)，社會服務(wù)功能不健全，農(nóng)民的醫(yī)療保健、文化娛樂、技術(shù)培訓(xùn)、子女就學(xué)等缺乏場地保證和機(jī)制保障，成為大多數(shù)農(nóng)民集中居住點(diǎn)待解的難題。

3 穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

1、統(tǒng)一思想，積極穩(wěn)步推進(jìn)。進(jìn)一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認(rèn)識，充分認(rèn)清推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實(shí)事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進(jìn)。同時(shí)，必須正確認(rèn)識到農(nóng)民集中居住不是農(nóng)民居住自然點(diǎn)的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。實(shí)施農(nóng)民集居是一個(gè)漸進(jìn)的、較長的歷史過程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、各級各部門財(cái)力的增強(qiáng)以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實(shí)施，不能急于求成。必須從各地實(shí)際出發(fā)，防止盲目制定時(shí)間進(jìn)度、追求建設(shè)速度和大拆大建、強(qiáng)行推進(jìn)。

2、疏堵結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)督管理。各級各部門必須把農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)工作擺上應(yīng)有位置，加強(qiáng)對基層工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，強(qiáng)化目標(biāo)考核。加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、建設(shè)站長的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，分批組織鎮(zhèn)村干部和規(guī)劃管理人員外出學(xué)習(xí)參觀，汲取外地城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持因勢利導(dǎo)、疏堵結(jié)合，以項(xiàng)目拆遷、危房翻建等為重點(diǎn)，積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民由村莊向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，自然村莊向集中居住點(diǎn)集聚，凡需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應(yīng)一律進(jìn)入集中居住點(diǎn)。建立土地、規(guī)劃聯(lián)合執(zhí)法巡查制度，強(qiáng)化鎮(zhèn)村干部管理責(zé)任，充分發(fā)揮村級兩委的組織、協(xié)調(diào)、管理作用，加強(qiáng)對農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)的監(jiān)督管理，堅(jiān)決剎住不按規(guī)劃辦事、不批私建、隨意亂建等現(xiàn)象。

3、因地制宜，完善規(guī)劃設(shè)計(jì)。農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃必須放在鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移這一大背景下來統(tǒng)籌考慮，要認(rèn)真做好統(tǒng)計(jì)調(diào)查，合理確定規(guī)劃期未居住人口，切實(shí)保證規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性。要結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，利用現(xiàn)有條件，因地制宜布局，農(nóng)民集中居住點(diǎn)不一定全部拆舊建新或大拆大建，可對樓房率高且相對集中、相對成型的自然村莊進(jìn)行改造、完善和提升。廣泛征求意見，規(guī)劃方案的確定絕不能生搬硬套、千篇一律，在宅基地標(biāo)準(zhǔn)、戶型設(shè)計(jì)、公共設(shè)施配套等方面都要充分考慮農(nóng)村群眾的實(shí)際需要，要放大不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的人文特色、產(chǎn)業(yè)特色，務(wù)求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵。

4、創(chuàng)新思路，用好土地資源。土地利用規(guī)劃要盡可能與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃相銜接，優(yōu)先保證集鎮(zhèn)區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目用地以及村莊建設(shè)規(guī)劃農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)用地。積極推進(jìn)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的實(shí)施，通過鄉(xiāng)村內(nèi)廢棄土地如空心村、空關(guān)戶、閑置學(xué)校等進(jìn)行復(fù)墾，調(diào)劑解決用地指標(biāo)。千方百計(jì)做好農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)用地的調(diào)劑工作，涉及農(nóng)戶承包地的要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式加以解決。探索建立農(nóng)村建設(shè)用地收購儲備經(jīng)營機(jī)制，通過引導(dǎo)農(nóng)民集中居住節(jié)約耕地，對農(nóng)民退出的宅基地（含宅基土地證以外實(shí)際占用部分）所形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)通過土地交易平臺實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易，用所得收益對農(nóng)民所退出的宅基地給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)民拆除、整理老宅基地的積極性。

5、合力扶持，營造良好環(huán)境。研究出臺相關(guān)政策，對進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)、進(jìn)集中居住點(diǎn)居住的農(nóng)民給予補(bǔ)助，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)居住。協(xié)同配合，大力推進(jìn)“萬頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，積極創(chuàng)造條件爭取申報(bào)新項(xiàng)目。認(rèn)真落實(shí)好農(nóng)民集中居住點(diǎn)項(xiàng)目獎補(bǔ)政策，“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目資金，優(yōu)先用于農(nóng)民集中居住點(diǎn)的道路、給水、排水、供電、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。合理配置衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，積極推進(jìn)群眾性自治組織建設(shè)，以義工勞動、衛(wèi)生包干、勞務(wù)分?jǐn)偟刃问?，?shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)自我管理、自我服務(wù)。與創(chuàng)業(yè)點(diǎn)建設(shè)相結(jié)合，積極引進(jìn)生產(chǎn)性企業(yè)，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)千家萬戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓(xùn)，在提高勞動力轉(zhuǎn)移質(zhì)量的同時(shí)，改變農(nóng)民的思想觀念、生活習(xí)慣、生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變。