城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化的影響

田艷平　王佳

摘要 我國城鄉(xiāng)間基礎教育供給的長期非均衡阻礙了城鄉(xiāng)二元結構的消解和農(nóng)村社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。作為推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展最主要的力量，城市化不僅導致要素向城市集聚，也有可能加劇社會經(jīng)濟政策中的“城市偏向”。本文利用動態(tài)面板數(shù)據(jù)廣義矩（GMM）估計方法，從人口、經(jīng)濟和土地三個維度分析城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距的影響。研究結果表明：如不考慮變量的內(nèi)生性，人口和經(jīng)濟城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距有顯著的縮小作用，而土地城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距具有顯著的擴大效應；在控制變量的內(nèi)生性后，人口、經(jīng)濟和土地城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距的影響在當期和滯后一期表現(xiàn)出一定差異。

關鍵詞 城市化；城市偏向；城鄉(xiāng)基礎教育投入；非均衡

中圖分類號 F291.1 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）09-0147-09

教育是生產(chǎn)資本的重要部門，對一個國家的長期發(fā)展和國際地位有著決定性影響[1]。教育機會在人口中的分配狀態(tài)相當程度上決定了社會分層的基本特征[2]。公平和正義是教育資源配置的基本價值取向，教育作為公共產(chǎn)品在供給上均衡與否對城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進而社會整體發(fā)展都有重要意義。我國城鄉(xiāng)在教育供給能力、供給質(zhì)量和發(fā)展水平上存在差異，直接影響了城鄉(xiāng)人力資本的積累，并弱化了教育對城鄉(xiāng)的再分配效應。1995-2002年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)表明，對城鄉(xiāng)間收入差距影響最大的是城鄉(xiāng)教育差距[3]。雖然政府加大了對農(nóng)村教育設施、教育資源的供給，差距有所縮小，但城鄉(xiāng)教育差距仍然是我國整體教育不平等的主要原因。

城市化推動著我國經(jīng)濟的高速增長，深刻影響著人們的生產(chǎn)方式和生活方式。我國城市化進程中的城鄉(xiāng)關系表現(xiàn)出其特殊性：城鄉(xiāng)二元結構固化并陷入自我鎖定，農(nóng)村、農(nóng)民的“結構性貧困”問題突出。隨著人口和經(jīng)濟活動向城市集中，集聚效應明顯，城市發(fā)展的優(yōu)越性越來越在政策制定和決策過程中占據(jù)主導，其結果往往是農(nóng)村居民承擔了大量的改革成本，而有利于城市居民的城市偏向政策卻有增無減。典型的例子如，城市中的教育由國家來辦，農(nóng)村的教育則大部分由農(nóng)民自己負擔，每年國家教育經(jīng)費的絕大部分用在城市，而農(nóng)民每年自己負擔的教育經(jīng)費高達幾百億元[4]。再者，地方政府在土地財政動機下，低價征收、高價拍賣獲得農(nóng)地的征用收益多被用于城市建設，取之于農(nóng)，用之于城[5]。此外，政治的高度集權和政績考核使得地方政府形成了追求經(jīng)濟增長率的“標尺競爭”。城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟增長的引擎，地方經(jīng)濟形成了對城市的增長依賴，城市利益集團儼然更有主動權和主導權，非價格領域的城市偏向有增無減。

在這樣的背景下，城市化對我國城鄉(xiāng)基礎教育均等化有何影響？以往的研究主要集中探討城市化作為社會結構變遷的重要變量，從需求路徑分析其對城鄉(xiāng)教育均等化的影響。本文基于城市化的視角，從供給角度分析城市化對城鄉(xiāng)基礎教育均等化的影響，試圖對城市化與城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化的關系展開理論研究和經(jīng)驗分析，以期為更好地促進城鎮(zhèn)化建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)教育公平提供經(jīng)驗支持。

1 研究回顧

關于城鄉(xiāng)公共服務差距的理論研究，較著名的是美國經(jīng)濟學家利普頓（Michel Lipton）1968年提出的城市偏向（urban bias）理論。他指出，在許多發(fā)展中國家，由于受到來自城市各階層的壓力，政府所制定的稅收、投資、價格及其他政策均不合理地偏向城市。“城市偏向”的經(jīng)濟政策一般分為價格和非價格兩大類。非價格的城市偏向政策主要表現(xiàn)在公共投資、國家稅收、金融、醫(yī)療保健及教育等方面[6]。西方學術界對城市偏向政策的形成給出了兩種理論解釋，可概括為發(fā)展戰(zhàn)略和政治壓力。前者認為發(fā)展中國家更倚重工業(yè)在經(jīng)濟增長中的作用，基于發(fā)展的目標產(chǎn)生了經(jīng)濟政策中的城市偏向；后者則指出城市階層具有聯(lián)合并施壓政治的優(yōu)勢，農(nóng)村的游說和政治施壓能力則相對較弱[7]。針對19世紀90年代越南城鄉(xiāng)差距擴大，Eric等的研究認為，政府的投資政策和價格手段是差距擴大的真正原因，政府受制于城市集團的政治壓力，以“工業(yè)化”和“城市化”作為“面具”合理地將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)中，城市的工業(yè)增長實際是以消費農(nóng)業(yè)為代價[8]。

