中國新農(nóng)村建設(shè)資金配置效率評價及政策取向

龍菊

摘要 本文利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA），對我國新農(nóng)村建設(shè)資金的配置效率作了實(shí)證分析。投入指標(biāo)中選取了2006-2011年國家財(cái)政投入農(nóng)村的資金、金融機(jī)構(gòu)資金、農(nóng)村投資、農(nóng)戶投資4項(xiàng)數(shù)據(jù)，產(chǎn)出指標(biāo)中選取了同期農(nóng)村居民純收入、第一產(chǎn)業(yè)對GDP增量的貢獻(xiàn)率。根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果，2006-2011年，在我國新農(nóng)村建設(shè)資金的配置中，從規(guī)模效率看，僅1個年份有效，其他5個年份均未達(dá)到有效前沿。說明我國新農(nóng)村建設(shè)資金投入分散，未能集中財(cái)力，發(fā)揮規(guī)模效益。從技術(shù)效率看，不同年份差異較大，資金使用上不足與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。從純技術(shù)效率看，5個年份顯示有效，2009年的數(shù)值相對偏低。針對上述問題，文章提出了加大新農(nóng)村建設(shè)資金的整合力度，強(qiáng)化過程監(jiān)管，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局等提高配置效率的政策取向。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)資金；配置效率；評價；政策建議

中圖分類號 F81

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）09-0091-05

2006年以來，為推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，按照中央的統(tǒng)一布署，新農(nóng)村建設(shè)在我國全面鋪開。數(shù)額龐大的資金通過多種渠道涌向我國廣大農(nóng)村，使農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保障、農(nóng)民收入等都有了顯著的改善。與資金使用相對應(yīng)的一個現(xiàn)實(shí)問題是配置效率，在多年的支農(nóng)資金運(yùn)行中，其配置效率是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)？是否存在一些需要注意的問題？有沒有繼續(xù)提升的效率空間？如何進(jìn)一步優(yōu)化支農(nóng)資金的配置效率？本文將在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策建議。

1 我國新農(nóng)村建設(shè)資金配置效率分析的文獻(xiàn)回顧與方法選擇

1.1 文獻(xiàn)回顧

效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題，其實(shí)質(zhì)是如何實(shí)現(xiàn)等量投入下產(chǎn)出最大或等量產(chǎn)出下投入最小的目標(biāo)。西方最權(quán)威的經(jīng)濟(jì)學(xué)辭書《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》在定義效率時認(rèn)為效率即資源配置效率，“資源配置效率意味著在資源和技術(shù)條件限制下盡可能滿足人類需要的運(yùn)行狀況”[1]，薩繆爾森認(rèn)為，“如果經(jīng)濟(jì)在不減少一種物品生產(chǎn)的情況下不能增加另一種物品的生產(chǎn)，它的運(yùn)行便是有效率的”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家索羅（Solow）1957年首次引入了前沿生產(chǎn)函數(shù)（frontier production function）的概念，并以此作為資源利用效率評價的標(biāo)準(zhǔn)。同年，懷倫（Farrell）提出了技術(shù)效率、配置效率和綜合效率等概念[2]。認(rèn)為技術(shù)效率（technical efficiency， TE）反映在給定投入條件下經(jīng)濟(jì)單位獲取最大產(chǎn)出的能力，配置效率（allocative efficiency， AE）是在給定投入價格時經(jīng)濟(jì)單位以適當(dāng)比例使用各項(xiàng)投入的能力，將上述兩項(xiàng)結(jié)合在一起即綜合效率（overall efficiency， OE）。其中，技術(shù)效率還可進(jìn)一步分解為規(guī)模效率（SE）和純技術(shù)效率（PTE）：前者用于測度規(guī)模報(bào)酬不變的生產(chǎn)前沿與規(guī)模報(bào)酬變化生產(chǎn)前沿之間的距離，而后者用于測度當(dāng)規(guī)模報(bào)酬可變時，待考察對象與生產(chǎn)前沿面的距離。1966年，利比森（Leibenstein）提出了X效率理論[3]。X效率是指在不考慮產(chǎn)品組合和規(guī)模大小的情況下，由于管理改進(jìn)和技術(shù)應(yīng)用等而產(chǎn)生的效率。在選定的資料數(shù)據(jù)中，可以估計(jì)最佳（或最差）的業(yè)務(wù)邊界，其中某個單位X效率的低下情況可以通過其實(shí)際產(chǎn)出量與最佳業(yè)務(wù)邊界之間的差值來反映。X效率理論認(rèn)為，不能從市場角度來解釋經(jīng)濟(jì)單位內(nèi)部效率的問題，因?yàn)閱挝粌?nèi)部不存在市場因素，而單位成員缺乏對經(jīng)濟(jì)資源有效利用的動力才是內(nèi)部無效率的主要原因。在缺乏競爭的環(huán)境中人本身的惰性會逐漸顯現(xiàn)，因而收益最大化原則并不是單位內(nèi)部人員首要的行為準(zhǔn)則。傳統(tǒng)的生產(chǎn)函數(shù)表面看來有效率，但在實(shí)際生活中常常因?yàn)閯趧诱呷鄙俜e極性而使生產(chǎn)活動變得無效率。另外，生產(chǎn)活動需要由單位內(nèi)部全體成員的共同努力來實(shí)現(xiàn)，單位內(nèi)部上下級關(guān)系、同事關(guān)系、企業(yè)文化等因素，都會對個人的努力水平產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致不同的產(chǎn)出水平。1997年，比格（Berger）和漢普雷（Humphrey）在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為，提高衡量最大化產(chǎn)出能力和管理層成本控制水平的X效率能使成本節(jié)約20%，而規(guī)模不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的低效率則不會超過總成本的5%。

