城市管理執(zhí)法體制和機(jī)構(gòu)編制的調(diào)查與思考

曲凱

一、濟(jì)南市天橋區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制概況

（一）依托“三駕馬車”綜合執(zhí)法。根據(jù)部門“三定”方案，現(xiàn)濟(jì)南市天橋區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)涉及天橋區(qū)城市管理局、天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法局及所屬事業(yè)單位天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)。

1.天橋區(qū)城市管理局。為區(qū)政府工作部門，天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法局與其合署，設(shè)5個(gè)職能科室，機(jī)關(guān)行政編制11名。

2.天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法局。為區(qū)政府工作部門，與天橋區(qū)城市管理局合署，設(shè)3個(gè)職能科室，機(jī)關(guān)行政編制8名。

3.天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)。為天橋區(qū)城市管理行政執(zhí)法局所屬財(cái)政撥款副處級事業(yè)單位，設(shè)2個(gè)職能科室及11個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，事業(yè)編制148名。

（二）實(shí)有在編人員情況。截至2013年底，天橋區(qū)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)有人員178人。按照年齡構(gòu)成（平均年齡40歲）：30歲以下2人，31-35歲38人，35歲以下40人，36-40歲54人，41-45歲41人，46-50歲20人，51-55歲19人，56歲以上4人。按照身份及進(jìn)入渠道構(gòu)成：公務(wù)員16人，干部116人（其中：軍轉(zhuǎn)干部65人，學(xué)生干部47人，錄用干部1人，聘用干部3人），其他44人，工勤人員2人。

（三）執(zhí)法部門履職情況。以“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”中心任務(wù)為主線，以區(qū)城市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和各項(xiàng)整治活動(dòng)為載體，突出重點(diǎn)，攻克難點(diǎn)，打造亮點(diǎn)，城市容貌不斷改觀，城市管理水平明顯提升。一是牽頭環(huán)境綜合整治，以創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市評比活動(dòng)為契機(jī)，對城區(qū)道路以及黃河以北兩鎮(zhèn)多條道路進(jìn)行綜合整治。二是維護(hù)城市形象，規(guī)范便民服務(wù)攤點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)法，占道經(jīng)營整治常抓不懈。三是突出窗口整治，通過開展“黑摩的”整治、強(qiáng)化“黑醫(yī)托”打擊力度，對火車東站、長途汽車站、火車東站進(jìn)出口和東站廣場等進(jìn)行綜合整治。四是整治鐵路沿線，把過去的“垃圾角”變成了今天的“景觀帶”，全面推進(jìn)鐵路沿線環(huán)境綜合整治。五是努力打造數(shù)字化平臺(tái)監(jiān)控系統(tǒng)，不斷豐富和拓展數(shù)字化城市管理的外延，實(shí)現(xiàn)城市管理無縫隙、無盲點(diǎn)、全覆蓋的網(wǎng)格化管理新模式。六是以“創(chuàng)建和諧渣管”為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)渣土管理工作。七是依托“12345”、數(shù)字化城管和局指揮中心三個(gè)熱線平臺(tái)，協(xié)調(diào)解決民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。八是在探索城區(qū)管理的新途徑，天橋區(qū)北園地區(qū)城市管理“大聯(lián)勤”工作機(jī)制，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)行模式等方面進(jìn)行了有益探索，并已獲得初步成效。

二、綜合執(zhí)法面臨的體制問題

（一）人員管理與編制方面的問題。有兩個(gè)層面：一是區(qū)執(zhí)法局層面。執(zhí)法局共有行政、事業(yè)編制156名，在崗執(zhí)法人員159人，2012年底全區(qū)總?cè)丝?0.33萬人，按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》中規(guī)定的：“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備，目前的編制數(shù)遠(yuǎn)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。城市管理執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)設(shè)十三個(gè)中隊(duì)，一中隊(duì)、二中隊(duì)、三中隊(duì)皆管轄多個(gè)城區(qū)辦事處，其中三中隊(duì)要管理4個(gè)辦事處。由于城市管理執(zhí)法人員編制不足，中隊(duì)數(shù)量偏少，目前城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作與日常執(zhí)法工作仍存在較大矛盾。同時(shí)，城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)自2009年以來，沒有新招錄工作人員，參公管理帶來人員入口和出口的狹窄。

二是街道辦事處層面。天橋區(qū)城區(qū)10個(gè)街道辦事處行政編制平均14名，事業(yè)編制平均13名，承擔(dān)區(qū)政府派出機(jī)關(guān)的職責(zé)任務(wù)，沒有單獨(dú)設(shè)置行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，與街道辦事處承擔(dān)的城市綜合管理職責(zé)不符。街道辦事處城市管理執(zhí)法人員往往需要大量聘用社會(huì)人員，隊(duì)伍穩(wěn)定性較差，執(zhí)法效能得不到保障。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面的問題。2010年政府機(jī)構(gòu)改革后，區(qū)城市管理局和城市管理行政執(zhí)法局合署辦公，城管局和執(zhí)法局除了擁有各自獨(dú)立的專業(yè)內(nèi)設(shè)科室以外，辦公室（財(cái)務(wù)科）和組織人事科采取了合署方式。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，就其他城區(qū)在處理原環(huán)衛(wèi)局和原執(zhí)法局“融合”方面略有不同，依然處于磨合階段。

（三）職責(zé)方面的問題。一是責(zé)權(quán)關(guān)系不清。市、區(qū)、街道三級城管機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)時(shí)有交叉，在實(shí)際工作中存在責(zé)任不清、效率較低的現(xiàn)象。各區(qū)是行政范圍內(nèi)城市管理的主體，履行屬地管理職責(zé)，對轄區(qū)內(nèi)城市管理事務(wù)負(fù)全責(zé)，但上級業(yè)務(wù)主管部門通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督查考核和協(xié)調(diào)服務(wù)等職能對區(qū)級城管部門管轄的部分事務(wù)進(jìn)行參與，容易造成城管內(nèi)部責(zé)權(quán)關(guān)系的不清。

二是基層權(quán)力缺位。當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)力過于集中和上劃，區(qū)、街道等基層行政權(quán)力不足，執(zhí)法力量不夠，在執(zhí)法過程中?！靶挠杏喽Σ蛔恪?。事實(shí)上，大量的行政違法行為存在于區(qū)、街道轄區(qū)內(nèi)。街道作為政府的派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)大量的城市管理任務(wù)，但因法律及體制原因，并不具有執(zhí)法主體資格，采取委托執(zhí)法或其他協(xié)調(diào)執(zhí)法的方式，在執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生法律責(zé)任上的推諉扯皮現(xiàn)象，其權(quán)利與義務(wù)不對等，長期處于“非法執(zhí)法”的尷尬境地。

三是監(jiān)督及考核機(jī)制缺乏。現(xiàn)行城管體制中，秉承“管理重心下移，基層為主”的原則，賦予區(qū)城管部門足夠的行政執(zhí)法權(quán)，同時(shí)對街道城管進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督考核。區(qū)級城管部門的人、財(cái)、物均由城管局管理，這就造成一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題——街道缺少人事權(quán)與財(cái)政權(quán)，區(qū)級城管部門對街道城管工作的監(jiān)督就顯得力不從心。在街道層面上，城管中隊(duì)接受區(qū)執(zhí)法局管理，與街道辦關(guān)系緊密，可是由于街道層級的行政工作人員一般比較緊張，城管工作常常只能聘用不在編的協(xié)管員來使用，對其進(jìn)行監(jiān)督考核就變得更加困難。

三、綜合執(zhí)法的有關(guān)建議

（一）科學(xué)合理配置機(jī)構(gòu)編制資源，加強(qiáng)街道綜合執(zhí)法力量。探索科學(xué)配置執(zhí)法資源，實(shí)行“人隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的制度。一方面調(diào)整現(xiàn)有各街道不論轄區(qū)情況、工作量差別而同樣配置人員的狀況，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境復(fù)雜、任務(wù)繁重的街道在人力資源上重點(diǎn)傾斜，以確定合理的執(zhí)法工作量為基準(zhǔn)按比例配置一線執(zhí)法人員，合理調(diào)整職能部門相關(guān)執(zhí)法人員編制。建議每個(gè)辦鎮(zhèn)派出1個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，將原內(nèi)設(shè)執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)行整合，根據(jù)工作任務(wù)每中隊(duì)按10至15名核定人員編制。

（二）科學(xué)界定綜合執(zhí)法事項(xiàng)。按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、屬地管理、整體運(yùn)作”和決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)與處罰權(quán)相分離的原則，科學(xué)界定綜合執(zhí)法范圍與事項(xiàng)。一是綜合執(zhí)法應(yīng)以路面執(zhí)法為中心，對影響市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用、公共秩序的違法行為實(shí)行綜合執(zhí)法，對發(fā)生在固定場所的違法事項(xiàng)，如非法營業(yè)性演出等，應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)執(zhí)法；二是納入綜合執(zhí)法的事項(xiàng)應(yīng)是有關(guān)部門無專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的事項(xiàng)，對已有專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的事項(xiàng)，應(yīng)由相關(guān)部門專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)執(zhí)法，以減少交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法；三是納入綜合執(zhí)法的事項(xiàng)要容易操作，容易判斷，簡易處理，對需要專業(yè)檢測設(shè)備和專業(yè)檢測人員的違法事項(xiàng)，不納入綜合執(zhí)法范圍，如二次裝修、殯葬等事項(xiàng)；四是注重執(zhí)法權(quán)的完整性和內(nèi)在邏輯性，不能將同一違法行為由多個(gè)主體來執(zhí)法。進(jìn)一步科學(xué)界定綜合執(zhí)法范圍和事項(xiàng)，最大限度發(fā)揮街道執(zhí)法隊(duì)伍及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速處理違法行為的特性。

（三）擴(kuò)大城管綜合執(zhí)法社會(huì)參與度，破解綜合執(zhí)法環(huán)境日趨嚴(yán)峻的難題。學(xué)習(xí)借鑒新加坡小販中心管理的模式，疏堵結(jié)合，在人員居住集中、對環(huán)境影響不大的內(nèi)街小巷、非主要街道、非主要干線、非主要路段，適度允許小商小販在政府嚴(yán)格監(jiān)管之下開展經(jīng)營活動(dòng)。通過制定相關(guān)制度，明確適度、有限、有序放開小商小販的時(shí)段、區(qū)域、路段、經(jīng)營種類、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營方式和經(jīng)營人員。在社區(qū)工作站、居委會(huì)、物業(yè)管理公司、企事業(yè)單位設(shè)立綜合執(zhí)法信息員和監(jiān)督員，提高綜合執(zhí)法公眾參與度，改善綜合執(zhí)法社會(huì)環(huán)境?？梢砸胧袌鰴C(jī)制，動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)參與城市管理，實(shí)現(xiàn)人民城市人民管理的目標(biāo)。通過外包，由物業(yè)管理公司參與街區(qū)管理，動(dòng)員社會(huì)力量解決亂張貼、亂擺亂賣等城市現(xiàn)象。

（四）統(tǒng)一和規(guī)范全市綜合執(zhí)法考評辦法。結(jié)合事業(yè)單位績效考核，適時(shí)調(diào)整市、區(qū)、街道三級綜合執(zhí)法考評，統(tǒng)一考評制度，消除多頭考評，杜絕考評中的地方保護(hù)主義。同時(shí)引入群眾滿意度測評指標(biāo)，使綜合執(zhí)法評價(jià)體系實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化、內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一，使執(zhí)法行為真正實(shí)現(xiàn)可測評和可監(jiān)督。一是科學(xué)制定考評指標(biāo)。按照前瞻性、科學(xué)性、針對性、可比性、代表性、可行性的原則，制定全市統(tǒng)一的綜合執(zhí)法評價(jià)指標(biāo)體系。二是建立由一級指標(biāo)和二級指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系。將“組織到位”、“執(zhí)法技能”、“隊(duì)容風(fēng)紀(jì)”、“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”、“后勤保障”、“查處及時(shí)”、“執(zhí)法成效”等作為一級指標(biāo)，將“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”、“人員配備”、“崗位責(zé)任”、“廉潔自律”、“知識(shí)學(xué)習(xí)”、“技能培訓(xùn)”、“準(zhǔn)軍事化訓(xùn)練”、“儀容儀表”、“言行舉止”、“內(nèi)務(wù)管理”、“協(xié)同機(jī)制”、“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”、“經(jīng)費(fèi)保障”、“辦公條件”、“執(zhí)法裝備”、“程序規(guī)范”、“證據(jù)充分”、“處置快速”、“數(shù)字城管評價(jià)”、“綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)考核”等作為二級指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)過程評價(jià)與結(jié)果評價(jià)有機(jī)結(jié)合。三是增加群眾評價(jià)的內(nèi)容。制定問卷調(diào)查表，主要調(diào)查群眾對街道執(zhí)法隊(duì)依法行政、快速反應(yīng)、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、儀容儀表、言談舉止、執(zhí)法成效八個(gè)方面的滿意度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。四是充分利用好考評結(jié)果，完善約束激勵(lì)機(jī)制。通過綜合執(zhí)法考評，對全區(qū)和各街道進(jìn)行年度排名，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，并與政績和干部使用掛鉤。

關(guān)鍵詞：城市管理 執(zhí)法體制 機(jī)構(gòu)編制