加快推進哈爾濱市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

陳麗敏，齊 飛

（1．哈爾濱市體制改革研究所，哈爾濱 150010;2．哈爾濱市委政研室，哈爾濱 150010）

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式不斷向農(nóng)村傳播擴散的歷史過程。改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的推進，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，2011年全國城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，2013年全國城鎮(zhèn)化率達到了52.57%，“鄉(xiāng)村中國”正在向“城市中國”轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴張轉(zhuǎn)入到質(zhì)量提升的新階段，同時也面臨著外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的新問題。

黨的十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步的戰(zhàn)略思想之后，各地都對城鎮(zhèn)化給予高度重視，紛紛著手謀劃如何推進本地區(qū)城鎮(zhèn)化，希望城鎮(zhèn)化能夠成為繼進出口、投資之后又一個帶動經(jīng)濟發(fā)展的引擎。然而，國家對全國城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計卻保持著積極穩(wěn)妥謹慎的態(tài)度，從主流媒體信息看，李克強總理多次調(diào)研，各個部門、各方面的專家反復(fù)研究，由此可見，國家對推進新型城鎮(zhèn)化既高度重視又十分審慎，決心解決目前城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的問題。在這樣的背景下，哈爾濱市作為一個大城市、大農(nóng)村，大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)明顯的城市，更應(yīng)當對自身現(xiàn)狀和問題做更充分的研究，對未來發(fā)展進行更科學的規(guī)劃，貫徹中央精神，借鑒各地經(jīng)驗，立足自身基礎(chǔ)，盡快提出推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略性構(gòu)想。本課題目的在于從轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的視角，站在建設(shè)現(xiàn)代化國際化大城市的高度，提出一個戰(zhàn)略規(guī)劃，為哈爾濱市下一步具體部署城鎮(zhèn)化工作提供決策參考。

一、哈爾濱市城鎮(zhèn)化水平總體評價

（一）評價體系的建立

所謂新型城鎮(zhèn)化就要推動城市發(fā)展從“重物輕人”向以人為本轉(zhuǎn)變，從拼土地、拼汗水、拼資源向拼人才、拼知識、拼創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，從“攤大餅”式的外延擴張向多中心、網(wǎng)絡(luò)型的集約格局轉(zhuǎn)變，從“千城一面”向凸顯城市特色轉(zhuǎn)變，全面提升城市發(fā)展質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化涵蓋了人口、社會、經(jīng)濟、生活、環(huán)境等各個范疇的內(nèi)容，內(nèi)涵極其豐富，因此，城鎮(zhèn)化評價指標的選取應(yīng)該集中有效地體現(xiàn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。目前全國尚無統(tǒng)一的新型城鎮(zhèn)化指標評價體系，本文依據(jù)三個方面選取了城鎮(zhèn)化指標，一是國內(nèi)外權(quán)威研究成果，主要參照了中國城市經(jīng)濟學會和中國社科院環(huán)境與發(fā)展中心提出的三套衡量城市發(fā)展指標體系及《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國新型城市化報告》等相關(guān)研究成果。二是其他省、市設(shè)置的指標體系。主要參考了北京市、江蘇省、廣東省、湖南省、深圳市等省市出臺的評價指標。三是國內(nèi)外權(quán)威性的相關(guān)宜居城市指標體系、生態(tài)城市指標體系、全面建設(shè)小康社會指標體系、現(xiàn)代化指標體系等內(nèi)容。根據(jù)全面性、科學性原則，本文擬定了涵蓋人口集聚、經(jīng)濟高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧等5個子目標、22個指標構(gòu)成的城鎮(zhèn)化評價體系。

人口集聚:是城鎮(zhèn)化的核心，直接體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和速度。主要指標有城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)化增長速度和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重。

經(jīng)濟發(fā)展:是城鎮(zhèn)化的動力和支撐。主要指標有GDP增長速度、人均GDP、人均地方財政收入、人均可支配收入和三次產(chǎn)業(yè)比。

功能完善:是反映城鎮(zhèn)承載能力的重要指標。主要指標有市區(qū)建成區(qū)面積占總面積比重、人均道路面積、萬人擁有公交車輛、用水普及率、燃氣普及率和人均住房使用面積。

環(huán)境友好:是城鎮(zhèn)化可持續(xù)性的重要保障。主要選取的指標有人均公共綠地、建成區(qū)綠地率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率。

社會和諧:反映公共服務(wù)水平和社會文明程度，選取的指標有城鄉(xiāng)居民收入比、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、萬人高等學歷數(shù)、千人擁有醫(yī)生數(shù)。