1.2 方法選擇

進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)資金配置效率的測度，有三種方法可供選擇：一是層次分析法。即把測試對象分為多個要素集合，將這些要素依遞進(jìn)關(guān)系進(jìn)一步分解，按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層排列起來，形成有序的遞進(jìn)結(jié)構(gòu)。然后建立判斷矩陣，通過兩兩比較的方式定量地判定每一層次中各個要素的相對重要性。該方法的關(guān)鍵點(diǎn)是通過數(shù)學(xué)方法確定每一層次中各要素的權(quán)重。但由于判斷矩陣難以得到一致性的估計(jì)，使得該種方法具有主觀性和不確定性，在實(shí)際運(yùn)用中準(zhǔn)確度難以把握；二是財(cái)務(wù)指標(biāo)分析法。根據(jù)測試對象的不同情況，選定評價指標(biāo)的類別，然后每一類選擇數(shù)個具體的財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行測算，再將測算結(jié)果進(jìn)行各種標(biāo)準(zhǔn)化的比較和判斷。優(yōu)點(diǎn)是數(shù)據(jù)容易獲取，結(jié)論簡單明確，缺點(diǎn)是選取具體財(cái)務(wù)指標(biāo)時，帶有一定的隨意性，可能降低分析結(jié)果的可靠性；三是前沿效率分析法。其特點(diǎn)是從技術(shù)角度探討資源的配置效率，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)單位追求的目標(biāo)函數(shù)是以最小投入獲得最大產(chǎn)出。在給定技術(shù)水平和其他市場因素的條件下，能夠以最小投入實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)出的組織被稱為效率前沿組織，而相對于效率前沿組織的偏離程度即為待考察對象的效率損失。前沿效率分析法分為參數(shù)法和非參數(shù)法兩類。參數(shù)法包括數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）和無界分析法（Free Disposal Hull，F(xiàn)DH），非參數(shù)法包括隨機(jī)前沿法（Stochastic Frontier Approach，SFA）、自由分布法（Distribution Free Approch，DFA）和厚前沿法（Thick Frontier Approach，TFA）。在上述方法中，SFA分析和DEA分析是目前應(yīng)用最成熟、最廣泛的方法。SFA方法需要事先假定所使用的函數(shù)形式如柯布·道格拉斯（CobbDouglas）函數(shù)、傅立葉彈性成本函數(shù)（Fourier elastic cost function）、超越對數(shù)函數(shù)（Translog function）等，容易發(fā)生無效率項(xiàng)的限制過多，函數(shù)彈性不足等問題，估計(jì)出的效率值可能與實(shí)際值有一定偏差；DEA用于評價不同決策單元的相對效率，它將具有相同輸入、輸出的單位或部門稱作決策單元（decision making unit， DMU），并依據(jù)一組同類決策單元的輸入輸出數(shù)據(jù)來判定各單元的相對有效性。在實(shí)際農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，投入與產(chǎn)出之間并不一定存在著明確的數(shù)學(xué)關(guān)系，尋求特定形式的生產(chǎn)函數(shù)有時顯得比較困難。DEA模型將所有決策單元的投入與產(chǎn)出項(xiàng)投影到幾何空間中，以求得的最大產(chǎn)出或最小投入作為生產(chǎn)邊界。當(dāng)某個決策單元落在邊界上時，這個決策單元即是最有效率的，其相對效率值為l；若決策單元落在邊界內(nèi)，則為無效率，它表示在投入不變的情況下可以增加產(chǎn)出（或在產(chǎn)出不變的情況下可以降低投入），此時的效率值介于0-1之間。與其他方法相比，DEA可以處理多輸入、多輸出決策單元，無需知道生產(chǎn)函數(shù)的具體形式，并且不需要進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，在研究中受到的約束較少，且模型中的權(quán)重由數(shù)學(xué)公式推導(dǎo)產(chǎn)生，不受評估者主觀因素影響，較能體現(xiàn)公平性與客觀性。因此，本文采用DEA方法來測度新農(nóng)村建設(shè)以來我國支農(nóng)資金的配置效率。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)處理結(jié)果可以看出，2006年至2011年，在我國新農(nóng)村建設(shè)資金的配置中，從規(guī)模效率看，僅1個年份有效，其他5個年份均未達(dá)到有效前沿。說明我國新農(nóng)村建設(shè)資金投入分散問題一直存在，缺乏有效的整合，未能集中財(cái)力，發(fā)揮規(guī)模效益；從技術(shù)效率看，有1年達(dá)到了技術(shù)前沿，其他年份則有程度不同的差異。技術(shù)效率即在規(guī)模報(bào)酬不變（CRS）基礎(chǔ)上，支農(nóng)資金在最大產(chǎn)出下最小的投入量，可以衡量是否存在資金使用上的不足或浪費(fèi)現(xiàn)象。2009年，這個數(shù)值僅0.87，為6年中的最低值，這也與當(dāng)年我國為擺脫美國金融危機(jī)的影響，推出了4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需的投資計(jì)劃，涌入農(nóng)村的資金比上年大幅增加，部份資金未能得到有效利用的現(xiàn)實(shí)情況相符合；從純技術(shù)效率看，5個年份顯示有效，2009年的數(shù)值為0.97，相對偏低。但這樣的測試結(jié)果與支農(nóng)資金運(yùn)行的實(shí)際情況相比仍然過于樂觀，未能真正反映支農(nóng)資金在組織監(jiān)督過程中存在的問題，需要輔以其他研究方法作更進(jìn)一步的分析；而且，無論是技術(shù)效率、純技術(shù)效率或者規(guī)模效率，從2007年起，一直表現(xiàn)為規(guī)模報(bào)酬遞減的形態(tài)。