我國城鄉(xiāng)間基礎教育不均衡的事實在研究中已形成共識，但對不均衡的原因卻有不同認識。一些學者認為教育自身制度是導致當前城鄉(xiāng)基礎教育差距的主要原因。如張玉林指出，基于調(diào)動地方政府辦學積極性而建立的“分級辦學”制度，實際上意味著在基礎教育階段將城鄉(xiāng)進一步分割[9]。Emily認為，“分級辦學”制度使得基礎教育的責任和負擔向地方政府和家庭轉(zhuǎn)移，其資源差異是造成地區(qū)間基礎教育非均衡的主要原因[10]。Kinglun認為，我國城鄉(xiāng)教育政策改革使得政府在教育供給中的作用減弱，進而導致城鄉(xiāng)教育差距擴大[11]。城鄉(xiāng)分治的教育管理體制和城鄉(xiāng)失衡的投入體制形成了城鄉(xiāng)教育的二元結構[12]。邵澤斌指出我國的教育資源配置方式帶有明顯的“城市優(yōu)先”傾向[13]。張樂天認為，我國計劃經(jīng)濟體制下形成的“城市”和“農(nóng)村”涇渭分明的城鄉(xiāng)二元結構以及現(xiàn)行的教育制度，實際上存在著較嚴重的城鄉(xiāng)分野，存在著對教育機會的認可與對教育資源配置上的某種不平等[14]。

還有學者認為外在社會制度等綜合因素對城鄉(xiāng)間教育資源的公平供給產(chǎn)生深刻影響。我國“城市偏向”的形成有一定的歷史根源，“城市偏向”政策的產(chǎn)生是城市利益集團占優(yōu)和政府行為決策共同作用的結果。建國初期靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的剪刀差為工業(yè)化提供資本原始積累，對農(nóng)業(yè)直接征稅及糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷等使農(nóng)業(yè)對工業(yè)基本上處于資金凈貢獻的地位[15]。如果說建國初期的“城市偏向”是特定歷史背景下的“被迫選擇”，改革開放之后的“城市偏向”則有可能是政府主觀決策的結果。如高彥彥等認為，由于我國上級政府對地方政府的考量標準往往參照GDP增長率，地方政府間開展“標尺競爭”主要靠的是城市經(jīng)濟增長激勵，因此，如把政府行為置于政策形成機制的重心，考慮政府自身的目標取向，城市偏向內(nèi)生于政府的最優(yōu)化行為[16]。從分稅制改革所形成的中央和地方政府的財政分權制度與城鄉(xiāng)基礎教育供給均等化的關系來看，林江等發(fā)現(xiàn)財政分權制度和錦標賽式的競爭激勵機制對地方義務教育供給有顯著的負面影響，而且這種影響在地區(qū)間存在差異[17]；但也有學者認為居民通過遷移即“用腳投票”來選擇其對公共產(chǎn)品的消費，地方政府間不得不相互競爭，并根據(jù)消費者的偏好提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，從而提高了公共產(chǎn)品的供給效率，因此財政分權體制不失為激勵地方政府提高教育供給質(zhì)量和效率的有效機制[18]。李華則認為公共產(chǎn)品供給水平（包括數(shù)量和質(zhì)量）城鄉(xiāng)差異突出的原因，一方面源自于城鄉(xiāng)居民不同的公共品需求偏好，另一方面是由于分稅制財政體制下政府的財力水平不同[19]。

土地財政對區(qū)域間公共教育的差距也具有特殊效應。1998 年以后土地財政在地方政府財政收入中所占的比重日益提高[20]，其對地方政府財政支出的影響也日漸增大。李勇剛等基于Besley 和Coate的模型分析晉升激勵、土地財政對公共教育地區(qū)差距的影響，得出的基本結論是，當某地區(qū)的土地財政規(guī)模越大，用于公共教育的水平越高，則地區(qū)間公共教育的差距隨著土地財政規(guī)模擴大而增加[21]。

可以看出，論及我國教育供給制度，其體現(xiàn)出的“城市偏向”在理論研究中表現(xiàn)出一致性[9，13-14]?！俺鞘衅颉弊鳛檎袨闆Q策的結果，有一定的動機，并受一系列因素的影響。城市化作為社會結構變遷的重要變量，通過各種信號和投入—產(chǎn)出效應對政府的理性選擇產(chǎn)生重要影響。我們有必要對“城市偏向”、城市化及其與城鄉(xiāng)基礎教育供給的關系進行深入分析。

