殘疾人社會一體化領(lǐng)域中俄立法政策的現(xiàn)狀對比

韓禹鋒+楊陽

摘 要：相對健全人群而言，殘疾人群是相對的弱勢群體，他們可能遭遇許多個人或家庭力量無法克服的困難或難以化解的風險，而要有效緩解這些困難或風險，需要得到來自國家或社會的救助與服務(wù)，使之制度化、體系化并不斷優(yōu)化。然而，殘疾人社會救助體系的缺陷導致該體系的減貧效果和激勵效能受到質(zhì)疑，如何優(yōu)化殘疾人社會救助體系，提升其體系效能，倡導就業(yè)導向的制度設(shè)計，鼓勵社會支持，更好地形成體系合力，保障殘疾人群的應(yīng)有權(quán)益等問題，需要進一步探討和推進。俄羅斯的殘疾人社會一體化政策值得我們借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：殘疾人；社會；一體化；立法

中圖分類號：C913.69文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2014）06-0129-03

基金項目：綏化學院2012年特殊教育研究項目“中外學術(shù)專業(yè)殘疾人大學生課程設(shè)置的比較研究”（TJ12010）

殘疾人是我們社會最值得關(guān)注的群體之一，截止2006年，中國各類殘疾人總數(shù)達8296萬人，殘疾人占全國總?cè)丝诘谋壤秊?.34%，我國成為世界上殘疾人最多的國家。殘疾人的社會保障與自主發(fā)展是社會保障制度中不可或缺的重要組成部分，為提高我國殘疾人社會保障水平，真正保障殘疾人的合法權(quán)益，必須探討我國殘疾人群體的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)殘疾人社會保障體制的問題，并提出完善我國殘疾人社會保障體制的相關(guān)對策，使殘疾人社會保障事業(yè)有所發(fā)展。本文針對俄羅斯的殘疾人社會一體化政策與法律的發(fā)展與現(xiàn)狀進行分析，希望對我國的殘疾人社會救助體系以借鑒與啟示。

一、俄羅斯殘疾人社會一體化政策與立法現(xiàn)狀

20世紀末至21世紀初，全球經(jīng)濟發(fā)展減緩，在這種情況下，社會保障體制、殘疾人的社會一體化、融合和康復出現(xiàn)下降趨勢。而全球殘疾人數(shù)量在增加，據(jù)統(tǒng)計現(xiàn)階段殘疾人數(shù)量超過6.5億（世界人口的10%左右）。80%人口屬于發(fā)展中國家。世界貧困人口中20%是殘疾人。

俄羅斯也面臨著殘疾人保障與發(fā)展的問題，在研究殘疾人有效的醫(yī)療、教育、職業(yè)和社會文化康復之前，必須要研究一下俄羅斯關(guān)于殘疾人政策的問題和矛盾。今天在俄羅斯存在大量關(guān)于殘疾人的國家層面立法，這些立法涵蓋了醫(yī)療、職業(yè)和社會文化等諸多方面的內(nèi)容，這證明國家和社會在對殘疾人問題上給予極大的關(guān)注。

從俄羅斯聯(lián)邦改革開始，在俄羅斯社會中對待殘疾人的態(tài)度是“強烈的不愿意接受”和“冷眼旁觀”?！安辉敢饨邮堋背霈F(xiàn)在20世紀90年代初資本主義快速發(fā)展時期，在這個時期，教育是封閉的，殘疾人的交際圈只在家里和親屬當中。對殘疾人冷眼旁觀行為使人們不愿提起殘疾人發(fā)展。俄羅斯的殘疾人數(shù)量一直在增加，平均每年增長10%。截止目前，俄羅斯殘疾人數(shù)量已經(jīng)超過1315萬（約占人口的10%），只有440萬（40%）殘疾人具有勞動能力，他們當中有40萬人被官方安置工作，但實際只有不超過5萬（1.1%）人在工作。殘疾人中有60萬是兒童。俄羅斯每年有3萬左右兒童帶有先天性疾病，其中80%是有殘疾的。超過50%的兒童有功能障礙，需要醫(yī)療校正、康復措施。根據(jù)俄羅斯政府官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只有30%的新生兒是健康的。

在這樣的大背景下，許多方面的問題正在急劇增長，盡管政府采取了一些扶持殘疾人的項目，但顯而易見，作為最需要保護的群體當中的殘疾人群體的生活水平正在下降。對待殘疾人的社會政策常常在許多方面不是提前的而是滯后的，不是社會差別的最小化而是最大化。俄羅斯部分學者研究表明，國家對所有居民的最低程度的支持，首先應(yīng)該先支持殘疾人，因為他們的社會性和勞動能力水平確實是低的，并且由于許多原因，在受教育、找工作、社會適應(yīng)、個人積極一面的實現(xiàn)都受到局限。由此可見國家對待殘疾人的政策新的優(yōu)先發(fā)展方向的研究和實現(xiàn)的必要性，應(yīng)該建立社會一體化和殘疾人社會生活的標準。

俄羅斯國立社會大學社會人文系社會政治和政治理論教研室正在研究社會政治理論和方法層面的問題，并把它作為學科、教學課程和政策實踐，研究政策理論的典型案例。他們認為，殘疾人社會一體化領(lǐng)域國家政治特殊現(xiàn)象的復雜性和矛盾性需要對研究該問題使用跨學科的研究方法，要在國內(nèi)外的哲學、社會學、教育學、心理學、法學、經(jīng)濟學和政治學領(lǐng)域研究這些現(xiàn)象的不同方面。

承認殘疾人的利益、權(quán)利、特別需求、平等地位的社會一體化的必然性,加入到未成年或成年人同齡隊伍中,在個人成長和職業(yè)活動選擇時提供幫助,這一切已經(jīng)成為國家和社會現(xiàn)階段的重要任務(wù)，而這個過程的基礎(chǔ)就是要有針對殘疾人的立法。

在世界許多國家保護殘疾人的法律已經(jīng)有很長時間，積累了針對殘疾人在組織、權(quán)力和政策經(jīng)濟層面的積極的經(jīng)驗。俄羅斯的政策方向是創(chuàng)建一切必要的條件,保障殘疾人足夠的生活和自由發(fā)展。而且，俄羅斯相關(guān)殘疾人的法律、法規(guī)，具有細節(jié)化、具體化的特點，從不同的角度多方面的保護殘疾人權(quán)益。

從1990年開始，俄政府開始相當廣泛地在做殘疾人領(lǐng)域的立法工作,這些關(guān)于殘疾人的條款已經(jīng)寫入《俄羅斯憲法》《家庭法典》《教育法》《俄羅斯居民社會服務(wù)法》《俄羅斯公民義務(wù)法》《孤兒保護法》《俄羅斯公民健康法》《殘疾人社會保護法》等。在這些法律的作用下形成了殘疾人社會一體化的政策、確定社會救助機構(gòu)、教育、研究所的定位和原則，并將這些法律制度，由學校和社區(qū)組織向社會大眾做廣泛宣傳，因此，法律的接收層面相對較多，殘疾人本身也可以更深入的了解有關(guān)的法律政策。

如根據(jù)“俄羅斯家庭法典”，父母有權(quán)力和義務(wù)撫養(yǎng)和教育自己的孩子，失去父母或由于各種原因沒有父母撫養(yǎng)的兒童可以由另外家庭收養(yǎng)，沒有收養(yǎng)的送入孤兒院。家庭教育應(yīng)該是任何兒童的首要的教育方式，包括殘疾兒童，因為殘疾人的生活物質(zhì)上、組織上、心理上和情感上很大程度取決于家庭成員。國家把兒童的心理、心靈、道德的培養(yǎng)和發(fā)展，甚至是他們的健康和教育都寄托在父母或孩子的監(jiān)護人身上。而那些沒有保障的兒童，有權(quán)享受國家在各種教育、撫養(yǎng)、醫(yī)療、康復機構(gòu)全面給予的保障。

但俄羅斯在殘疾人社會一體化的進程中，也體現(xiàn)了一些問題，值得我們參考：首先，俄羅斯國家主導殘疾人康復機制較弱，專門學校和有殘疾人教育工作經(jīng)驗的師資缺乏；其次，殘疾人立法尚不完善，被承認的法律實施的效果也有待加強，而且俄羅斯對待殘疾人的國家政策上過度強化國家的作用，而削弱了社會團體的作用；最后，社會認知還不能把殘疾人看做正常人，而這些認知使殘疾人在社會就業(yè)與工作中往往難以被接納，但是這卻很難通過法律改變。

二、我國殘疾人社會保障現(xiàn)狀

我國政府對于殘疾人的立法方面始于1990年《中華人民共和國殘疾人保障法》，這部法律中，對殘疾人在社會保障、社會福利、勞動就業(yè)、生活、教育、康復和文化生活方面做出了較全面的法律規(guī)定，為消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權(quán)利的實現(xiàn)起到了極大的推動作用。經(jīng)過多二十余年的推動與發(fā)展，已經(jīng)取得了一定的成效：1300多萬殘疾人得到不同程度的康復；4萬余名殘疾人接受高等教育；殘疾人就業(yè)狀況明顯改善；1000多萬農(nóng)村貧困殘疾人通過扶貧開發(fā)解決了溫飽；我國的殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)取得了進展，大中城市的主要道路和商場、醫(yī)院、賓館、影劇院、博物館、機場、車站等公共建筑場所及居民住宅設(shè)置和改建了一大批坡道、盲道、扶手、交通音響信號裝置等無障礙設(shè)施，12個城市開展了無障礙設(shè)施建設(shè)示范城創(chuàng)建活動；多家電視臺開辦了電視手語新聞欄目，包括中央臺在內(nèi)，許多電視臺新聞欄目加入了手語提醒，電影加入了字幕，并在全國建立助殘志愿者聯(lián)絡(luò)站5萬余個等。

但我國殘疾人社會保障體系依然存在著一些問題：

1.殘疾人社會保障尚未形成獨立完整的體系且保障的供需矛盾突出。由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平總體不高，殘疾人的社會保障制度起步晚且資金投入相對較少，項目具體化不夠，保障水平低，保障覆蓋面窄，尚未形成獨立完整的保障體系，這使得我國殘疾人社會保障供需矛盾非常突出，供需缺口很大，殘疾人在基本生活、就業(yè)、康復、教育、參與社會等方面往往遇到各種各樣的障礙，他們在這些方面的狀況仍落后于社會平均水平，殘疾人與健全人之間在生活水平上的差距在拉大，甚至有相當多的殘疾人還難以維持其基本生活。

2.缺乏殘疾人社會一體化的保障制度。在2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查報告中，我國城鎮(zhèn)殘疾人口為2071萬人，占24．96%；農(nóng)村殘疾人口為6225萬人，占75.04%。報告表明，大多數(shù)殘疾人生活在農(nóng)村。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)殘疾比例高，殘疾人口多。受我國城鄉(xiāng)分割、二元社會格局和經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，農(nóng)村殘疾人社會保障嚴重落后于城市。

3.殘疾人社會保障的法制建設(shè)滯后，實施機制不健全，實際成效不明顯。目前我國已經(jīng)建有一套殘疾人事業(yè)的法律法規(guī)體系：它以憲法為核心，以《殘疾人保障法》為基本法律，包括殘疾人保障法實施辦法、相關(guān)法律法規(guī)和扶助殘疾人的規(guī)定等近四十部法律法規(guī)，涉及殘疾人生活、勞動、教育、婚姻、權(quán)益保護、收養(yǎng)、繼承、保險等諸多領(lǐng)域。但很多法律并沒有行之有效的實施辦法；而且權(quán)威性和強制性不足，只是停留在人道主義幫助的層面上，僅僅在道德和輿論上受到社會的監(jiān)督，并沒有嚴格的實施制度來保證。并且，相關(guān)法律的宣傳不到位，許多人并不了解這些法律條文，導致有法難依，甚至許多殘疾人自己也不了解如何尋求法律的保護。因此，要使殘疾人的利益得到真正的保障，必須完善殘疾人保障法制建設(shè)，保證實施成效。

三、我國殘疾人事業(yè)的前景展望

國務(wù)院已經(jīng)批準并實施了殘疾人工作委員會制定的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，這將是目前和今后一個時期，我國殘疾人社會保障事業(yè)的重要指導文件。綱要指出，十二五期間是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，也是加快發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要時期。必須加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，加快改善殘疾人狀況，不斷縮小殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距，努力使殘疾人同全國人民一道向著更高水平的小康社會邁進。

1.1300萬殘疾人將得到不同程度康復?！笆濉睍r期，我國將幫助1300萬殘疾人得到不同程度的康復。綱要指出，“十二五”時期，我國將完善康復服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，健全保障機制，加快康復專業(yè)人才培養(yǎng)，初步實現(xiàn)殘疾人“人人享有康復服務(wù)”目標；構(gòu)建輔助器具適配體系，組織供應(yīng)500萬件各類輔助器具，有需求的殘疾人普遍適配基本型輔助器具。城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要根據(jù)康復服務(wù)需求設(shè)立康復室，將實施0至6歲殘疾兒童免費搶救性康復項目。

2.1000萬農(nóng)村殘疾人將受到扶持?！笆濉睍r期，將加強農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)，扶持1000萬農(nóng)村貧困殘疾人改善生活狀況、增加收入、提高發(fā)展能力。我國將完善貧困殘疾人口的識別機制，將家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村貧困殘疾人納入農(nóng)村低保范圍，將有勞動能力的農(nóng)村貧困殘疾人納入扶貧范圍。同時，加強對農(nóng)村貧困殘疾人的培訓，為100萬農(nóng)村貧困殘疾人開展實用技術(shù)培訓，合理設(shè)置適合不同類別殘疾人的培訓項目，使經(jīng)過培訓的殘疾人至少掌握1至2門實用增收技術(shù)。

3.200萬人次將獲托養(yǎng)服務(wù)補助。“十二五”時期，我國將初步建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，繼續(xù)實施“陽光家園計劃”，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供200萬人次補助。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”時期，我國將建立健全以省級或省會城市托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為示范、設(shè)區(qū)的市和有條件的縣托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)日間照料為主體、居家托養(yǎng)服務(wù)為基礎(chǔ)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系。我國還將大力發(fā)展居家托養(yǎng)服務(wù)。通過政策和資金扶持，動員社會服務(wù)組織、志愿服務(wù)人員、家庭鄰里等力量，依托社區(qū)和家庭，為更多居住在家并符合托養(yǎng)條件的殘疾人提供生活照料、康復護理、生活和職業(yè)能力培訓、精神慰藉、安全保護等方面的服務(wù)。

4.逐步實施殘疾學生高中免費教育。我國將全面實施殘疾學生免費義務(wù)教育，對義務(wù)教育階段殘疾學生在“兩免一補”基礎(chǔ)上，針對殘疾學生的特殊需要，進一步提高補助水平，逐步實施殘疾學生高中階段免費教育。根據(jù)綱要，“十二五”時期，我國將把殘疾人義務(wù)教育納入基本公共服務(wù)體系，繼續(xù)完善以特殊教育學校為骨干、以隨班就讀和特教班為主體的殘疾兒童少年義務(wù)教育體系，加快普及并提高適齡殘疾兒童少年義務(wù)教育水平。

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參考文獻：

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（責任編輯 姜黎梅）