論城市化下我國流動人口社會融入的管理與服務

朱艷敏

（廣州大學 公共管理學院，廣州 510006）

一、問題的緣起

自改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型下的產(chǎn)業(yè)結構逐步變動，以及城市化進程推進的空前加速，我國的人口流動呈現(xiàn)著高度活躍的態(tài)勢。對此，“轉(zhuǎn)型和流動成為我們這個時代的重要特征”［1］。

根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2012》（以下簡稱《報告》）顯示，截至2011年，中國的流動人口總量已接近2.3億;中國城鎮(zhèn)人口比重高達51.27%，流動人口的流量、流向、結構和群體利益訴求都發(fā)生了深刻變化。但與此同時，由于目前流動人口進入城市仍處于無序的擴張狀態(tài)，這不僅影響一個城市的整體形象和總體規(guī)劃，也給社會資源環(huán)境、市政建設以及就業(yè)市場等帶來巨大壓力，使政府對流動人口的管理與服務工作面臨著挑戰(zhàn)。

中國城市化進程中實行的是城鄉(xiāng)有別的雙重體制。因此，目前“中國城市化進程的主導成分體現(xiàn)為農(nóng)民進城，而農(nóng)民的市民化成為了城市化進程的要害”［2］。這意味著，流動人口的大規(guī)模涌現(xiàn)，給我國的城市社會管理與服務體系帶來了全方位挑戰(zhàn)。對此，近年來隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，以及政府管理體制改革的進一步推進，中國的流動人口政策一直發(fā)生著漸進式變革。比如，2010年實行的居住證制度，無疑是我國戶籍和人口管理改革的重大創(chuàng)新，為流動人口獲得市民待遇、融入城市提供了一個通道。因此，我們應該注意到，在變化的背景下，流動人口在城市中的發(fā)展空間正得到不斷拓寬。

然而，《報告》通過從公共服務、社會保障、經(jīng)濟地位、社會參與和身份認同等五個方面構建的流動人口社會融合指數(shù)，指出目前流動人口總體融合水平不高;流動人口與流入地其他社會群體交流不多，社會交往仍局限在原有的親屬、同鄉(xiāng)、同學中，參加當?shù)厣鐣顒颖壤^低，35%的流動人口從未參加現(xiàn)居住地舉辦的任何活動，在現(xiàn)居住地參加選舉、評先進以及業(yè)主委員會活動的比例較低，均不足10%?？梢?，盡管大量流動人口在城市建設的各領域做出殷實的貢獻，但是，流動人口被“邊緣化”與“污名化”、農(nóng)民工在城市生活中的各種不平等問題的涌現(xiàn)，對我國城市社會秩序的安穩(wěn)造成巨大沖擊。

因此，流動人口的社會融入，已不僅停留于個體利益的維護，更反映“一種利益關系、社會資源分配的規(guī)則和秩序，涉及國家層面的宏觀政策、流入地的經(jīng)濟結構及居民的態(tài)度和行為、流動者的社會經(jīng)濟背景等多方因素，成為構建和諧社會過程中無法回避的問題”［3］。

二、城市的接納與包容:流動人口的社會融入

當我們從“自身認同”轉(zhuǎn)到“與某個特殊群體中的他人認同”這個問題上時，問題的復雜性將大大增加［4］。對于流動人口而言，當他們滿懷對城市文明和生活的向往與追求來到城市時，卻因各種原因無法融入城市的制度和生活體系，而他們中相當一部分人又不愿或無法回歸農(nóng)村社會，在兩難和困惑中形成了“雙重邊緣人”的自我認同［5］。現(xiàn)實中，這一“尷尬”的身份不僅是流動人口未能真正融入流入地主流社會的反映，也阻礙他們與流入地的文化融合。

（一）流動人口社會融入的管理與服務體系構建

在社會學理論中，“社會融入”最早被美國芝加哥社會學派用于分析新移民和城市居民之間的相互溝通與認同的理論探討。新移民通過在就業(yè)、居住、價值觀和生活方式上的多層次融入，進而適應所在城市的主流文化生活，最終實現(xiàn)與不同群體與文化之間的相互適應與認同。