（二）哈爾濱市城鎮(zhèn)化綜合評估

從人口集聚方面看，據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，哈爾濱市常住人口1 063.6萬，城鎮(zhèn)人口650.2萬，城鎮(zhèn)化率為61.1%，比全國同期水平高13個百分點，比全省同期水平高4個百分點，在全省13個地市中排第7位。同第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口10年增加113.2萬人，城鎮(zhèn)化率增加4.1個百分點，平均每年提高0.4個百分點。在東北四市（大連、沈陽、哈爾濱、長春）中，哈爾濱市城鎮(zhèn)化率排名第三（見表1），僅高于長春;城鎮(zhèn)化增長速度較慢，低于長春0.4個百分點、大連0.3個百分點、沈陽0.6個百分點。

從經(jīng)濟發(fā)展方面看，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值達到4 550.1億元，同比增長10%。其中，10縣（市）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 538.3億元，占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的33.8%，縣域經(jīng)濟對全市經(jīng)濟增長的貢獻率為40.9%;全市人均GDP為45 810元，人均可支配收入22 500元，人均財政收入3 334.9元，三次產(chǎn)業(yè)比為11.1∶36.1∶52.8。在東北四市中，哈爾濱市經(jīng)濟指標均處于落后的地位（見表1），尤其是人均GDP和人均財政收入兩項指標，說明哈爾濱市經(jīng)濟效率不高，人民生活水平與其他三市相比還有一定差距。

表1 東北四市城鎮(zhèn)化指標評價體系

從功能完善方面看，哈爾濱市轄區(qū)面積5.3萬平方公里，市區(qū)建成區(qū)面積約367.1平方公里，僅占總面積的0.69%，而大連和沈陽這個比例超過了3%，長春也達到了1.9%，事實上，哈爾濱市建成區(qū)面積與其他三市差距并不是很大，但是由于縣域面積遠遠大于其他三市，導致這個比例偏低，也說明了哈爾濱市城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵節(jié)點在縣域。另外，城鎮(zhèn)居民人均道路面積8.73平方米，每萬人擁有公交車輛5.1臺，其中市區(qū)每萬人擁有公交車輛11.4臺，縣（市）每萬人擁有公交車輛3.4臺;全市用水普及率為92.2%，燃氣普及率為99.1%，人均住房面積為24.5平方米，這些指標與其他三市的差距并不是很大，說明哈爾濱市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善。

從環(huán)境友好方面看，人均綠地面積12平方米，其中市區(qū)人均公共綠地面積27平方米;城市建成區(qū)綠化覆蓋率為39%;污水處理率為83.1%、生活垃圾無害化處理率為85%，環(huán)境友好總體水平較高。

從社會和諧方面看，城鄉(xiāng)居民收入比為2.17，雖低于全國3.1的平均水平，但是城鄉(xiāng)收入差距仍很大。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.39，高于大連和沈陽，僅低于長春，與經(jīng)濟發(fā)展水平基本一致。值得注意的是，雖然哈爾濱市大學大所較多，但每萬人擁有高等學歷人數(shù)處于在東北四個城市末位，反映出由于經(jīng)濟滯后導致對人才的吸引力下降。

綜上我們可以得出如下結(jié)論:一是哈爾濱市城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平和質(zhì)量高于全國平均水平，處于全省前列（雖然省內(nèi)一些地市的城鎮(zhèn)化率高于哈爾濱市，但從經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等綜合情況來看，哈爾濱市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量還是較高）。二是哈爾濱市尚處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展“S”形曲線規(guī)律，哈爾濱市城鎮(zhèn)人口占常住人口比重介于30%與70%之間，正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，呈加快上升的趨勢。三是與同類城市相比，哈爾濱市城鎮(zhèn)化總體水平相對較低，主要矛盾是經(jīng)濟發(fā)展滯后。

（三）哈爾濱市城鎮(zhèn)化的主要問題

哈爾濱市城鎮(zhèn)化面臨著經(jīng)濟發(fā)展落后影響下的人口集聚能力不強、城鎮(zhèn)規(guī)模不大、基礎(chǔ)設(shè)施缺失，以及城市中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化交織在一起的問題，而國內(nèi)（尤其是沿海發(fā)達城市）普遍存在的城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的問題在哈爾濱市并不十分突出。具體表現(xiàn)在:

