淺析吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

摘要：本文以吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為視角，分析了吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀和存在的問題，并結(jié)合我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成功經(jīng)驗，提出了加大政策扶持力度、以保障農(nóng)民權(quán)益為改革的核心、建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺等促進(jìn)吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)民權(quán)益；政策扶持

中圖分類號：F832.35文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0038-03

收稿日期：2014-03-20

作者簡介：王宇（1989—），男，吉林九臺人，吉林財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，研究方向為民商法。

一、吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政策與實踐

吉林省為實現(xiàn)建成小康社會的總體目標(biāo)，突破城鄉(xiāng)“歧視”對待和區(qū)域差異的治理體制，根除惠農(nóng)政策不能惠及于農(nóng)的弊病，建立了包括城鄉(xiāng)協(xié)同合作、科學(xué)可循環(huán)的新型規(guī)劃治理機(jī)制。一是在長春市開展全區(qū)域規(guī)劃治理體制的改革試驗區(qū)，重點在于創(chuàng)新管理體制，為吉林省建立覆蓋城鄉(xiāng)的新型管理體制提供經(jīng)驗。這種新型的管理體制有助于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，因為它不僅突破了地域之間行政化“二元制”，而且有利于政府機(jī)關(guān)提高行政效率，從而促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。二是提出選擇吉林省九臺市撤市設(shè)區(qū)、永吉縣異地遷建的思路。［1］這種以戶籍改革為出發(fā)點的改革，意在打破農(nóng)民向城市流動的體制障礙，推動農(nóng)民變市民，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的效率。

近年來，吉林省出臺了《吉林省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)長吉一體化工作的意見》等一系列改革政策，為促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供了政策保障。在此基礎(chǔ)上，吉林省的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要圍繞明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、加快農(nóng)村資產(chǎn)資本化進(jìn)程、搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺等方面展開，這些措施使農(nóng)民與市民擁有了同等的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，最大限度地減少了地域歧視，為實現(xiàn)小康社會目標(biāo)奠定了堅實的基礎(chǔ)。吉林省選擇長春市綠園區(qū)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試驗區(qū)，逐步完成了對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)的確權(quán)工作。

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，吉林省堅持原則性問題不動搖、不改變，例如嚴(yán)格履行保護(hù)耕地義務(wù)，完善耕地保護(hù)制度，確保農(nóng)村耕地總量和質(zhì)量不銳減、不下降。與此同時吉林省還在借鑒成都市成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索耕地保護(hù)基金制度，為農(nóng)民養(yǎng)老保險的準(zhǔn)時發(fā)放提供保障，這一舉措意在為改革創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。長春市雙陽區(qū)作為農(nóng)村集體土地征用制度的改革試驗點，在結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策的同時不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)項目的落實，旨在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地的整體布局，提升農(nóng)村土地利用效率，保證建設(shè)用地不被濫用，耕地面積不減少。吉林省以長春市寬城區(qū)蘭家鎮(zhèn)、雙陽區(qū)奢嶺鎮(zhèn)和吉林市金珠鄉(xiāng)、孤店子鎮(zhèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“增減掛鉤”試驗區(qū)，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

吉林省作為農(nóng)業(yè)資源大省，近幾年來，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面取得了顯著成效，逐步設(shè)立了產(chǎn)權(quán)交易平臺，重構(gòu)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體制，加快了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體體現(xiàn)在：近幾年逐步完成了對農(nóng)村集體土地和房屋的確權(quán)工作，頒發(fā)了《土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《集體林地使用權(quán)證》，基本完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革初期階段的任務(wù)。經(jīng)過多年的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，吉林省取得的成果主要體現(xiàn)在三個方面：一是制度創(chuàng)新順應(yīng)民意，確權(quán)任務(wù)逐步完成；二是建立了產(chǎn)權(quán)交易平臺，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)自由性增強(qiáng)；三是完善了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體制，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出了重大貢獻(xiàn)。

