領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力的現(xiàn)狀分析
——對(duì)哈爾濱市255位局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查

楊 娜

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

一、問題的提出

法治思維是指在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。黨的十八大報(bào)告明確提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的實(shí)踐者、推動(dòng)者，了解他們法治思維的狀況并進(jìn)一步探尋提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的路徑對(duì)于破解改革、發(fā)展與穩(wěn)定的難題，轉(zhuǎn)變執(zhí)政思維、提升執(zhí)政能力都具有重要意義。然而，從現(xiàn)有研究成果看，領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力方面的調(diào)查研究并不多見。因此，本文選擇哈爾濱市局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這一特定群體，通過他們的視角審視領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力問題，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意識(shí)。

二、問卷設(shè)計(jì)及樣本的選擇

(一)問卷設(shè)計(jì)

問卷共分為法治思維認(rèn)同狀況、運(yùn)用狀況、培養(yǎng)路徑三個(gè)部分，具體問題主要從九個(gè)方面提出。

第一部分主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治思維的認(rèn)同情況展開調(diào)查。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，首先要求考察領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同狀況，這是探尋提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力有效對(duì)策的前提。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同情況的調(diào)查，主要包括兩個(gè)問題：“你認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中應(yīng)該優(yōu)先運(yùn)用哪種思維”，“你認(rèn)為行政決策是否需要考慮法律程序”。通過這兩個(gè)問題考察領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中尤其是行政決策過程中對(duì)于法治思維的認(rèn)同狀況。

第二部分主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力現(xiàn)狀展開調(diào)查。領(lǐng)導(dǎo)干部是否認(rèn)同法治思維和是否運(yùn)用法治思維往往存在差異，為此，在了解領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治思維認(rèn)同狀況的基礎(chǔ)上，我們有必要進(jìn)一步了解領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中對(duì)于法治思維的實(shí)際運(yùn)用情況。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力現(xiàn)狀的調(diào)查，主要包括五個(gè)問題：“目前領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中主要運(yùn)用哪種思維”，“當(dāng)法律與政策發(fā)生沖突時(shí)你會(huì)怎么辦”，“你怎么評(píng)價(jià)哈爾濱市的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的能力”，“你對(duì)哈爾濱市行政執(zhí)法狀況如何評(píng)價(jià)”，“你認(rèn)為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和處理問題時(shí)，是否運(yùn)用法治思維”。通過這五個(gè)問題考察受訪領(lǐng)導(dǎo)干部自身以及哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部群體運(yùn)用法治思維的現(xiàn)狀。

第三部分主要針對(duì)影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提高的制約因素和提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的途徑展開調(diào)查。目前影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提高的困難和障礙，以及今后應(yīng)該重點(diǎn)從哪方面入手提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是本部分考察的重點(diǎn)。為此，針對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的路徑調(diào)查，主要包括兩個(gè)問題“你認(rèn)為從非法治思維和方式向法治思維和方式轉(zhuǎn)變最大的困難和障礙是什么”，“你認(rèn)為提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，最大的突破口在哪”。通過這兩個(gè)問題探尋提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的途徑和方法。

(二)樣本的選擇

此次問卷調(diào)查，分別于2013年4月18日、4月23日、5月28日，2014年4月24日、5月5日，選擇在哈爾濱市委黨校新任職正處長(zhǎng)能力提升培訓(xùn)班、新任職市管領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升培訓(xùn)班、新任職處級(jí)公務(wù)員能力提升培訓(xùn)班、新任職正處長(zhǎng)能力提升培訓(xùn)班、新任職市管領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升培訓(xùn)班五個(gè)班次進(jìn)行。其中2期新任職市管領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升培訓(xùn)班(以下簡(jiǎn)稱市管干部任職班)學(xué)員為局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，2期新任職正處長(zhǎng)能力提升培訓(xùn)班(以下簡(jiǎn)稱正處長(zhǎng)任職班)學(xué)員為正處長(zhǎng)，新任職處級(jí)公務(wù)員能力提升培訓(xùn)班(以下簡(jiǎn)稱處級(jí)任職班)學(xué)員為正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、副處長(zhǎng)、副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。此次調(diào)查共發(fā)出問卷275份，收回267份，有效問卷255份，其中市管干部任職班收回有效問卷82份，正處長(zhǎng)任職班收回有效問卷90份，處級(jí)任職班收回有效問卷83份，分別占被調(diào)查者的32.2%、35.3%、32.5%。

三、哈爾濱市局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力現(xiàn)狀分析

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同度較高

在被問及“你認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中應(yīng)該優(yōu)先運(yùn)用哪種思維”時(shí)(見表1)，65%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“法治思維”，這一比例表明，隨著依法治國(guó)基本方略的不斷推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政觀念不斷得到強(qiáng)化和提升，對(duì)于法治思維有著較高的認(rèn)同度。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于運(yùn)用法治思維的認(rèn)同情況

在被問及“你認(rèn)為行政決策是否需要考慮法律程序”時(shí)(見表2)，67.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“需要”，31%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“有時(shí)需要”，而認(rèn)為“不需要”的領(lǐng)導(dǎo)干部只占1.2%。在領(lǐng)導(dǎo)干部的諸多職能中，決策是領(lǐng)導(dǎo)的基本職能，決策是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的起點(diǎn)，從一定意義上說，領(lǐng)導(dǎo)過程就是一個(gè)不斷做出決策和實(shí)施決策的過程。調(diào)查表明，受訪領(lǐng)導(dǎo)干部中絕大多數(shù)都能夠認(rèn)識(shí)到行政決策需要考慮到法律程序。

表2 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于行政決策運(yùn)用法律程序的認(rèn)知情況

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中對(duì)于法治思維的運(yùn)用不夠

1.領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中更多適用政治思維

調(diào)查顯示，當(dāng)被問及“你認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中主要運(yùn)用哪種思維”時(shí)(見表3)，72.9%領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“政治思維”，11.2%領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“經(jīng)濟(jì)思維”，10.2%領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“法治思維”，5.6%領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“道德思維”。領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中會(huì)涉及法治思維、政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、道德思維等多種思維的運(yùn)用，法治思維考慮的是合法性問題，政治思維考慮的是政治上的利弊得失，經(jīng)濟(jì)思維考慮的是成本收益的比較，道德思維考慮的是道德上的善惡評(píng)價(jià)。調(diào)查結(jié)果表明，目前領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中主要運(yùn)用的是政治思維，而非法治思維，這意味著相比于合法性問題，領(lǐng)導(dǎo)干部更加看重政治上的利弊得失。

表3 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于日常工作中多種思維適用的認(rèn)知情況

2.領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中選擇性適用法治思維

在被問及“你認(rèn)為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和處理問題時(shí)，是否運(yùn)用法治思維”時(shí)(見表4)，16.8%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“運(yùn)用”，72%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“有時(shí)運(yùn)用”，只有11.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不運(yùn)用”。在三個(gè)選項(xiàng)中，選擇“有時(shí)運(yùn)用”的比例最高，這表明法律還沒有成為領(lǐng)導(dǎo)干部最基本的行為準(zhǔn)則。這種情況的出現(xiàn)，不僅因我國(guó)法律制度的不盡完善，此外政治、經(jīng)濟(jì)等多因素的考量也會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中法治思維的適用。

表4 領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作法治思維適用的認(rèn)知情況

3.人治思維仍然阻礙著法治思維的適用

在被問及“當(dāng)法律與政策發(fā)生沖突時(shí)你會(huì)怎么辦”時(shí)(見表5)，53%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)”，41.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“依法辦事”，有5.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“依政策辦事”。通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)人治思維和法治思維狹路相逢時(shí)，人治思維仍然以微弱優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)勝法治思維。當(dāng)法律與個(gè)人的意志發(fā)生矛盾沖突的時(shí)候，法律的權(quán)威高于個(gè)人意志就是法治思維，如果個(gè)人的意志凌駕于法律之上則是人治思維，當(dāng)受訪領(lǐng)導(dǎo)干部面臨法律與政策的沖突時(shí)，更多的人選擇請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)，這不能不說明根深蒂固的人治思維目前仍然嚴(yán)重阻礙著法治思維的適用。但同時(shí)，通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)我們也可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于法律與政策關(guān)系問題上，更多的領(lǐng)導(dǎo)能夠認(rèn)識(shí)到法律的效力要強(qiáng)于政策。法律是國(guó)家政策和執(zhí)政黨政策的定型化、條文化。當(dāng)法律與政策在實(shí)踐中發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該要堅(jiān)持依法辦事，維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

表5 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律與政策關(guān)系的認(rèn)知情況

(三)對(duì)于哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力總體評(píng)價(jià)不高

在被問及“你怎么評(píng)價(jià)哈爾濱市的領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的能力”時(shí)(見表6)，68.3%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“能力一般”，26.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“能力很弱”，5.5%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“能力很強(qiáng)”。五個(gè)班次的調(diào)查結(jié)果顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別的高低與對(duì)哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的評(píng)價(jià)成正比。市管干部任職班認(rèn)為哈爾濱領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力“很弱”的比例僅為18.3%，正處長(zhǎng)任職班、處級(jí)任職班中認(rèn)為哈爾濱領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力“很弱”的比例分別為27.8%及32.5%。

表6 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)哈市領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力的認(rèn)知情況

在被問及“你對(duì)哈爾濱市行政執(zhí)法狀況如何評(píng)價(jià)”時(shí)(見表7)，有61.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“一般”，19.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“較好”，18.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不好”，只有0.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“很好”。

表7 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)哈爾濱市行政執(zhí)法狀況的認(rèn)知情況

(四)對(duì)于影響領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力提高的制約性因素分析及提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的對(duì)策建議

1.傳統(tǒng)人治觀念是法治思維運(yùn)用狀況不理想的主要原因

在被問及“你認(rèn)為從非法治思維和方式向法治思維和方式轉(zhuǎn)變最大的困難和障礙是什么”時(shí)(見表8)，有52.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“根深蒂固的傳統(tǒng)人治觀念”，33.5%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“體制機(jī)制不夠完善”，14.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“壓力不夠，沒有相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制”。

表8 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于提高法治思維能力制約性因素的認(rèn)知情況

2.考核依法辦事能力是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力最大突破口

在被問及“你認(rèn)為提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，最大的突破口在哪”時(shí)(見表9)，有39.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“把依法辦事的能力列為政績(jī)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和干部任用的重要條件”，34.1%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“加強(qiáng)監(jiān)督制約，對(duì)不依法辦事的官員進(jìn)行問責(zé)”，26.7%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“深化改革，完善機(jī)制”。

表9 領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)提高法治思維能力對(duì)策的認(rèn)知情況

四、結(jié)論與啟示

本文通過對(duì)哈爾濱市255位局、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，對(duì)哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的現(xiàn)狀有了清楚認(rèn)識(shí)，并得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同情況與實(shí)際運(yùn)用情況存在差異

在領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同方面，超過3/5的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為日常工作中應(yīng)該優(yōu)先適用法治思維，超過3/5的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為行政決策需要受法律程序約束。但在法治思維的實(shí)際運(yùn)用方面，大約1/10的領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中選擇適用法治思維，超過3/5的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇適用政治思維。在法律和政策發(fā)生沖突時(shí)，超過1/2的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)”。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同情況與實(shí)際運(yùn)用情況存在差異表明，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治思維的認(rèn)同還沒有完全轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。盡管如此，這種認(rèn)同也為十八大報(bào)告中“全面推進(jìn)依法治國(guó)”戰(zhàn)略部署的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部的級(jí)別與對(duì)法治思維的認(rèn)同狀況成正比

此次調(diào)查中的多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果證明了這一點(diǎn)，如在被問及“你認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中主要運(yùn)用哪種思維”時(shí)(見表3)，處級(jí)任職班有6.0%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“法治思維”，正處長(zhǎng)任職班有8.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“法治思維”，而局級(jí)任職班有15.9%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為是“法治思維”。在被問及“你認(rèn)為行政決策是否需要考慮法律程序”時(shí)(見表2)，處級(jí)任職班有2.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不需要”，正處長(zhǎng)任職班有1.2%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不需要”，而局級(jí)任職班有0個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“不需要”。在被問及“你認(rèn)為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和處理問題時(shí)，是否運(yùn)用法治思維”時(shí)(見表4)，市管干部任職班中選擇“不運(yùn)用”法治思維的領(lǐng)導(dǎo)干部比例僅為4.9%，而正處長(zhǎng)任職班、處級(jí)任職班中選擇“不運(yùn)用”法治思維的比例分別為16.7%及12%。

(三)哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部整體運(yùn)用法治思維能力有待提高

受訪領(lǐng)導(dǎo)干部作為哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部群體中的一員，對(duì)于哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部整體運(yùn)用法治思維能力有一定的了解。在對(duì)哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力做出評(píng)價(jià)時(shí)，有超過3/5的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“一般”。在對(duì)哈爾濱市的執(zhí)法狀況做出評(píng)價(jià)時(shí)，同樣有超過3/5的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“一般”，甚至受訪的市管干部任職班、正處長(zhǎng)任職班學(xué)員認(rèn)為執(zhí)法狀況“很好”的比例為0，處級(jí)任職班學(xué)員認(rèn)為哈爾濱市的執(zhí)法狀況“很好”的比例也僅為1.2%。受訪領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身所在群體運(yùn)用法治思維能力的評(píng)價(jià)尚且如此，試想如果讓行政相對(duì)人對(duì)此做出評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果同樣不容樂觀。因此，提高哈爾濱市領(lǐng)導(dǎo)干部整體運(yùn)用法治思維能力必要而迫切。

(四)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)運(yùn)用法治思維能力的認(rèn)知與我國(guó)法治環(huán)境有關(guān)

對(duì)于法律與政策關(guān)系的調(diào)查、對(duì)于從非法治思維和方式向法治思維和方式轉(zhuǎn)變的障礙性因素的調(diào)查以及對(duì)于提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力最大突破口等問題的調(diào)查，都反映出領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)運(yùn)用法治思維能力的認(rèn)知與我國(guó)法治環(huán)境有關(guān)。從目前我國(guó)法治環(huán)境來看，保障行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的法律制度還不夠完善，行政監(jiān)督和問責(zé)制度還需進(jìn)一步強(qiáng)化，傳統(tǒng)人治觀念也需進(jìn)一步破除。法治環(huán)境的改善有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力。

根據(jù)以上的研究，在提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力方面，本文提出以下幾點(diǎn)建議：第一，在行政決策方面，領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策要?jiǎng)?wù)必做到依法、科學(xué)、民主。決策的整體過程嚴(yán)格地遵守法律規(guī)范的制約和規(guī)范、各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達(dá)、廣泛應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)思想、理論和技術(shù)，尊重事物的客觀規(guī)律。在程序方面，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，避免“三拍”決策。第二，在制定規(guī)范性文件方面，應(yīng)該注重遵守法律保留原則，對(duì)于只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過制定“法律”規(guī)定的事項(xiàng)，規(guī)范性文件不能做出規(guī)定。注重遵守法律優(yōu)先原則，規(guī)范性文件在制定的過程中不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章相沖突。第三，在行政執(zhí)法方面，一項(xiàng)執(zhí)法行為只做到合法是不夠的，還要做到合理、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，只有符合這些要求，這項(xiàng)行政執(zhí)法行為才是依法行政，才是法治思維在執(zhí)法領(lǐng)域的完美體現(xiàn)。