城市化在本質(zhì)上作為一種社會轉(zhuǎn)型，不僅體現(xiàn)城市人口的集聚，也包括主體人生活方式的發(fā)展進化和社會化的過程。因此，對于流動者而言，融入社會離不開流入地的社會環(huán)境與體制給予他們的必要權利與公共服務，同時也要結合流動者自身對融入社會的積極參與程度。流動人口融入城市社會，就是要進行“再社會化”。所謂再社會化，一般包括三個基本條件:一是在城市擁有一個相對穩(wěn)定的工作，以便擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入和一定的社會地位;二是能夠形成一種與當?shù)厝嗣芮械纳罘绞?，以便有與當?shù)厝诉M行社會交往并且參與當?shù)厣鐣畹臈l件;三是基于與當?shù)厝讼嗨频纳罘绞脚c當?shù)厣鐓^(qū)接觸，可能形成會被接受的、新的與主流社會趨同的價值觀［6］。這意味著，快速城市化下流動人口在社會領域的“再嵌入”呈現(xiàn)著多維作用性與層級累進性的特點。

基于馬斯洛需求層級理論，結合流動人口“再社會化”過程中的各層面的關系，筆者認為，流動人口社會融入的層級維度可以概括分為:基本生活保障層面、社會互動拓展層面、身份歸屬內(nèi)化層面。其中，基本生活保障層面的融入主要包括流動者能靠勞動創(chuàng)造收入和資金，以及基本公共服務提供與社會保障的滿足方面;社會互動拓展層面的融入主要體現(xiàn)流動者在“市民化”過程中的行為適應與社會交往方面;身份歸屬內(nèi)化層面的融入則是最高層次的社會融入，反映著一種個體觀念的變遷與革新。在經(jīng)過表層硬件式的“再嵌入”之后，流動者能夠最終形成對自身“市民化”這一身份的軟件式認同，進而實現(xiàn)與城市公民價值觀念的現(xiàn)代性銜接。

與此同時，要實現(xiàn)流動人口對社會的積極融入，離不開社會宏觀層面與個體微觀層面的相應支持和配合。目前在快速城市化過程中，因流動人口遷徙產(chǎn)生的大量“人戶分離”現(xiàn)狀，對推進我國當前的社會管理體制改革既是難點也是突破口。

隨著社會管理客體的異質(zhì)性與開放性的凸顯，很顯然，政府已不可能包攬流動人口的管理與服務。這意味著，社會管理已不能片面理解為單向的政府對社會的管理?；谖鞣缴鐣芾砝碚撆c實踐證明，現(xiàn)代社會中的“社會人”最終要變成“社區(qū)人”，社區(qū)是實施社會管理的基本單位和最重要載體。社區(qū)建設不僅成為了社會管理創(chuàng)新的切入點，也是建構社區(qū)自治與居民參與的重要基層載體。

因此，在政府履行流動人口基本管理的同時，發(fā)揮基層社區(qū)作為公共服務的載體作用，鼓勵市場化下相關社會組織的適度介入，進而激發(fā)流動人口的自我管理與自我服務的意識，建立一種動態(tài)型的流動人口管理與服務體系，成為了實現(xiàn)對流動人口管理與公共服務一體化的重要指向。具體如圖1所示:

圖1 流動人口社會融入的管理與服務體系

（二）“外推力”與“內(nèi)拉力”——影響流動人口社會融入管理的類型分析

如圖1所示，社會融入的支持層面在整個社會融入體系中起著推動流動者實現(xiàn)社會融入向更深層級發(fā)展的重要橋梁作用。但與此同時，現(xiàn)實環(huán)境下一系列社會管理中的外在制度性的限制，以及倫理管理中人際關系的內(nèi)在非制度性的隔閡，導致流動人口在城市化推進過程中，往往出現(xiàn)“就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、名聲污名化、發(fā)展能力弱化及社會認同淡化”等境況，陷入了“半城市化”的生活與內(nèi)心困境。

對于影響流動人口社會融入的范圍和程度，本文認為，存在著“外推力”與“內(nèi)拉力”的共同作用。其中，“外推力”主要體現(xiàn)著社會管理系統(tǒng)中相關的制度與條件對流動人口的融入影響。誠然，這種“推力”可以分為正反兩個維度。如在現(xiàn)實中，推進流動人口實行“社區(qū)化管理”的政策導向，無疑是對流動者更好融入到流入地的一個“外正推力”;至于“外反推力”無疑是戶籍制度下差序的社會服務與保障的供給，以及社會大眾對部分流動者妖魔化等“暈輪式”的歧視等現(xiàn)象。

而社會融入中的“內(nèi)拉力”主要反映著流動者自身擁有積極融入城市社會生活的健康心態(tài)。只有當流動人口對流入地有很強的認同感和歸屬感時，才能說明他們比較順利地融入了流入地社會。然而，現(xiàn)實中，盡管流動人口逐漸成為了促進流入地社會發(fā)展不可分割的一部分，但在很多流動人口看來，流入地社會依然是“外在的”和“他們的”，而并不認為是“我們的”［7］。如果當流動者對城市的認同缺失，形成一種過客心理，那么他們就不會對城市負責，進而容易導致一系列社會問題，影響城市社會秩序的穩(wěn)定。

同樣地，針對流動者自身的“內(nèi)力”也可以分為正反兩個維度。“內(nèi)正拉力”主要體現(xiàn)出流動者能夠積極響應并參與到城市社會為其營造的各種發(fā)展與提升的渠道，形成對流入地的城市新型文化的認同和融合，真正成為一名“新城市人”;而“內(nèi)反拉力”則主要是指那些在心態(tài)上未能真正認同流入地主流社會文化的心理，這種“心理上的滯留”不僅阻礙流動者自身在流入地的發(fā)展空間的拓展，也容易產(chǎn)生行為上的失范和越軌，引發(fā)城市社會的不穩(wěn)定。

可見，社會融入是一個涉及多維度的概念，在“外推力”與“內(nèi)拉力”的正反作用力下，往往影響著社會融入體系內(nèi)的支持層面中各參與者對流動人口的管理與服務的效度和力度。

圖2 “外推力”與“內(nèi)拉力”作用下的四種管理

如圖2所示，本文認為，目前流動人口社會融入的社會管理與服務現(xiàn)狀主要可以概括以下四種情況:

1.“外正推力”與“內(nèi)正拉力”——“善治型”管理

積極的社會管理只有通過政府與社會的合作和共治才能實現(xiàn)［8］。對于推進流動人口的社會融入管理而言，同樣地，也需要外在相關制度與條件在流入地與流出地之間有效銜接的基礎上，推進流動者自身在流動過程中的觀念上的文化轉(zhuǎn)化與認同。

如圖2的第一象限，一方面，外在的相關制度能為流動人口營造一個發(fā)展均等、且能保證對其管理能切實落實到常態(tài)化與有序化的社會環(huán)境。與此同時，流動者能在“外正推力”作用下的制度保障中，培育一種對城市社區(qū)公共事務的參與意識，形成一種“內(nèi)正拉力”，進而能在社會的變遷中不斷拓寬自身的發(fā)展空間。因此，“外正推力”—“內(nèi)正拉力”下的流動人口社會管理與服務通常能達到最高效度與力度。

2.“外正推力”與“內(nèi)反拉力”——“善政型”管理

社會管理的共同目標是推動社會發(fā)展，為民眾個人、組織提供良好的生存與發(fā)展的社會條件、環(huán)境與秩序［9］。對于流動人口社會融入的資源管理與服務而言，也需要實現(xiàn)從治理到善治的管理跨越。

“善治的本質(zhì)在于政府與公民對公共生活的合作管理。倘若沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政（good government），而不會有善治（good governance）”［10］。如圖2的第二象限中所折射的一種情況就是:盡管政府明確了相關的政策導向、城市社區(qū)為廣大流動者提供了相關的服務工作，而流動者對此呈現(xiàn)出“冷漠化”。一方面，當前流動人口的“社區(qū)化管理”固然仍有待完善之處，但與此同時，流動群體大部分是從農(nóng)村向城市遷徙的農(nóng)民，因其固有的小農(nóng)思想與“人情”觀念，在面對城市化下“從身份社會向契約社會”文化觀念的轉(zhuǎn)變過程中，他們往往會感到不適應，甚至產(chǎn)生逆反，因而使得他們難以在社會融入中達到“內(nèi)正拉力”作用下的觀念銜接。

3.“外反推力”與“內(nèi)反拉力”——“斷裂型”管理

如圖2中的第三象限所示，“斷裂型”的管理模式對于開展流動人口融入社會的制度建設與文化價值觀的培育，無疑是一個最為消極的態(tài)勢?，F(xiàn)實中社會硬環(huán)境與軟環(huán)境對流動者（尤為農(nóng)民工）的排斥，不僅影響著我國社會管理體制改革的進一步推進，也阻礙著流動者對城市化建設理念的內(nèi)化與認同。

就流動人口社會融入的管理與服務而言，一方面，目前流動人口的社會管理和公共服務存在著明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，流入地與流出地之間仍缺乏對流動者的協(xié)同管理;部門分頭管理、條塊分割，管理流程缺乏系統(tǒng)的整合，對流動人口的管理與服務出現(xiàn)了“越位”、“缺位”、“不到位”的現(xiàn)象;缺乏對流動者公共參與機制的落實;另一方面，基于流動者自身的素質(zhì)與心態(tài)，在經(jīng)濟、社會地位的劣勢下，往往導致他們形成“二等公民”的自卑心理和過度的心理敏感，使得部分流動者抱著謹慎的態(tài)度，自覺或不自覺地回避與城市人交往［11］。久而久之，流動者與城市居民的這種“摩擦性”互動，不僅削弱了流動者對城市的文化適應，而且也使得政府對流動人口管理的理念轉(zhuǎn)變與機制運作上難以形成一種科學的綜合管理與服務一體化的路徑提升。

4.“外反推力”與“內(nèi)正拉力”——“單向型”管理

中國在城市化的進程中，實行的是城鄉(xiāng)有別的雙重體制。城市化的推進，無疑是社會結構從二元向一體的轉(zhuǎn)變。這意味著，我國的流動人口社會融入，是對二元的利益格局的一種沖破。

然而，盡管流動者自身具有強烈的社會融入意愿，但一些地方的流動人口管理機構的權威性不足，難以發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，城市社會環(huán)境缺乏對流動者應有的社會支持和扶助，不僅導致相關政策無法落實，也使得他們真正參與城市社區(qū)的渠道難以拓展，只能單向依靠群體內(nèi)部（如同鄉(xiāng)）的薄弱支持。事實上，在流動人口的社區(qū)化管理中，往往出現(xiàn)由于同一社區(qū)流動人口與本地戶籍人口在分配、就業(yè)、地位、居住上形成不同的體系，以至心理上形成互不認同，構成流動人口與本地人形成相對隔離的兩個社區(qū)，出現(xiàn)“二元社區(qū)”，這種二元的分割不僅是空間和地理上的，更重要的是心理上［12］。可見，流動人口社會融入的單向型管理的存在，昭示的既是流動者融入社會渠道的社會支持資源的單一，更是目前流動人口的社區(qū)化管理綜合性缺失的反映。

三、結論與啟示

中國的城市化建設是對固有二元社會結構的突破。對一個結構進行重構，意味著對固有結構內(nèi)部的秩序與要素的重新組合。而社會秩序在人口流動的條件下通常會表現(xiàn)為“自發(fā)秩序”與“管理秩序”。“自發(fā)秩序”反映著流動人口自身對城市化帶來的社會變遷的適應與認同過程;而“管理秩序”體現(xiàn)的正是對社會管理負有主要責任的政府在面對“自發(fā)秩序”時所施行的各項管理與服務的過程［13］。

然而，由于兩種秩序內(nèi)在邏輯的不同，往往會導致沖突的發(fā)生。誠如本文所列舉出的流動人口社會融入的四大社會管理與服務現(xiàn)狀的存在?！皵嗔研汀钡纳鐣谌牍芾?，無疑是“自發(fā)秩序”與“管理秩序”之間沖突最為凸顯情況，進而引向一種消極的社會管理。因此，如何努力使“自發(fā)秩序”和“管理秩序”實現(xiàn)內(nèi)在的科學有序結合，從而達到“善治型”的積極的社會管理與服務狀態(tài)，成為了完善并創(chuàng)新社會管理建設的重要引導。

目前，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局已成為我國社會政府與社會互動的基本機制。對此，“作為管理價值提供者和政治方向指引者，執(zhí)政黨的行動原則應是政治正確;作為外生規(guī)則供給者和秩序維護者，政府的行動應致力于保障效率與公平;作為內(nèi)生規(guī)則生產(chǎn)者和秩序主導者，社會應進行民主自治、依法管理;而作為個體性權益主張者和全程行動者，公眾需要進行負責任的權益行動，促進社會良治”［14］。而流動人口管理作為社會管理領域中涉及的重要議題，快速城市化下流動者對城市社會更深層面的逐步融入與認同，也需要在多元主體的積極參與下，實現(xiàn)一種“創(chuàng)新型”與“善治型”并舉的社會管理。對此，基于對流動人口社會融入的管理與服務的探討，本文指出了以下具體的提升方向:

（一）政府:提升戰(zhàn)略性社會統(tǒng)籌管理能力，實現(xiàn)與公共服務均等化理念的銜接

面對目前流動人口融入城市出現(xiàn)的無序的狀況，政府在加快推進戶籍制度改革的同時，應通過制定與運用相關的法規(guī)政策以及市場化的方式，科學合理地調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結構布局與相關的基本公共服務內(nèi)容，以達到流動者的合理分布，保證公共服務的可及性。

同時，與傳統(tǒng)上單純強調(diào)對流動人口的管理不同，“流動人口服務管理”更突出了以服務為導向，體現(xiàn)了對流動人口的人文關懷［15］。因此，這意味著，相關的管理部門在樹立與強化“以人為本、公平對待、均等化服務”理念的前提下，應輔之明確并落實對流動者進行有效倫理管理的政策出臺。根據(jù)城市化進程中流動者的需要與利益作出切實可行的行政決策，堅持“管理與服務”并重，強化流動人口與城市戶籍人口“同對待、同管理、同服務”的管理原則，通過改善公共服務，推進流動人口服務管理創(chuàng)新，促進流動人口有效融入當?shù)厣鐓^(qū)，實現(xiàn)與當?shù)鼐用窈湍老嗵?。保證流動者有序的遷移定居和身份轉(zhuǎn)換，進而使他們的社會融入層級需要能夠得以滿足與發(fā)展。

（二）社區(qū):深化人口管理的“社區(qū)化”原則，構筑一個“協(xié)同融合型”城市社區(qū)

社區(qū)是城市的基礎單元，也是完善城市功能和提高管理效率的重要平臺。社區(qū)人口管理的目標是以“社區(qū)人”的利益訴求為出發(fā)點，滿足“社區(qū)人”需求，為“社區(qū)人”服務［16］。

現(xiàn)實中，城市化下流動人口因居住狀態(tài)的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的諸多利益問題，往往首先會在社區(qū)層面暴露出來。因此，一方面，應通過將流動人口相關的管理與服務實際工作落實到社會管理的基礎性層級，深化并增強流入地城市基層社區(qū)對流動人口的管理和服務能力，構建并完善流動人口的利益表達機制;另一方面，城市社區(qū)應鼓勵并吸引流動者參與社區(qū)活動，采取多種形式促進流動者與本地居民的溝通和交流，擴展流動人口的社會關系網(wǎng)絡，提高流動人口對城市社區(qū)的歸屬感和認同感，筑成一個“協(xié)同融合型”的城市社區(qū)，從而推動流動者在社區(qū)組織中身心得以全面發(fā)展，實現(xiàn)流動者在城市社會各層面的融合與發(fā)展。

（三）流動者:沖破城市認同的心理困境，培育積極的城市融合與自我發(fā)展能力

對于流動者而言，由于長期積淀的特定行為方式與文化心理，在面對城市化所帶來的文化觀念的轉(zhuǎn)變時，其根深蒂固的舊秩序心理認同觀與行為表現(xiàn)，難免會與城市生活產(chǎn)生一種“非制度性”的社會心理與行為沖突，使其難以真正融入到城市生活體系之中。

事實上，部分流動人口之所以會被城市居民“非善意地孤立”起來，一方面，是由于目前相關制度性的結構與資源的缺失帶來的負面的影響。另一方面，作為社會融入的主體，流動者自身所帶有的一系列消極的心理，如過客心理、對城市的仇視心理，以及封閉決絕心理，也會潛在地影響其融入社會后的發(fā)展程度。

與此同時，流動人口融入社會的意愿程度對于保證社會管理與服務工作的推進與創(chuàng)新起著重要作用。倘若一項社會服務得不到服務對象的參與和認可，那么它就沒有存在的理由，甚至缺失了繼續(xù)改進與創(chuàng)新動力。事實上，近年來，隨著國家對流動人口的持續(xù)關注，以及政府相關政策的出臺落實，目前各地基本上都已建立相應的組織機構與制度服務程序，只要流動者積極配合參與，就可以在很大程度上獲得幫助與支持，不僅能大大降低他們在面對各種實際問題時所支付的成本與代價，而且也有助于社會管理與服務質(zhì)量的進一步提高。

因此，流動者在進入城市社會后，應以社區(qū)為平臺，逐步擴展自身從政治、文化到社會管理的公共參與的范圍，通過不斷地與城市居民的交往融合，規(guī)范心理上的“自我引導”，形成一種健康的公民文化心理，進而實現(xiàn)自我素質(zhì)與能力的不斷拓展。

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