二、吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所面臨的困境

（一）“確權(quán)頒證、還權(quán)賦能”工作進(jìn)入瓶頸期

近些年來，吉林省的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果顯著，但也存在許多矛盾和問題，嚴(yán)重阻礙著“確權(quán)頒證、還權(quán)賦能”工作的開展。一方面，利益主體之間的相互沖突形成了不穩(wěn)定因素。例如產(chǎn)權(quán)制度改革是利益主體之間的利益再分配，集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)確權(quán)工作關(guān)系到村民之間的利益分配，其中的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)與所有權(quán)之間存在矛盾。另一方面，在吉林省部分農(nóng)村地區(qū)中預(yù)留的“機(jī)動地”不復(fù)存在。農(nóng)村的“機(jī)動地”屬于集體性質(zhì)，隨著前幾年村級集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)普遍虧損，導(dǎo)致這些集體資產(chǎn)被拍賣掉，轉(zhuǎn)移成為個人的資產(chǎn)，這些問題導(dǎo)致土地確權(quán)工作難以進(jìn)行。

（二）保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益問題凸顯

吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革還處于初期階段，目前的關(guān)鍵問題還是提高農(nóng)民收入，分配給農(nóng)民更大的紅利，保障農(nóng)民權(quán)益。這其中需要解決兩個方面的問題：一是農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益問題，二是農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)收益的權(quán)利問題。在保障農(nóng)民權(quán)益方面，不解決這兩個問題就說明農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革還沒有觸及問題的根本，改革的結(jié)果也會事倍功半。重視農(nóng)民在改革中的重要地位，是突破瓶頸的關(guān)鍵之所在。目前，農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)制度改革中還處于被動地位，再加上傳統(tǒng)思想影響下形成的地方政府“無所不能”和“父母式”的監(jiān)管方式以及各利益體之間的再分配機(jī)制，使農(nóng)民在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中如何發(fā)揮積極性，如何防止農(nóng)民權(quán)益被其他強(qiáng)勢主體所侵占，已成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面對的重大問題。伴隨我國國力的提升，農(nóng)民收入有了顯著的提高，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長模式逐步轉(zhuǎn)向“發(fā)展型貸款”，該模式雖然保障了農(nóng)民耕地資金的投入，但從事養(yǎng)殖業(yè)、蔬菜大棚等技術(shù)資金投入型的農(nóng)民仍然資金不足。因為農(nóng)民可以用于銀行抵押的物權(quán)類型很少，除了土地承包權(quán)之外，幾乎沒有其它資產(chǎn)可以進(jìn)行抵押貸款。

三、吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對策

（一）加大政策扶持力度

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)尋求政府和財政的雙重支持。吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正處于初期階段，很多配套的制度還在完善之中，所以更需要地方政府的政策扶持。

1.推進(jìn)對集體經(jīng)濟(jì)組織立法的進(jìn)程，出臺《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)章》，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)屬性，確立集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位。將集體經(jīng)濟(jì)組織定位為公有制基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟(jì)，防止將其定位于股份制企業(yè)，從而變相按照《中華人民共和國公司法》中注冊登記等條款進(jìn)行繳稅。進(jìn)一步修改相關(guān)的法規(guī)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，如在稅收優(yōu)惠方面，要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀賦予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

2.削減集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏斦?fù)責(zé)承擔(dān)，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、扶持資金來源多元化。現(xiàn)在，我國政府鼓勵社會資本投向新農(nóng)村建設(shè)，探索新型經(jīng)濟(jì)增長模式，鼓勵農(nóng)村金融發(fā)展，這是一個利好的政策指向，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也在這之中扮演著不可或缺的角色。［2］

（二）以保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的核心

為了實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，就要依法賦予農(nóng)民在權(quán)限范圍內(nèi)的用地處分權(quán)。農(nóng)民對其土地的占有、使用、收益和處分都屬于土地財產(chǎn)權(quán)的范疇，這四種權(quán)利的統(tǒng)一就是土地承包經(jīng)營權(quán)。我國作為農(nóng)業(yè)大國，一直致力于改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，雖然農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有較之前更多的權(quán)利，但農(nóng)民從來沒有真正地享有土地處分權(quán)，使承包和經(jīng)營的天平嚴(yán)重失衡。與此同時，由于農(nóng)民自身或社會需求的原因，需要將土地獲得收益再轉(zhuǎn)為其他投資，然而卻受到土地使用期限的限制，只有當(dāng)土地處分權(quán)真正交付予農(nóng)民，使得土地處分權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，這樣就可以讓農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓費(fèi)的形式回籠資金。［3］由此看來，土地承包經(jīng)營權(quán)不僅是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的基本保障，同時更是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)和農(nóng)村社區(qū)股份合作制度的要求。重慶市作為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，大膽地嘗試將農(nóng)地處分權(quán)有條件地賦予了農(nóng)民，但這種權(quán)利的賦予是有條件的：一是土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)在農(nóng)村土地承包期限之內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，二是土地的流轉(zhuǎn)要在不改變土地用途的前提下實行。這一突破性的舉動使得承包經(jīng)營權(quán)以股份制的形式得以實現(xiàn)，農(nóng)民可以自行入股。在我國，從土地改革到實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地流轉(zhuǎn)一直存在著，而重慶市在土地產(chǎn)權(quán)改革合法化方取得了成功經(jīng)驗。吉林省應(yīng)當(dāng)借鑒這一經(jīng)驗，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，逐步把土地交還給農(nóng)民，讓農(nóng)民從根本上獲益。此外，還要采取兩方面措施來促進(jìn)吉林省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革：一是放寬或者取消政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途管理和制約，二是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)與時俱進(jìn)地降低農(nóng)民貸款的門檻，針對農(nóng)民的需求進(jìn)行業(yè)務(wù)思維轉(zhuǎn)變，把農(nóng)民理論上的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿?，用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。

（三）建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺

建立一個關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易平臺，在這一平臺上可以形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的雛形，從而加速城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。

1.建立農(nóng)民自主選擇的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。以往的制度都是在政策的扶持之下被動地建立，其結(jié)果往往是調(diào)動不了農(nóng)民的積極性，所以還應(yīng)從根本上賦予農(nóng)民自主選擇權(quán)，建立保障農(nóng)民利益的的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。在此基礎(chǔ)上堅持本土化的交易形式與行政化的強(qiáng)制性措施，支持和保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)股份合作等形式的土地流轉(zhuǎn)方式。

2.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模，保障農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格按照流轉(zhuǎn)順暢的基本要求，建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺。交易平臺的模式有兩種：一是在農(nóng)村地區(qū)建立覆蓋土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，創(chuàng)新出一系列的新型網(wǎng)絡(luò)小額信貸機(jī)制，在民間借貸環(huán)境十分混亂時，適時推出這種規(guī)范機(jī)制有助于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。［4］更為重要的是形成實際意義上的土地流轉(zhuǎn)市場，這種市場的建立有助于農(nóng)民創(chuàng)造財富，增加資本。國務(wù)院有關(guān)部門在調(diào)整土地流轉(zhuǎn)政策時強(qiáng)調(diào)：“規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)?！笨h級相關(guān)部門在有條件的情況下應(yīng)建立全方位的覆蓋土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，不斷加快信息流通速度、提高產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)效率、增加農(nóng)民收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)在實體上建立土地流轉(zhuǎn)市場，或者在村級設(shè)立相關(guān)的服務(wù)站，配備土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人員，促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)。二是政府要加大對土地流轉(zhuǎn)扶持資金的投入力度，在政策觸及實際利益分配時，要勇于拿出決心，做出實際行動，增加對農(nóng)民流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)的獎勵額。［5］在此基礎(chǔ)之上還要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，目前，雖然沒有專門機(jī)關(guān)或組織來行使這一職能，但可以由政府的相關(guān)職能部門進(jìn)行備案管理。

3.創(chuàng)新土地開發(fā)模式。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前提下，積極探索新型土地開發(fā)模式，找到城市與農(nóng)村的結(jié)合點，使農(nóng)村的土地資源與城市的開發(fā)實力相結(jié)合，在不破壞自然環(huán)境的前提下賦予農(nóng)民自主權(quán)，農(nóng)民可以自由選擇或者在規(guī)定范圍內(nèi)創(chuàng)新出新的土地開發(fā)模式，逐步建立具有中國特色的社會主義農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

【參考文獻(xiàn)】

［1］吉林省人民政府辦公廳.吉林省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)長吉一體化工作的意見［Z］.2012.

［2］中共中央、國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見［Z］.2012.

［3］王崇敏，連昌松.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)問題探討［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012，（03）.

［4］仇曉光.論新型網(wǎng)絡(luò)小額信貸的風(fēng)險及法律監(jiān)管［J］.中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2013，（04）.

［5］方志權(quán).農(nóng)村村級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的地方實踐與對策研究［J］.科學(xué)發(fā)展，2011，（05）.

（責(zé)任編輯：牟春野）