3 提高我國新農(nóng)村建設(shè)資金配置效率的政策取向

上述實(shí)證分析表明，新農(nóng)村建設(shè)以來，我國支農(nóng)資金的配置總體上是具有效率的，但還存在著較大的提升空間。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)資金的運(yùn)行現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為從以下幾個方面加以改進(jìn)可望取得較好的效果。

一是加大新農(nóng)村建設(shè)資金的整合力度。由于新農(nóng)村建設(shè)資金來源多頭，投入分散，交叉重疊，要提高其配置的規(guī)模效率，必須通過有效的整合以確保各種資金的協(xié)調(diào)使用。各地在確定支農(nóng)項(xiàng)目時，應(yīng)以財(cái)政部門牽頭，與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、科技、國土資源等部門聯(lián)合協(xié)商，統(tǒng)籌安排。對縣、省、中央等各個層面的用途類似、性質(zhì)相同的新農(nóng)村專項(xiàng)資金和部門預(yù)算項(xiàng)目支出，應(yīng)逐步作到統(tǒng)籌分配使用；對于大多數(shù)純公共產(chǎn)品和部份外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共用品，如農(nóng)村電力、公路、信息服務(wù)等，應(yīng)由財(cái)政全額投資，減少或取消中西部財(cái)政困難市縣農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的資金配套要求，以保證其順利建成[6]。對于農(nóng)村小型灌溉工程等有直接受益人的項(xiàng)目，可以采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式，由直接受益人投入部份資金、以拓展資金來源，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮出更大的效益。