2 城市化與城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化：理論分析

基于“城市偏向”理論以及我國當前所處的城市化階段，在城鄉(xiāng)利益集團的博弈中，城市化的發(fā)展無疑有利于城市。城市擁有更多的話語權和決定權，城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)并未打破。城市化是人口、經(jīng)濟、土地等多維度的城市化，其對城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化的影響，單一地從外生或內(nèi)生的角度考慮都過于片面，應從不同階段不同角度全面把握。

人口城市化是人口不斷向城市聚集的過程。隨著城市化進程的推進，城市發(fā)展的優(yōu)越性凸顯，農(nóng)村的資本、精英勞動力為了尋求高回報流向城市。人口的聚集效應使經(jīng)濟活動開始集中并逐漸活躍，吸引高素質(zhì)勞動力流入，城市成為“人才洼地”。人力資本的經(jīng)濟增長效應增強了城市發(fā)展的后勁，也意味著公共服務供給能力的提高，地方政府可能更有能力提供均衡的公共服務。隨著農(nóng)村人口向城市流動規(guī)模的擴大，以常住人口核算的城市教育資源受益者的基數(shù)將有較大增加，從教育的投入變量如生均教師、生均教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)差距上看，人口城市化可能從統(tǒng)計意義上縮小城鄉(xiāng)基礎教育投入的差距。但由于城市居民更有機會通過“投票”和“呼聲”維護自己的集團利益[22]，使得城市人口的競爭力和實力遠高于農(nóng)村。如Edward 等利用微觀數(shù)據(jù)驗證了中間選民假說，即城市社區(qū)居民有更強的組織能力和更強的利益訴求。在城市社區(qū)，蒂伯特（Tiebout）機制發(fā)揮作用，對公共產(chǎn)品有相近偏好的居民會居住到一起，組織起來形成對公共產(chǎn)品的需求；而在農(nóng)村，蒂伯特形式的社區(qū)可操作性不強，這也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因之一 [23]。因此，人口城市化也有可能加大城鄉(xiāng)基礎教育投入的差距。

經(jīng)濟城市化是隨著經(jīng)濟發(fā)展，對非農(nóng)產(chǎn)品需求不斷增加，進而帶來的產(chǎn)業(yè)結構演變和升級的過程，即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重不斷提高的過程[24]，其實質(zhì)是分工和專業(yè)化生產(chǎn)。分工和專業(yè)化生產(chǎn)所導致的技術進步、價值鏈延長及技術、信息的外溢形成了規(guī)模經(jīng)濟和聚集經(jīng)濟，城市越來越具有增長的實力和潛力，尤其是經(jīng)濟活動的集聚所形成的資本積累和技術進步對地區(qū)的經(jīng)濟增長做出了巨大貢獻。國內(nèi)學者對城市化如何促進經(jīng)濟增長展開了豐富的理論研究，包括城市化減少低收入人口比重，增加對優(yōu)質(zhì)商品的需求，推動創(chuàng)新進而推動經(jīng)濟增長[25]，城市化導致產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)結構升級及要素流動等形成經(jīng)濟增長[26-27]。經(jīng)濟增長無疑擴大了資源約束空間，為政府提供普遍公平的教育提供了財力支持。按照經(jīng)濟城市化發(fā)展的一般規(guī)律，隨著城市實力增強，城市輻射農(nóng)村，城市和農(nóng)村將有序銜接、實現(xiàn)一體化發(fā)展。政府進行公共服務均衡分配是使社會福利最大化的行為，也是經(jīng)濟城市化對公共投資的重要貢

獻[28]。但由于我國特殊的“中心城市工業(yè)化”戰(zhàn)略，使得工農(nóng)業(yè)不均衡的發(fā)展關系在城鄉(xiāng)發(fā)展中得以延續(xù)并固化。并且在以GDP考核為主要標準的政治晉升誘惑下，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻越來越大，地方政府將會把更多的公共資源用于非農(nóng)領域[16]。從政治經(jīng)濟學的視角看，經(jīng)濟活動的城市化既可能讓城市獲得更多的集團利益，也可能影響政府行為使其做出有利于城市的決策。因此，經(jīng)濟城市化對我國城鄉(xiāng)基礎教育供給差距的影響總體上還不確定，取決于城市偏向的邊際傾向，即隨著經(jīng)濟增長，每增加一單位財政支出中向城市傾斜的比例。即使經(jīng)濟發(fā)展水平很高，如果城市偏向的邊際傾向更高，也會使得前者的正向效應被抵消。此外，城市偏向的邊際傾向與城市利益集團的呼聲和實力密切相關，必然存在區(qū)域差異。在相對富裕的東部沿海地區(qū)，居民的平均收入與勞動力平均技能水平明顯高于中西部地區(qū)，勞動力具有更大的潛在流動性。這種流動性對地方政府行為會產(chǎn)生重大影響[29]?！坝檬滞镀薄焙汀坝媚_投票”機制將促使政策決策者為吸引更多的資本和高素質(zhì)人才，加大對城市教育、醫(yī)療等公共服務的供給；而中西部地區(qū)往往致力于促進經(jīng)濟增長，基礎設施建設放在首位，教育、醫(yī)療等公共服務的需求多被忽視，城市偏向的邊際傾向可能不會隨著城市經(jīng)濟的集聚而提高。因此，經(jīng)濟城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入均衡的影響是否會在不同區(qū)域得出不同的結論，本文也期望能對此進行初步探討。

土地城市化實質(zhì)上是城市地域面積的擴大。我國土地城市化速度遠遠快于人口城市化，主要原因歸于地方政府的土地財政動機。自1994年財政分權后，地方政府因財政收入拮據(jù)，支出龐大，在土地流轉(zhuǎn)市場上低價征收農(nóng)村土地，高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，獲得大量土地出讓收入。但是，政府獲得的農(nóng)地征用收益在使用上存在明顯的城市偏向，這部分預算外收入本應用于農(nóng)民增收和農(nóng)村建設，在我國卻多被用于城市[30]。因此，在土地城市化過程中，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的收入和支出行為發(fā)生了變異，貢獻主體和受益主體不一致，可能導致公共服務領域包括城鄉(xiāng)基礎教育供給的非均衡。另一方面，現(xiàn)行土地法將征地變成了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的惟一合法途徑，激勵著各行政部門競相成為經(jīng)營土地的牟利組織[31]。在這一過程中，經(jīng)營土地的“紅利”取決于批租土地收益和征用農(nóng)地成本之間的差額。在后者成本相對穩(wěn)定的情況下，這一“紅利”受批租土地收益即土地市場價格的影響更大。在城市化水平越高的地區(qū)，要素的集聚程度越高，競爭越激烈，抬高了要素成本，相應推高地價。政府基于土地財政的牟利沖動極有可能為提高土地批租收益而盲目追求城市擴張，以吸引個人、家庭、企業(yè)等微觀經(jīng)濟主體和資金、技術等要素向城市集中，形成需求導向型的土地價格上漲。但房價高企、生活成本較高的城市要吸引并保證高密度的人口，前提是要有完善的城市公共品供給和福利保障。因此，政府基于土地財政的牟利動機主導的城市基礎設施建設和公共物品供給，有可能擴大城鄉(xiāng)基礎教育的投入差距。

3 實證分析

我國基礎教育的城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在生均教育經(jīng)費、師資力量和辦學條件上。其中生均教育經(jīng)費是最直觀的投入指標。根據(jù)1996-2011年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的相關數(shù)據(jù)，雖然城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通初中、普通小學生均教育經(jīng)費逐年增加，但城鄉(xiāng)間普通初中和普通小學生均經(jīng)費的絕對差距均呈擴大趨勢：普通初中生均經(jīng)費絕對差距由1995年的366.96元擴大到2010年的986.27元；普通小學生均經(jīng)費絕對差距由1995年的251.11元擴大到2010年的803.97元，分別提高了近2倍和3倍。為實證分析城市化對我國城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化的影響，我們建立如下回歸模型：

pergdp是各省、自治區(qū)、直轄市的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值。一個地區(qū)的經(jīng)濟實力越強，其實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的能力越高。故可以認為一個地區(qū)的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值越高，城鄉(xiāng)基礎教育供給有可能越均衡。為消除價格波動的影響，我們對人均GDP按1995年的價格進行平減。

fdigdp是各地區(qū)按美元與人民幣中間價折算的外商直接投資占GDP的比重，用來衡量地方政府參與標尺競爭的力度。該指標越大的地方，對推動經(jīng)濟增長的熱情就越高[17]。地方政府的相互競爭構成了對它們的約束機制，有效避免低效率的政府支出。在“晉升激勵”下，地方政府會更加注重短期回報的經(jīng)濟性公共產(chǎn)品的投入，而忽視教育等長期回報公共產(chǎn)品的投入。我們考慮的是，在以GDP考核為標準的晉升激勵下，如將城市和農(nóng)村分別看作是兩個不同的經(jīng)濟部門，那么在財政資金有限的條件下，地方政府在安排教育支出事項時，會優(yōu)先考慮城市部門的需求。因此，該指標數(shù)值越大，城鄉(xiāng)教育供給差距會越大。

fisdec用各省人均財政支出與人均總財政支出（人均總財政支出是省人均財政支出和全國人均財政支出之和）的比例表示，用以衡量財政分權程度。自1994年分稅制改革后，地方政府有完全的財政支出自主權。在財政收入一定的情況下，財政支出的自主性可能會影響城鄉(xiāng)公共服務供給的均衡狀況。西方主流的財政分權理論所認為的激勵效應對社會整體福利改善有積極作用。但這一理論對我國的適用性引起了學者們的爭論[18，29]。我們認為財政分權對激勵地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟有積極作用，對加大公共品投入以吸引人口流入從而提高房產(chǎn)價格、土地批租收入，并促進經(jīng)濟增長的“用腳投票”機制也有其存在的合理性。用財政分權這一指標來衡量財政的自主程度，自主程度越高，地方政府就越有能力幫助轄區(qū)內(nèi)的貧困人口。部分原因是，一般而言地方政府比上級政府更了解當?shù)匦枨?，相對具有信息?yōu)勢，可能會導致更有效的農(nóng)村開支，縮小城鄉(xiāng)差距[32]。因此，財政分權對城鄉(xiāng)公共服務均等化影響的總體效應需要進一步通過實證分析來檢驗。

dum06是2006年的虛擬變量。2005年中共十六屆五中全會首次提出“按照公共服務均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。2006年十六屆六中全會進一步提出要建立惠及全民的公共服務體系，公共服務均等化開始納入政策決策，相應的城鄉(xiāng)基礎教育投入可能會有所調(diào)整，尤其是增加對農(nóng)村的投入。

east*nonagri、central*nonagri分別是東部地區(qū)與經(jīng)濟城市化，中部地區(qū)與經(jīng)濟城市化的交叉項。主要考慮人口流動和經(jīng)濟集聚度、活躍度在地區(qū)間的差異是否會反映到城鄉(xiāng)教育投入的地區(qū)差異上。

最后，城鄉(xiāng)基礎教育投入均等化除受上述因素影響外，必然還受其他因素的影響，但由于宏觀數(shù)據(jù)收集受限，無法一一列出，都歸入殘差項μit中，可能會與其他解釋變量相關，產(chǎn)生內(nèi)生性。但滯后一期的因變量能在一定程度上反映這些潛在因素的影響，有效解決內(nèi)生性問題，避免一階差分OLS的有偏估計。

值作為工具變量的前提是殘差不存在二階序列相關，否則工具變量無效，因此，我們計算差分方程的AR（2）統(tǒng)計量，得出的結論也沒有拒絕不存在二階序列相關的原假設。

從模型1的回歸結果可看出，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費投入比滯后一期的回歸系數(shù)為0.49，且在1%的水平上顯著，在某種程度上說明了政府對教育經(jīng)費的投入存在時序上的連續(xù)性：前期的投入規(guī)模是當期投入的參照。人口城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距有顯著的縮小作用。隨著農(nóng)村人口到城市務工規(guī)模的擴大，城鎮(zhèn)人均教育資源數(shù)量上趨于減少，而農(nóng)村這一水平有所提高。

經(jīng)濟城市化縮小了城鄉(xiāng)基礎教育投入差距。經(jīng)濟增長中的城市偏向邊際傾向并沒有表現(xiàn)出遞增的趨勢，反而在下降。改革開放以來，農(nóng)村的發(fā)展條件得到改善，農(nóng)民的話語權有所提高，反映了中央政府發(fā)展戰(zhàn)略的變化以及地方政府對此的響應，這一變化的動力來源于決策層的自我保護和政治穩(wěn)定。而城鎮(zhèn)土地擴張對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距的擴大效應證實了預算外收入“取之于民，用之于城”的假設，反映了地方政府在土地出讓收入的使用上有明顯的“城市偏向”。

財政分權和地方政府參與競爭對縮小城鄉(xiāng)基礎教育投入差距都有積極作用：財政分權每提高一個百分點，城鄉(xiāng)基礎教育投入差距縮小約1個百分點。財政分權提高了城鄉(xiāng)基礎教育供給的公平性，這可能是因為分權體制下雖然政府偏好于投資經(jīng)濟性公共產(chǎn)品，但這也不失為發(fā)展地方經(jīng)濟的有效途徑，為擴大向農(nóng)村的教育投入提供了經(jīng)濟后盾；地方政府參與競爭的程度每提高一個百分點，城鄉(xiāng)教育投入比縮小0.03個百分點，這與我們的預期不一致。在我國“向上負責”的政治模式下，中央政府用“標尺競爭”取代了對地方政府的政治說教。地方經(jīng)濟發(fā)展的可度量標尺成為中央政治治理的重要信息。地方官員為政績而開展橫向的競爭，對于地方政府而言，“標尺競爭”的重要策略是招商引資[33]，這是導致我國基礎設施等公共投入增加的原因，它可能縮小了我國城鄉(xiāng)基礎教育的投入差距。另一方面，可能和財政分權的影響路徑相似，與我國近幾年大力提倡并落實城鄉(xiāng)公共服務均等化有關，農(nóng)村的公共品投入不足，城鄉(xiāng)公共服務差距也是構成城鄉(xiāng)差距的重要組成部分。因此，地方政府開展以經(jīng)濟增長為核心的“標尺競爭”，是為了保證和中央政府目標及政策的一致性，擴大了對農(nóng)村公共投入的轉(zhuǎn)移支付。

2006年的虛擬變量顯著為負，說明政策效應顯著。但模型1并未考察城市化的區(qū)域差異對城鄉(xiāng)基礎教育供給非均衡的影響。經(jīng)濟集聚及產(chǎn)業(yè)結構在我國東部、中部和西部地區(qū)有顯著性差異。三大城市群經(jīng)濟體主要分布在東部地區(qū)，受益于地理區(qū)位優(yōu)勢及政策因素的影響，經(jīng)濟活躍度更強。本文以西部地區(qū)為參照分別引入了東部地區(qū)和中部地區(qū)與經(jīng)濟城市化的交叉項，即east*nonagri和central*nonagri。從模型2的回歸結果看，東部地區(qū)經(jīng)濟城市化水平每提高一個百分點，城鄉(xiāng)基礎教育投入差距縮小約7.71個百分點，西部地區(qū)的經(jīng)濟城市化每提高一個百分點，城鄉(xiāng)基礎教育投入差距縮小約3-64個百分點，而中部地區(qū)這一效應則很微弱，其經(jīng)濟城市化水平每提高一個百分點，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入差距只縮小0-08個百分點。與中西部地區(qū)相比，東部地區(qū)經(jīng)濟城市化對城鄉(xiāng)教育差距的影響較強，一方面可能因為東部地區(qū)城市偏向邊際傾向的初始水平低于中西部地區(qū)，導致其城鄉(xiāng)教育差距較低的初始值；另一方面，這一邊際傾向的下降速度也快于其他地區(qū)，使得整體效應高出西部地區(qū)4-14個百分點，高出中部地區(qū)7-69個百分點。原因在于東部地區(qū)外商直接投資多，而且許多企業(yè)基于農(nóng)村低廉的土地成本落戶農(nóng)村，類似“用腳投票”的機制成立，因此為了吸引資本和人才流入，努力提高并完善農(nóng)村的教育服務水平也是實現(xiàn)東部地區(qū)經(jīng)濟繼續(xù)騰飛的助推器。尤其是隨著對外開放程度的進一步提高，外來資本基于中西部地區(qū)廉價勞動力和土地成本也逐漸將產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)為了留住資本和人才表現(xiàn)在城市偏向的邊際傾向上逐步降低，因而經(jīng)濟越發(fā)達，向農(nóng)村基礎教育投入越高，差距越小。西部地區(qū)則可能是政策作用的結果。從十六屆五中全會開始，國家就提出要加大對革命老區(qū)、邊疆地區(qū)及貧困地區(qū)實現(xiàn)公共服務均等化的支持力度；以提高西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為目標的西部大開發(fā)戰(zhàn)略也為較好地貫徹落實基礎教育政策提供了基礎。而中部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的增加使得以提高政績實現(xiàn)晉升的自利政府將更多的政策利益偏向城市，這可能與中部地區(qū)在我國的尷尬處境相關：中部地區(qū)一方面要努力趕超東部，提升經(jīng)濟實力，另一方面中央政府在教育投資等方面也未能提供與西部相當?shù)恼叻龀至Χ取Ｒ虼?，中部地區(qū)城市偏向的邊際傾向下降的速度總體低于東西部地區(qū)。

模型3的回歸結果同樣沒有拒絕過度識別約束有效的假設和不存在二階序列自相關的假設。考慮可能存在同時性內(nèi)生因果關系后，人口城市化的當前影響沒有發(fā)生改變，仍然顯著地縮小了城鄉(xiāng)基礎教育投入差距。但滯后一期的人口城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距沒有顯著影響。考慮內(nèi)生性后，經(jīng)濟城市化水平值的滯后兩期及以上作為當期值的工具變量，其當期水平對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距有顯著的正向影響。與不考慮內(nèi)生性時的結果相反，經(jīng)濟城市化水平每提高一個百分點，城鄉(xiāng)基礎教育投入差距增加近3個百分點，這一結果證實了前述理論分析所指出的，經(jīng)濟集聚程度的提高通過“城市偏向”機制擴大城鄉(xiāng)基礎教育投入差距的判斷。滯后一期的經(jīng)濟城市化水平顯著縮小了這一差距。對這一結果的合理解釋是，經(jīng)濟集聚產(chǎn)生的經(jīng)濟增長效應具有持續(xù)性，城市偏向的邊際傾向有逐漸減弱的趨勢。土地城市化的當期值和滯后一期對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距影響均不再顯著。此外，地方政府參與競爭程度的滯后一期值對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距有顯著的擴大作用，財政分權的滯后值影響不顯著，在某種程度上說明了政府過度熱衷于經(jīng)濟增長可能會忽略公共產(chǎn)品供給的公平性。模型4是將east*nonagri和central*nonagri也作為內(nèi)生變量引入，估計結果并不理想，多數(shù)變量都不顯著。

為控制時間趨勢的影響，我們在模型2和模型3的基礎上分別引入14年的年份虛擬變量?？刂茣r間趨勢后，經(jīng)濟城市化水平對因變量的影響仍然表現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異，而其他解釋變量的顯著性大大降低。采用系統(tǒng)廣義矩（SYSGMM）方法，用一階差分的滯后項代替水平值的滯后項作為工具變量和原有方程的矩條件一起回歸，工具變量合理性能得到部分改善[34]。為了對弱工具變量進行改進，我們分別對模型2和模型3采用系統(tǒng)廣義矩估計方法進行估計，結果見模型5和模型6。此結果與采用差分廣義矩估計方法無太大差別，且部分變量顯著性降低，我們認為前述結論仍然成立并可信。

4 結論與政策含義

教育是實現(xiàn)人力資本積累的首要途徑，而受教育機會的公平與否影響著一個社會的階層分布。撇開需求與支付能力差異，提供公平的教育資源是獲得平等受教育機會的前提。在我國，雖然建立完善的公共服務體系，實現(xiàn)公共服務均等化被不斷提上政策議程，但城鄉(xiāng)基礎教育供給存在的客觀差距仍制約了農(nóng)村勞動力向上流動，進而影響農(nóng)村的整體致富和社會的長遠發(fā)展。這一差距與我國長期存在的“城市偏向”有關：雖然改革開放以來，農(nóng)產(chǎn)品的價格管制放松，市場化程度提高，但“非價格”領域的城市偏向并沒有明顯減少。我們將“城市偏向”歸于兩個原因：一是我國“自上而下”以GDP為標準的晉升機制內(nèi)生出的地方政府自利行為，依靠城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)拉動地方經(jīng)濟使得地方官員將政策向城市傾斜；另一方面是我國政治管制放松，政策走向開始被利益集團的呼聲和訴求牽制。當前我國城市化還處在不徹底、不成熟的階段，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源流向城市，而城市的反哺效應微弱，城鄉(xiāng)二元結構在城市化過程中不斷固化甚至強化，與之相伴隨的是再分配體制中農(nóng)村也處于弱勢地位。在政治經(jīng)濟學分析框架下，隨著城市化進程的推進，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟貢獻率提高，城市利益集團的話語權和主動權增強，對“城市偏向”政策產(chǎn)生進一步影響。本文正是基于這一視角建立城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距影響的理論分析框架，并利用1995-2009年省級面板數(shù)據(jù)進行經(jīng)驗研究。動態(tài)面板差分廣義矩估計的主要結果表明，在不控制因變量和自變量的同時性內(nèi)生時，人口聚集和經(jīng)濟活動集聚對城鄉(xiāng)基礎教育投入差距都有顯著的縮小作用，前者主要在統(tǒng)計意義上平衡了城鄉(xiāng)人均享有的教育資源數(shù)量，后者可能由于“城市偏向”的邊際傾向在政策的作用下開始減弱，經(jīng)濟增長也為提高農(nóng)村公共投資提供了財力支持。城市化則顯著地擴大了城鄉(xiāng)基礎教育投入的差距。在控制內(nèi)生性后，引入人口、經(jīng)濟和土地城市化滯后兩期及以上作為工具變量，并分別引入三個核心變量的滯后一期作為解釋變量，與未考慮內(nèi)生性時的結論有所不同，人口城市化、經(jīng)濟城市化和土地城市化對城鄉(xiāng)基礎教育投入的影響具有不一致性：人口城市化在考慮內(nèi)生性后，當期水平仍然顯著地縮小了城鄉(xiāng)基礎教育投入差距，而滯后一期的人口城市化水平的影響變得不再顯著；當期的經(jīng)濟城市化水平顯著擴大了城鄉(xiāng)基礎教育投入差距，證實了理論分析中經(jīng)濟活動向城市集聚可能加劇“城市偏向”這一判斷。而滯后一期的經(jīng)濟城市化水平顯著縮小了這一差距，表明經(jīng)濟城市化使得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加及由此產(chǎn)生的專業(yè)化分工和技術創(chuàng)新促進了經(jīng)濟增長，這對實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育供給的均衡起到了積極作用，且這種作用具有一定的持續(xù)性。

土地城市化當期和滯后一期水平對城鄉(xiāng)基礎教育經(jīng)費投入差距的影響則都不顯著。此外，經(jīng)濟的集聚程度對城鄉(xiāng)教育供給差距的影響存在顯著的區(qū)域差異，東部的正向效應顯著大于中部和西部。

我國正處在社會轉(zhuǎn)型和社會結構變遷的重要時期，效率和公平兼顧尤為重要。暫不考慮城鎮(zhèn)的教育投資回報，僅就教育這一存在外部性的公共產(chǎn)品而言，政府應承擔起供給的主要責任，獲得公平的教育機會是人們最基本的生存權和發(fā)展權。有損公平的“城市偏向”深受我國城鄉(xiāng)二元結構的影響，城市化發(fā)展過程中的城鎮(zhèn)優(yōu)越性更強化了這種“城市偏向”。在當前不徹底、不完全的城市化過程中，應尋求多種方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的良性互動發(fā)展，努力扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村差距懸殊的局面。在政策制定中，也應更多地考慮農(nóng)村、農(nóng)民的呼聲和訴求。此外，對地方政府的考核不應考慮單一的經(jīng)濟增長目標，即應建立包括公共品供給、經(jīng)濟增長、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的多目標考核體系。

（編輯：徐天祥）

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[34]周黎安，羅凱.企業(yè)規(guī)模與創(chuàng)新：來自中國省級水平的經(jīng)驗數(shù)據(jù)[J].經(jīng)濟學季刊，2005，（4）：623-638.[Zhou Lian， Luo Kai. Firm Size and Innovation： Evidence from Chinas Provincelevel Data [J]. China Economic Quarterly， 2005，（4）：623-638.]

Abstract The longterm nonequilibrium rural urban basic education investments hindered the digestion of rural urban dual structure as well as the overall development of rural economy. Urbanization， as one of the most important forces promoting Chinas social and economic development， resulted in element agglomeration in urban areas on the one hand， and it likely exacerbated urban bias of social and economic policies on the other hand. This paper analyzes the impacts of urbanization on the investments of basic education between urban and rural areas with dynamic panel data GMM method from three dimensions of demographic， economic and landbased urbanization. The results show that， without controlling endogenous variables， both demographic and economic urbanization have significant impacts on narrowing the investment gap between urban and rural areas while landbased urbanization has a significant effect of widening this gap. After controlling endogenous variables， however， the effects of three dimensions of urbanization on rural urban basic education investment are different from those of not controlling endogenous variables.

Key words urbanization； urban bias； rural urban basic education investment； nonequilibrium

[34]周黎安，羅凱.企業(yè)規(guī)模與創(chuàng)新：來自中國省級水平的經(jīng)驗數(shù)據(jù)[J].經(jīng)濟學季刊，2005，（4）：623-638.[Zhou Lian， Luo Kai. Firm Size and Innovation： Evidence from Chinas Provincelevel Data [J]. China Economic Quarterly， 2005，（4）：623-638.]

Abstract The longterm nonequilibrium rural urban basic education investments hindered the digestion of rural urban dual structure as well as the overall development of rural economy. Urbanization， as one of the most important forces promoting Chinas social and economic development， resulted in element agglomeration in urban areas on the one hand， and it likely exacerbated urban bias of social and economic policies on the other hand. This paper analyzes the impacts of urbanization on the investments of basic education between urban and rural areas with dynamic panel data GMM method from three dimensions of demographic， economic and landbased urbanization. The results show that， without controlling endogenous variables， both demographic and economic urbanization have significant impacts on narrowing the investment gap between urban and rural areas while landbased urbanization has a significant effect of widening this gap. After controlling endogenous variables， however， the effects of three dimensions of urbanization on rural urban basic education investment are different from those of not controlling endogenous variables.

Key words urbanization； urban bias； rural urban basic education investment； nonequilibrium

[34]周黎安，羅凱.企業(yè)規(guī)模與創(chuàng)新：來自中國省級水平的經(jīng)驗數(shù)據(jù)[J].經(jīng)濟學季刊，2005，（4）：623-638.[Zhou Lian， Luo Kai. Firm Size and Innovation： Evidence from Chinas Provincelevel Data [J]. China Economic Quarterly， 2005，（4）：623-638.]

Abstract The longterm nonequilibrium rural urban basic education investments hindered the digestion of rural urban dual structure as well as the overall development of rural economy. Urbanization， as one of the most important forces promoting Chinas social and economic development， resulted in element agglomeration in urban areas on the one hand， and it likely exacerbated urban bias of social and economic policies on the other hand. This paper analyzes the impacts of urbanization on the investments of basic education between urban and rural areas with dynamic panel data GMM method from three dimensions of demographic， economic and landbased urbanization. The results show that， without controlling endogenous variables， both demographic and economic urbanization have significant impacts on narrowing the investment gap between urban and rural areas while landbased urbanization has a significant effect of widening this gap. After controlling endogenous variables， however， the effects of three dimensions of urbanization on rural urban basic education investment are different from those of not controlling endogenous variables.

Key words urbanization； urban bias； rural urban basic education investment； nonequilibrium