一是二元結(jié)構(gòu)尤為突出，各個區(qū)縣（市）都是二元的，城鎮(zhèn)化的任務(wù)十分艱巨。哈爾濱市不僅整體上二元結(jié)構(gòu)凸顯，而且各個行政區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化率也極不均衡，中心城區(qū)相對較高，偏遠城區(qū)偏低，縣域極低，18個區(qū)、縣（市）都不同程度存在城鄉(xiāng)二元問題（見表2）。市區(qū)城鎮(zhèn)化率72.1%，位于中心城區(qū)的南崗、道里、道外、香坊和平房區(qū)由于歷史上工業(yè)、商業(yè)、政治中心等因素，城鎮(zhèn)化率都在90%左右;而松北、呼蘭兩個原農(nóng)業(yè)地區(qū)城鎮(zhèn)化率均不足30%;阿城由于歷史上曾布局龍滌、阿繼、阿鋼等工業(yè)，城鎮(zhèn)化率略高，為41.2%?？h（市）平均城鎮(zhèn)化率26.1%，方正最高為47.5%，巴彥最低為16.5%。

表2 哈爾濱市各區(qū)縣城鎮(zhèn)化率（%）

二是人口集聚能力不強，市域外流入人口數(shù)量不大，城鎮(zhèn)化重點是解決本埠農(nóng)業(yè)人口的問題。一般來說，常住人口和戶籍人口的差距反映了一個地區(qū)人口集聚能力的強弱。哈爾濱市戶籍人口993萬，非農(nóng)業(yè)人口為476.5萬，按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率為48%（全國35%），與常住人口城鎮(zhèn)化率61%（全國是51%）相差13個百分點，兩者之差比全國小3個百分點，這說明哈爾濱市的人口集聚能力低于全國平均水平，是人口紅利的輸出者。以同為副省級城市的廣州為例，第六次人口普查顯示，廣州市戶籍人口815萬，常住人口是1 270萬，常住人口中來自外省的約300萬，大量的外來人口不僅為其創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益，甚至延遲了其老齡化進程（其常住人口中15～64歲勞動人口占81%，65歲以上人口比重低于全國平均水平2個百分點），因此，廣州是改革開放30多年來全國人口紅利的最大受益者之一，其面臨的是能否愿意給予外來人口市民待遇的問題。反觀哈爾濱市，流入人口207萬，其中來自省外的不足20萬，流出人口136萬，凈流入人口僅70萬。因此，哈爾濱城市化更大程度上是解決本埠農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，而不是享受人口紅利后的外來人口“半城鎮(zhèn)化”問題，是沒有緩沖的硬任務(wù)。

三是城鎮(zhèn)體系不健全，缺乏中等規(guī)模的次中心，縣城、小城鎮(zhèn)規(guī)模過小。市域面積5.3萬平方公里，在副省級城市中是最為廣闊的，但是市區(qū)建成區(qū)面積367平方公里，僅占總面積的0.69%，115個城關(guān)鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積404平方公里，占總面積的0.76%，平均每個鎮(zhèn)不足4平方公里。市區(qū)建成區(qū)的規(guī)模和比例、小城鎮(zhèn)的規(guī)模在副省級城市中均處于下游。還以廣州為例，廣州的市區(qū)建成區(qū)面積952平方公里，占市域總面積的12.8%。由此可見，哈爾濱市空間城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，城鎮(zhèn)體系尚未形成。這一點也與發(fā)達城市土地城鎮(zhèn)化大幅度超前于人口城鎮(zhèn)化大相徑庭。

四是經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，對城鎮(zhèn)化的帶動力不強。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)看，哈爾濱市自“十五”末期以來三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人員就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、生產(chǎn)總值所占比例逐年降低;第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員、生產(chǎn)總值所占比例基本呈逐年上升趨勢;但是第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重增長緩慢，從業(yè)人員所占比例甚至持續(xù)下降，反映出哈爾濱市近年來工業(yè)經(jīng)濟低位運行，增長乏力。值得注意的是，哈爾濱市工業(yè)增加值占GDP比重大約28%左右，按照錢納理的理論，哈爾濱市處于工業(yè)化中期的起步階段，恰與哈爾濱市人口城鎮(zhèn)化狀態(tài)相對應(yīng)，這說明哈爾濱市城鎮(zhèn)化與工業(yè)化基本同步，但是由于二者均處于較低水平，尤其是工業(yè)化率低于全國平均水平，這種同步僅是相對固化、相互制約的表象，距離十八大要求的良性互動還有很大差距。

尤其是在縣域，如表3所示，10縣（市）農(nóng)業(yè)比重較大，基本都在30%左右，巴彥的農(nóng)業(yè)特征尤為明顯，高達50%以上;二產(chǎn)比重普遍較低，不足全市平均水平的一半;縣域三產(chǎn)比重相差不大（巴彥除外，不到30%），平均比重40%左右，比全市平均水平低近10個百分點。因此，哈爾濱市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)比重過大，工業(yè)規(guī)模過小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，投影到空間和人口上的結(jié)果就是城鎮(zhèn)化滯后。

表3 2011年哈爾濱10縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)（%）

二、推進哈爾濱市城鎮(zhèn)化的總體思路

推進哈爾濱市城鎮(zhèn)化的總體思路是:以人的城鎮(zhèn)化為根本目的，以構(gòu)建科學城鎮(zhèn)體系為支撐，以綜合實力提升和城市功能完善為主要任務(wù)，立足市情實際，選擇大都市模式、“坐地入城”模式和“化城入鄉(xiāng)”模式，大力實施空間重構(gòu)工程、產(chǎn)城融合工程、功能提升工程和人口集聚工程，建設(shè)人口合理集聚、產(chǎn)城有機融合、社會和諧穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美宜居的新型城鎮(zhèn)化典范。

（一）基本原則

1．堅持農(nóng)民主體。尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，把農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的推動者和受益者，著力推動生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。

2．堅持市場主導。充分發(fā)揮市場對經(jīng)濟要素的流動、配置的主導作用，用市場的力量引導人口、土地、資本、技術(shù)等經(jīng)濟要素向城鎮(zhèn)流動和集中。

3．堅持政府引導，規(guī)劃先行。進一步明確政府制度和公共服務(wù)供給者的角色，用行政、財稅、規(guī)劃等手段引導城鎮(zhèn)化沿著兼顧效率公平、統(tǒng)籌“五位一體”路徑發(fā)展。政府要拿出一個落實中央和省委要求、統(tǒng)籌全市力量、指導各區(qū)縣實踐的頂層設(shè)計，把城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、民生發(fā)展等規(guī)劃好，把各項政策謀劃好。

4．堅持四化同步。不造“空心城”，處理好產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，把城鎮(zhèn)化作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動工業(yè)化和信息化的切入點，凝聚全市經(jīng)濟社會發(fā)展的合力。

（二）總體目標

今后一段時期，哈爾濱市應(yīng)在完成十二五規(guī)劃對城鎮(zhèn)化各項指標要求的基礎(chǔ)上，進一步加大城鎮(zhèn)化推進力度，力爭到2020年，哈爾濱市域常住人口達到1 200萬人，城鎮(zhèn)化水平達到70%，控制主城區(qū)人口，擴大中等城市、小城鎮(zhèn)人口規(guī)模;人均GDP達到12 000美元，產(chǎn)業(yè)競爭力進一步提升，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為8∶40∶52，形成分工明確、結(jié)構(gòu)合理、特色突出的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);城鎮(zhèn)體系更加合理，哈爾濱—方通—尚志“哈三角”城鎮(zhèn)體系基本建成;基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，主城區(qū)與各縣市交通便利，高速公路覆蓋各縣（市）城關(guān)鎮(zhèn)，哈齊、哈牡、哈佳三條高速客運專線投入運營，集中供熱、城市燃氣、寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施基本覆蓋，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜居;公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，市民文明程度顯著提升。

（三）推進模式

哈爾濱市地域廣袤，城八區(qū)和縣（市）之間的區(qū)位特征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通地理條件、城鎮(zhèn)化發(fā)展程度都有很大的差別，應(yīng)當因地制宜選擇不同的模式。

1．主城區(qū)選擇大都市模式，打造具有影響力的現(xiàn)代化、國際化大城市?！按蠖际心Ｊ健笔且袁F(xiàn)代化、國際化、信息化、服務(wù)化為推動力，以中心城市主體功能升級為目標的城鎮(zhèn)化模式。一是要實現(xiàn)城市功能的提升，即實現(xiàn)交通體系網(wǎng)絡(luò)化，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)化，公共服務(wù)均等化。二是要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，充分利用主城區(qū)的科技文化資源，依托原有的高科技產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展高端制造業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);同時，大力發(fā)展金融、會展、商業(yè)、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。三是要改造城中村，城中村由于地理位置處于主城區(qū)，交通較通達，基礎(chǔ)設(shè)施情況較好，農(nóng)民的生活方式、思想觀念受城市影響較深，因此，完全可以通過城市整體功能升級、產(chǎn)業(yè)布局等方式使農(nóng)民一次性進城，直接從居住環(huán)境與生活方式上實現(xiàn)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。

2．縣域城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)選擇“坐地入城”的有機鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，建設(shè)生活便利、富有特色、充滿活力的小城鎮(zhèn)?？h城聯(lián)系著城區(qū)與農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進程中的關(guān)鍵節(jié)點，具有攔阻和蓄積人口流動的作用，是防止人口向大城市過度集中的緩沖地帶?！白厝氤恰笔侵冈诳h城中加快培育城市的形態(tài)，通過創(chuàng)造二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，良好的社會服務(wù)和生活環(huán)境，使大量農(nóng)業(yè)人口逐漸在城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等地區(qū)聚集，帶動人口密度、土地利用、建筑形式與布局肌理等方面出現(xiàn)城市形態(tài)特征。其特點是以縣城為中心，以工業(yè)化為動力，將政府的合理引導與地方經(jīng)濟的自主發(fā)展結(jié)合起來，構(gòu)筑資源統(tǒng)籌、農(nóng)非互助、就近擇業(yè)、社保健全的就地城鎮(zhèn)化聚落空間結(jié)構(gòu)體系。

3．農(nóng)村腹地選擇“化城入鄉(xiāng)”的交互城鎮(zhèn)化模式，在農(nóng)民收入不斷增加的基礎(chǔ)上，享受和城市同等的公共服務(wù)，改變傳統(tǒng)的生活觀念，建設(shè)富足文明的新農(nóng)村。城鎮(zhèn)化絕不是有城無鄉(xiāng)，“化城入鄉(xiāng)”也是就地城鎮(zhèn)化的一種，即把城市生活理念，基礎(chǔ)設(shè)施融入農(nóng)村，與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，化城市功能為鄉(xiāng)村職能，化科技手段為農(nóng)業(yè)技藝，化城市達人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)能手，化城市文明為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)。城鄉(xiāng)進行能量、功能的雙向交流，實現(xiàn)交互城鎮(zhèn)化。這種方式雖然不一定帶來空間上的城市形態(tài)特征，但卻體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，即農(nóng)村生活實質(zhì)的城鎮(zhèn)化，具有地域鄉(xiāng)村生態(tài)風貌特色與都市文明氣質(zhì)內(nèi)涵的新型農(nóng)村社區(qū)。

三、推進哈爾濱市城鎮(zhèn)化的具體路徑

（一）實施空間重構(gòu)工程，構(gòu)建哈爾濱—方通—尚志“哈三角”城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是規(guī)模效應(yīng)。哈爾濱市域面積大，人口密度相對較低，這是不可比擬的優(yōu)勢，應(yīng)當彌補縣域城鎮(zhèn)化空間的空白，構(gòu)建呼應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的“自上而下”和依托自身資源條件、滿足哈爾濱經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的“自下而上”相結(jié)合的城鎮(zhèn)化體系。城鎮(zhèn)體系構(gòu)建應(yīng)當堅持總體低密度分散，局部（即城市、城鎮(zhèn)）高密度集中的原則，增強核心城市輻射力，通過發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)和低廉的物流成本彌補主城區(qū)離部分城鎮(zhèn)過遠的問題;構(gòu)建承接主城區(qū)與其他城鎮(zhèn)的次中心城市，解決主城區(qū)人口過分聚集以及農(nóng)村人口過度分散的問題;加強縣域城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)建設(shè)，增強小城鎮(zhèn)聚集人口的能力，解決城鄉(xiāng)差距過大的問題，具體就是構(gòu)建以主城區(qū)、方通、尚志為三個核心，以松花江和哈牡公路為兩軸，以環(huán)繞主城區(qū)的賓縣、雙城、巴彥，圍繞方通的依蘭、木蘭，圍繞尚志的五常、延壽為節(jié)點的哈爾濱—方通—尚志閉合式“哈三角”城鎮(zhèn)體系。

所謂哈爾濱—方通—尚志“哈三角”城鎮(zhèn)體系是指，打造主城區(qū)、方通、尚志三個核心城市;以松花江和哈佳高速、S101公路，規(guī)劃中的哈佳客運專線為北軸，聯(lián)結(jié)主城區(qū)和方通兩個核心，輻射主城區(qū)圈層的巴彥、賓縣，方通圈層的木蘭、依蘭;以哈牡高速和規(guī)劃中哈牡客運專線為南軸，聯(lián)結(jié)主城區(qū)和尚志兩個核心，輻射主城區(qū)圈層的雙城，尚志圈層的五常、延壽。從區(qū)位看，哈爾濱廣大腹地位于東南部，方通、尚志，位于哈爾濱—佳木斯、哈爾濱—牡丹江中部，是中等城市的最佳選擇點。從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上看，在北軸，通河松花江大橋建成后，方通一體化趨勢更加明顯，兩縣組團發(fā)展使產(chǎn)業(yè)集聚能力更強，是北軸上最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū);在南軸，雖然五常人口更多，但農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大，農(nóng)業(yè)比重高，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較尚志略差，尚志在木材加工、建材加工等產(chǎn)業(yè)上優(yōu)勢明顯，工業(yè)比重高，更具發(fā)展?jié)摿Α慕煌l件看，方通、尚志分處哈佳、哈牡高速的中點，是規(guī)劃中哈佳、哈牡客運專線的重要站點，交通快捷便利，能夠起到聯(lián)結(jié)主城區(qū)與各縣市與省內(nèi)其他城市的作用。從城市基礎(chǔ)上看，近年來方通和尚志都以建設(shè)哈佳、哈牡中段次中心城市的目標帶動城市發(fā)展，道路、給排水、供熱、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施升級改造加快，城市承載能力進一步增強，為中等城市建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

圖1 哈爾濱—方通—尚志“哈三角”城鎮(zhèn)體系示意

構(gòu)建哈爾濱—方通—尚志“哈三角”城鎮(zhèn)體系的突破點。一是加大三個核心城市建設(shè)力度，要在資金投入、產(chǎn)業(yè)擺布和政策扶持上向核心城市傾斜，加大核心城市聚集人口、資源的吸引力，做實城鎮(zhèn)體系的支點。二是強化兩軸功能，盡快啟動哈佳、哈牡客運專線建設(shè)，加快木蘭松花江大橋建設(shè)，增強松花江兩岸連通度，使兩軸功能更好發(fā)揮。同時，加強三核心與各節(jié)點城市的聯(lián)系，保證高速公路覆蓋各個節(jié)點城市，開辟沿松花江航運線，構(gòu)建多元化交通方式，使城鎮(zhèn)體系更富活力。三是增強各節(jié)點城市實力，通過人口向各節(jié)點城市集中，增強城鎮(zhèn)化水平，從而以點帶面，推動哈爾濱市城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）實施產(chǎn)城融合工程，增強城鎮(zhèn)化動力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的動力所在，只有將產(chǎn)業(yè)布局和空間布局結(jié)合起來，才能實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)。當前，主要是把“4+6+1”產(chǎn)業(yè)體系與城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。依據(jù)各地區(qū)推動城鎮(zhèn)化的不同模式，選擇不同的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和不同的企業(yè)組織形式，通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

在采取大都市模式的主城區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅實，要依托科技創(chuàng)新城和哈南工業(yè)新城兩個重要增長極，集中發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)，針對主城區(qū)人口集中，消費能力強的特點，大力發(fā)展金融、會展、信息為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過打造萬達文化旅游城等現(xiàn)代大型城市綜合體，帶動社會消費。尚志和方通，是今后城鎮(zhèn)體系的兩個核心，但目前來看，兩地離大都市模式的要求差距還比較大，不能拔苗助長，要根據(jù)兩地的具體條件，以夯實基礎(chǔ)和吸引人口集聚為目的，因地制宜地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。尚志和方通兩地當前一產(chǎn)比例還比較高，產(chǎn)業(yè)選擇上還應(yīng)以食品制造業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，依托優(yōu)越的地理位置，在整合本軸線優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上做好文章。比如，依據(jù)北軸各節(jié)點城市在畜禽產(chǎn)品加工方面的比較優(yōu)勢，可以將巴彥、木蘭的牛肉、生豬加工業(yè)和通河、方正、木蘭的肉雞、肉鴨加工業(yè)的批量銷售集中布置在通河，方便向哈、佳兩市供應(yīng);依據(jù)南軸各縣市的比較優(yōu)勢，可以將雙城、五常、尚志的乳制品加工業(yè)的企業(yè)總部設(shè)置在尚志，方便向哈、牡兩市供應(yīng)。同時，利用兩地優(yōu)勢地理條件積極發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，以及服務(wù)于物流業(yè)的包裝、汽配等業(yè)態(tài)，針對兩地第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的現(xiàn)實，應(yīng)當以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目的，培育城市綜合體、旅游等，不斷提高第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量。

在選擇“坐地入城”有機鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式的各縣域城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)，要按照《加快縣域經(jīng)濟發(fā)展實施意見》和《各區(qū)縣（市）重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展及布局規(guī)劃》的要求，明晰主導產(chǎn)業(yè)，培育支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成各縣市主導產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展的格局。距離主城區(qū)較近的節(jié)點城鎮(zhèn)如賓縣、雙城，應(yīng)適當承接主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而離主城區(qū)較遠的節(jié)點城鎮(zhèn)，要依托各縣市的工業(yè)示范基地、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等載體集聚產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展食品加工、礦產(chǎn)資源開采、加工等勞動力、資源密集型產(chǎn)業(yè)，切實發(fā)揮比較優(yōu)勢。各節(jié)點城鎮(zhèn)要注意以產(chǎn)城融合的理念推進新區(qū)和園區(qū)建設(shè)，堅持推進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和功能集成配套，由注重經(jīng)濟發(fā)展的“開發(fā)區(qū)”模式轉(zhuǎn)向更加注重經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的“新城模式”。

在選擇“化城入鄉(xiāng)”城鎮(zhèn)化模式的農(nóng)村腹地，要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化引導城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)資源是哈爾濱市的比較優(yōu)勢所在，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重中之重。廣大農(nóng)村腹地地廣人稀，交通通達性不如城鎮(zhèn)，除少數(shù)資源密集型產(chǎn)業(yè)的采掘、伐木、捕撈業(yè)態(tài)外，不適宜發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，還應(yīng)以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的升級轉(zhuǎn)型作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要發(fā)展方向。國家兩大平原綜合配套改革試驗是哈爾濱市發(fā)展上一次新的歷史性機遇，要結(jié)合這一改革試驗，努力做好農(nóng)業(yè)這篇大文章，進一步在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中普及集約化、農(nóng)機化、科技化、水利化的生產(chǎn)方式，積極調(diào)整新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，既提高農(nóng)民職業(yè)技能，培養(yǎng)懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的新農(nóng)民，又引導農(nóng)村剩余勞動力走向城市、城鎮(zhèn)。

要充分利用各縣市優(yōu)良的旅游資源，打造環(huán)哈爾濱市旅游帶。在主城區(qū)太陽島、中央大街等傳統(tǒng)旅游資源的基礎(chǔ)上，在旅游線路中添加兩軸附近各節(jié)點城市的旅游景點，北軸沿線，可建設(shè)白魚泡濕地、二龍山、樺子山風景區(qū)觀光線;南軸沿線和螞蜒河沿岸，可建設(shè)金龍山、亞布力、長壽山等觀光線，在挖掘冰城夏都旅游潛力的同時，帶動各縣市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）實施功能提升工程，奠定城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)

依據(jù)閉合哈三角的城鎮(zhèn)體系布局，首先需要進一步完善路網(wǎng)體系。從哈爾濱市的實際情況看，主城區(qū)主要通過五條主要干線（哈牡高速、京哈高速、哈大高速、哈佳高速、S101公路）與各縣市的城關(guān)鎮(zhèn)連接，這些交通干線路況較好，車速較快。但從各縣城關(guān)鎮(zhèn)通往其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路路況則很差，陳舊破損現(xiàn)象嚴重，延長了通勤時間。同時，市域內(nèi)過高的路橋費也限制了城鎮(zhèn)間的交流，比如哈爾濱到依蘭，路橋費達到了118元，是哈爾濱到大慶的近2倍。對哈爾濱市而言，交通網(wǎng)絡(luò)的完善可以成為推進城鎮(zhèn)化的一個有效破題點。加快升級改造老舊公路的步伐，對于沒有高速公路直達的五常、延壽等地要盡快實現(xiàn)高速公路覆蓋，對于S101公路沿線的巴彥、木蘭等地，要積極建設(shè)跨江通道，實現(xiàn)與哈佳高速的對接。圍繞巴彥、木蘭、方正、通河，尚志、延壽、雙城、五常等區(qū)域合作板塊，降低或減免路橋費用，加大內(nèi)部互聯(lián)互通力度。

現(xiàn)代化的交通方式是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要標志之一，對應(yīng)哈爾濱市建設(shè)現(xiàn)代化、國際化大城市的長遠目標，建設(shè)多元化的交通方式也要提上日程，爭取國家和黑龍江省的支持，盡快啟動哈佳、哈牡兩條客運專線建設(shè)，尤其是哈佳客運專線，一條線路可以使哈爾濱市巴彥、木蘭、方正、通河四個縣進入主城區(qū)“一小時經(jīng)濟圈”，實現(xiàn)北軸全線的跨越式發(fā)展，這兩條客運專線的建設(shè)，將實現(xiàn)閉合哈三角城鎮(zhèn)體系的“兩軸”高鐵化，使主城區(qū)與各縣市聯(lián)系更加緊密。

增強城市載體功能，要加強縣域地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市功能。哈爾濱市縣域地區(qū)發(fā)展水平還比較低，很多城市功能還不完善，縣域地區(qū)同主城區(qū)生活條件的巨大差別是造成人口兩極化分布的主要原因。依據(jù)閉合哈三角的城鎮(zhèn)體系布局，對于方通和尚志兩個核心城市，要加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，尤其要加快建設(shè)市民休閑公園、廣場，高標準學校、醫(yī)院等高層次城市服務(wù)設(shè)施，推進集中供熱、供氣等現(xiàn)代城市生活服務(wù)，通過與主城區(qū)相近的城市功能吸引周邊地區(qū)人口的聚集。其他節(jié)點城市也要進一步實現(xiàn)城市功能的完善和提檔升級，對城市功能的薄弱方面，如垃圾、污水處理、市民活動場所等市政設(shè)施盡快實現(xiàn)覆蓋。農(nóng)村地區(qū)要完善供排水、有線電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)等基本生活服務(wù)，實現(xiàn)硬化道路、標準衛(wèi)生所等基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋，改變農(nóng)村面貌，建設(shè)村容整潔、功能完整的新農(nóng)村。

推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，要將生態(tài)文明擺在突出地位，把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)建設(shè)、管理、運營、運行全過程，讓居民生活、工作環(huán)境更美好。針對近年來在全國普遍產(chǎn)生的空氣質(zhì)量問題，加強中心城區(qū)和重點區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測和治理，嚴格管控工業(yè)區(qū)廢水、廢氣和固體廢棄物的排放。加快建設(shè)森林城市，提升城市綠化質(zhì)量。在“三溝一河”成功治理的基礎(chǔ)上，以水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)試點工作為牽引，推動松花江流域治污和市域內(nèi)其他河流的治理。抓好水土流失治理、黑土資源保護、退牧還草和農(nóng)業(yè)面源污染治理等工作，探索發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

（四）實施人口集聚工程，筑牢城鎮(zhèn)化的根本

人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心所在，城鎮(zhèn)化的最終目的是使更多人享受到現(xiàn)代文明生活。哈爾濱市人口密度低，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大，引導人口合理流動和集聚是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。一方面，要通過各種政策，引導人口向城鎮(zhèn)聚集，另一方面，要使所有公民享受到同等的公共服務(wù)，使農(nóng)民與市民擁有同樣的城市生活理念。

要用好用足十八屆三中全會的各項改革政策，積極爭取農(nóng)村耕地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，探索建立農(nóng)民宅基地退出和補償機制，通過改革土地制度和戶籍制度，加快人口集聚速度。要充分考慮農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口后既有權(quán)益的保留問題，為農(nóng)民轉(zhuǎn)移提供配套的住房、就業(yè)、子女教育政策，做好農(nóng)民戶籍身份變化后各項社會保障制度的銜接，解除大多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)村既得利益和城市優(yōu)質(zhì)生活資源選擇上的顧慮，降低人口進入城鎮(zhèn)門檻;加快完成土地的確權(quán)頒證工作，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度，盤活農(nóng)民手中的土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，推動土地的規(guī)模集中，提升農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

要進一步加大社會保障的服務(wù)力度，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)的均等化應(yīng)首先從進城務(wù)工人員、被征地農(nóng)民等受城鎮(zhèn)化直接影響的特殊社會群體開始，率先探索被征地農(nóng)民最關(guān)心的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌和進城務(wù)工人員最關(guān)心的醫(yī)療保險轉(zhuǎn)軌制度，在此基礎(chǔ)上，逐漸實現(xiàn)城市與農(nóng)村的基本公共服務(wù)均等化。促進農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中更加充分就業(yè)，通過勞動技能培訓、就業(yè)援助、跨區(qū)域勞務(wù)合作等辦法，保證農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后的收入來源。

要傳播城市生活理念，提升市民生活品味和文明素質(zhì)。在城鎮(zhèn)地區(qū)，要進一步提升市民素質(zhì)，培養(yǎng)和引導農(nóng)民的城鎮(zhèn)生活習慣，提高城市的文明程度。在農(nóng)村地區(qū)，要引導農(nóng)民改變落后的生活方式，比如改變院落臟亂不整、垃圾隨意丟棄的陋習，變革農(nóng)村燃燒秸稈、木柴等落后燃燒方式，讓液化氣、沼氣等燃料走進農(nóng)家院，將城市注重文明、注重教育的生活理念帶入農(nóng)村，實現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化。