二是強(qiáng)化新農(nóng)村建設(shè)資金的過程監(jiān)管。在新農(nóng)村建設(shè)資金的配置中，純技術(shù)效率的提高有賴于嚴(yán)密的組織和有效的監(jiān)督。長期以來，我國相當(dāng)一部份支農(nóng)項(xiàng)目的運(yùn)用還停留在“重爭取、輕管理、無后評”的狀態(tài)，由于監(jiān)管不力，部份新農(nóng)村建設(shè)資金被挪作他用，以項(xiàng)目承包形式隱性流失[7]。一方面造成了農(nóng)村公共資源的浪費(fèi)和損失，另一方面還對政府部門的形象產(chǎn)生了損害。為改變這一局面，有必要建立健全全國統(tǒng)一的財(cái)政支農(nóng)投入統(tǒng)計(jì)和考核制度，制訂操作性強(qiáng)的績效評價指標(biāo)體系，確立社會效益、財(cái)務(wù)效益等指標(biāo)并進(jìn)行細(xì)化。規(guī)范支農(nóng)項(xiàng)目決策失誤問責(zé)制度，切實(shí)加強(qiáng)對新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的全程跟蹤檢查與績效評估，定期不定期地開展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施使用情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處財(cái)政支農(nóng)資金分配、管理和使用中的違法違規(guī)問題，保證投入農(nóng)村領(lǐng)域的財(cái)政資金安全、規(guī)范、高效使用。為強(qiáng)化資金監(jiān)管，要求從縣、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，都應(yīng)建立支農(nóng)資金專項(xiàng)帳戶，從資金的下?lián)艿绞褂眠^程，進(jìn)行逐筆審計(jì)。加強(qiáng)對招投標(biāo)背景的監(jiān)管，防止串標(biāo)或其他幕后交易的發(fā)生。同時建立互相制約的部門追究制度，對提供虛假申報(bào)材料套取財(cái)政資金者，給予當(dāng)事人警告、罰款或在一定期限內(nèi)禁止申報(bào)的資格。對違反法律法規(guī)造成重大損失或投資效益達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)者，追究行政或法律責(zé)任。為加強(qiáng)外部監(jiān)督，應(yīng)進(jìn)一步完善村務(wù)公開制度[8]。對各種支農(nóng)項(xiàng)目的進(jìn)展情況、施工形式、資金使用進(jìn)度等，應(yīng)通過村民代表會或其他適當(dāng)?shù)男畔⑶老虼迕窆_，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

三是優(yōu)化新農(nóng)村建設(shè)資金的結(jié)構(gòu)布局。技術(shù)效率反映的是新農(nóng)村建設(shè)資金被有效利用的程度，資金投向與結(jié)構(gòu)布局至關(guān)重要。投向不科學(xué)，結(jié)構(gòu)不合理，難免出現(xiàn)浪費(fèi)與不足并存的局面。在新農(nóng)村建設(shè)資金的諸多來源中，財(cái)政資金具有十分重要的地位。財(cái)政資金主要來源于國家稅收，且?guī)в袩o償使用的性質(zhì)，這就決定了財(cái)政資金的有限性與珍貴性。由于發(fā)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的必要手段，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。要提高新農(nóng)村建設(shè)資金的配置效率，下一階段，在加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，有必要根據(jù)各地不同情況，確定支農(nóng)資金的重點(diǎn)投向，對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好的地方，主要放在新型農(nóng)機(jī)推廣、生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)村信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面。對于比較貧窮的農(nóng)村，則圍繞農(nóng)民增收和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為目的選擇項(xiàng)目，改造和整治村莊環(huán)境，加大農(nóng)村教育衛(wèi)生事業(yè)的支出，提高農(nóng)民素質(zhì)；在確定新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目時，應(yīng)以縣鄉(xiāng)為主體，統(tǒng)籌安排，確保建設(shè)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力布局規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)與整治規(guī)劃銜接，避免重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資金。在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的選擇過程中引入聽證程序，吸引當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民代表參與，充分聽取不同意見，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給符合客觀實(shí)際。對于部份項(xiàng)目，還可安排具有資格的投資咨詢公司進(jìn)行不可行性論證，對項(xiàng)目的負(fù)效益作出客觀評判，杜絕隨意編造項(xiàng)目套取財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生。

致謝：本文數(shù)據(jù)處理得到了首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生高麗麗同學(xué)的幫助，特此致謝。

（編輯：徐天祥）

參考文獻(xiàn)（References）

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[8]田先紅.鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與基層信訪治理困境[J].古今農(nóng)業(yè)，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion

[3]Harvey L. Allocative Efficiency vs. ‘XEfficiency[J]. The American Economic Review， 1966， 56：392-415.

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[8]田先紅.鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與基層信訪治理困境[J].古今農(nóng)業(yè)，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion

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Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion