試論服務型政府績效評估的價值取向

摘要：將政府績效評估作為政府管理的工具和手段是為了對政府組織的運作情況作出客觀評價，然而，績效評估往往會受到其所處的社會生態(tài)環(huán)境的影響。構(gòu)建服務型政府這一戰(zhàn)略目標的提出，為政府績效評估理念提供了價值指引?；诋斍暗默F(xiàn)實環(huán)境，本文分析了服務型政府績效評估價值取向的理論基礎和現(xiàn)實依據(jù)，對服務型政府績效評估所應秉持的價值理念以及其在評估體系中的具體應用進行了闡釋，在此基礎上提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：服務型政府；績效評估；價值取向

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0011-04

收稿日期：2014-05-18

作者簡介：趙建華（1968—），女，吉林省吉林市人，中共吉林市委黨校副教授，法學碩士，研究方向為公共管理。

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的政府管理模式越來越無法適應新的社會環(huán)境。故政府對經(jīng)濟社會的管理必須由“政府本位”向“公民本位”轉(zhuǎn)變。政府的行政權(quán)力必須受到限制并切實地將其置于公眾的監(jiān)督之下。黨在十七大就明確提出：要“加快行政管理體制改革，努力建設服務型政府”。［1］基于服務型政府建設對轉(zhuǎn)變政府職能、改進政府服務方式等方面的客觀要求，政府有必要構(gòu)建一套科學、合理的績效評估指標體系，為考核和監(jiān)控服務型政府建設的實際效果提供有效的工具。［2］一方面，政府績效評估的開展受一定價值體系的指導；另一方面，政府績效評估的價值取向體現(xiàn)了政府行為的價值追求。基于我國服務型政府建設的目標，政府績效評估的實施應回應和契合服務型政府的目標要求，必須明確服務型政府的基本內(nèi)涵，把握好服務型政府的價值訴求。這樣才能實現(xiàn)服務型政府績效評估的工具理性與價值理性的有效結(jié)合。

一、服務型政府績效評估價值取向的理論基礎與現(xiàn)實依據(jù)

服務型政府是指以人文關(guān)懷、民主、透明、責任、法治、高效等價值為基礎，以公民權(quán)利和社會需求為本位，廣泛接受社會公眾的參與和監(jiān)督，以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務為宗旨的政府形態(tài)，它體現(xiàn)了一種價值理性。［3］政府績效評估作為實現(xiàn)政府管理目標的手段體現(xiàn)了工具理性的特征。服務型政府績效評估是基于相關(guān)理論的指導，以理想政府管理模式的價值原則為基本導向的政府管理體系。

（一）服務型政府績效評估價值取向的理論基礎

⒈民主理論。公共性作為現(xiàn)代服務型政府的基本屬性，解決的是政府性質(zhì)與工作目的的問題。關(guān)于現(xiàn)代政府公共性的討論可以追溯到社會民主理論產(chǎn)生時期。民主理論主張公民主權(quán)，主要關(guān)注如何維持政府的公共性、保障公民利益。亞里士多德反對“一人之治”，強調(diào)中產(chǎn)階級在政體中的基礎作用；伊壁鳩魯提出個人是社會存在的基礎，一切社會關(guān)系和法律關(guān)系都以私人利益為依據(jù)；西塞羅認為，國家是人民的共同財產(chǎn)，政府的權(quán)力必須基于代表公意的法律。［4］中世紀之后，民主理論經(jīng)過眾多思想家的探索，不斷發(fā)展。如洛克、盧梭關(guān)于“天賦人權(quán)”的民主思想強調(diào)國家的最高權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)行使最高權(quán)力。經(jīng)過西方資產(chǎn)階級革命和現(xiàn)代國家的不斷發(fā)展，民主思想已成為時代發(fā)展的趨勢。民主理論認為，人民對政府必須保持一種同意、委托、監(jiān)督甚至制約關(guān)系，政府也必須按照人民的“公意”去辦事。因此，民主理論是服務型政府的公共性價值理念的理論來源。

⒉馬克思的“代表制”思想。馬克思認為，在資本主義社會，國家是資產(chǎn)階級的統(tǒng)治工具，資產(chǎn)階級政權(quán)并不是切實為人民服務的政權(quán)，而是對人民進行統(tǒng)治，竊取社會主人地位的政權(quán)。為了取代資產(chǎn)階級的“代議制”，馬克思提出了一種新的政權(quán)形式即“代表制”。“代表制”的本質(zhì)是工人階級政府，是“通過人民自己實現(xiàn)的人民管理制”。［5］馬克思描繪的無產(chǎn)階級領導下的未來政府，創(chuàng)造性地建立了一種全新的政民關(guān)系，使政府權(quán)力可以受到有效監(jiān)督。馬克思關(guān)于“代表制”的論述無疑是我國服務型政府建設的思想源泉。馬克思主義理論強調(diào)無產(chǎn)階級政府應該為人民服務的思想，認為人民是國家的主人，政府只是人民投票選擇的為自己服務的公仆，這恰恰體現(xiàn)出服務型政府“公民本位”的價值理念。中國共產(chǎn)黨繼承和發(fā)展了馬克思的“代表制”思想，強調(diào)政府是人民群眾的代表，必須體現(xiàn)人民群眾的意志。

⒊新公共管理理論。20世紀80年代西方國家盛行的新公共管理運動和政府再造運動，借鑒企業(yè)管理強調(diào)的成本、績效、服務品質(zhì)、顧客滿意度等思想和工具，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)改造了傳統(tǒng)的公共管理方式。盡管這種“管理主義”至上的新公共管理理論受到了許多學者的批判，然而新公共管理理論在追求綜合運用政府治理工具和手段改進政府管理方面的探索和討論已經(jīng)成為政府績效管理實踐方面的思想源泉和理論基石。在新公共管理理論盛行之時，也受到了許多學者的質(zhì)疑。他們認為，新公共管理理論所倡導的管理至上可能會損害公平、公正、民主參與等民主價值。以登哈特為代表的學者在對新公共管理理論進行批判的基礎上建立了新公共服務理論。該理論的核心主要強調(diào)公共服務的尊嚴與價值，主張公民權(quán)、民主和為公共利益服務。它還將政府及公務人員的角色定位在協(xié)助公民表達并實現(xiàn)共享的公共利益，而不是通過控制或掌舵引導社會發(fā)展的新方向。［6］新公共服務理論把公共利益作為公共行政追求的目標，以公民本位和社會本位為指導理念，對我國服務型政府建設具有重要的指導意義。

（二）服務型政府績效評估價值取向的現(xiàn)實依據(jù)

1.公眾日益增長的權(quán)利訴求和主體意識。隨著社會公眾需求的不斷變化，以及公眾主體意識的不斷加強，社會公眾已經(jīng)不再是公共服務的被動接受者。［7］在政府自上而下的服務型政府建設實踐和公眾自下而上的基本權(quán)利訴求之間存在著現(xiàn)實張力，服務型政府績效評估的理論研究和實際應用逐步得以開展。服務型政府強調(diào)“以結(jié)果為導向”的服務意識，關(guān)注政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務的數(shù)量和質(zhì)量能否滿足公眾需求，體現(xiàn)了由“政府本位”向“公民本位”、“社會本位”的轉(zhuǎn)變。

2.政府管理模式創(chuàng)新和服務型政府建設?，F(xiàn)階段，服務型政府作為政府管理模式創(chuàng)新的方向，已經(jīng)在學術(shù)領域達成了共識。為了確保服務型政府建設目標的實現(xiàn)，有必要通過政府績效評估的手段和工具來加強政府管理模式創(chuàng)新。同時，政府績效評估體系的構(gòu)建，必須以政府公共管理的價值理念和標準為依據(jù)，進一步推進我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。另外，我國政府在管理模式創(chuàng)新和服務型政府建設上的努力也為政府績效評估體系的構(gòu)建提供了良好的環(huán)境?？梢哉f，政府管理模式創(chuàng)新和服務型政府建設的現(xiàn)實需要推動了政府績效評估在理論研究和實踐上的探索。

3.深化我國政府績效評估研究的理論自覺。政府績效評估起源于西方政府的公共管理實踐，我國關(guān)于政府績效評估的研究主要引進的是西方政府績效評估的概念體系、邏輯體系和研究方法。我國國情不同于西方國家，因此，應從建設服務型政府的基本目標出發(fā)，研究探討如何構(gòu)建基于我國國情的政府績效評估體系，以促進我國政府績效評估研究的“本土化”進程。

二、服務型政府績效評估的價值取向

績效評估作為私營部門的重要工具，主要關(guān)注經(jīng)濟（economic）、效率（efficiency）與效果（effective）三個層面（3E）的考核。這一價值追求與服務型政府所秉持的實現(xiàn)公利、保護自由、維護秩序、提供服務等價值訴求之間存在隔閡。［8］然而，僅僅將其作為政府績效評估的價值取向，已無法滿足服務型政府績效評估的價值要求。因此，實現(xiàn)政府績效評估的工具理性與服務型政府的價值理性之間的不斷契合，便成為服務型政府績效評估所要研究的主要問題。結(jié)合服務型政府的價值理念，筆者認為服務型政府績效評估的價值取向主要涵蓋以下幾個方面。

（一）“以人為本”的價值取向

服務型政府與傳統(tǒng)政府最大的區(qū)別在于，服務型政府將以人為本作為最重要的行政理念和價值準則。［9］要做到這一點，政府必須了解公眾在服務型政府建設過程中作為參與者與受益者的雙重身份。因為，“以人為本”的價值取向要求政府必須從傳統(tǒng)政府管理的“政府本位”的思維中解放出來，堅持“公民本位”、“社會本位”的價值理念，致力于實現(xiàn)公共利益的最大化，促進政府管理水平和服務質(zhì)量的提高，滿足公眾合理的利益訴求。同時政府績效評估也應做好價值取向轉(zhuǎn)變的準備，將評估的目標落在公眾個人的全面發(fā)展上，重視公眾在評估中的主體地位。在政府績效評估項目選擇、評估指標選取、評估結(jié)果應用等環(huán)節(jié)中，盡可能體現(xiàn)“公民本位”的價值理念。

（二）公平、公正的價值取向

政府作為實現(xiàn)社會公平正義的載體，它的主要職責就是維護社會的公平、公正。從心理學的角度來講，受到不公正對待的個體容易產(chǎn)生被剝奪感和挫折感。從政府職能的層面看，公平、公正具有多層次的內(nèi)涵，例如在社會福利上，應該關(guān)注弱勢群體的利益訴求；在司法上，應該保證公民享有法律上的平等，等等?？傊招驼ㄔO要求政府無論在理念上還是在行動上都必須秉持公平、公正的價值取向。在具體的政府績效評估環(huán)節(jié)，除了考慮政府行政效率的提高外，還必須促進服務型政府建設實現(xiàn)“公平與效率的雙贏”。一方面，績效評估體系的設計必須充分考慮政府職能、社會影響、公眾利益、公共服務均等化等因素；另一方面，評估項目的選擇也應充分關(guān)注公平、公正價值。

（三）強調(diào)問責的價值取向

服務型政府既是以人為本的政府，還是法治政府，更是責任政府。服務型政府建設注重對政府權(quán)力運行的監(jiān)督，要求實現(xiàn)針對政府行為的內(nèi)外部的監(jiān)督問責。即不僅要從內(nèi)部實現(xiàn)政府管理的有序性，而且要從外部建立社會機構(gòu)和群體監(jiān)督政府行為的渠道。問責蘊含著責任理念，它要求政府樹立對公眾負責的行政理念。政府責任主要包含政治責任和法律責任，而政治與法律責任的實現(xiàn)又依賴于公共行政主體（行政人員）對自己角色責任的主觀認同。因此，政府有必要將針對公共行政主體的道德責任要求（主觀責任）和外部對公共行政主體的角色期待（客觀責任）納入績效評估體系，以保障服務型政府建設目標的實現(xiàn)。政府應該鼓勵公眾參與到評估項目鑒別、項目結(jié)果期望、評估指標選擇、業(yè)績標準設置等績效評估實施過程中，這既有助于政府與公眾的信息共享以及監(jiān)督與合作，又有利于提高評估的質(zhì)量和效率。

三、實現(xiàn)服務型政府績效評估價值取向的路徑

（一）實現(xiàn)多元主體參與的政府績效評估

現(xiàn)有政府績效評估主要以政府自身為評估主體，是“自上而下”的評估，缺乏社會公眾的參與，沒有體現(xiàn)出“公民本位”的價值取向。這樣的評估模式仍然集中在“管理”的層面，功能定位只在實現(xiàn)政府目標的管理手段上，并未充分體現(xiàn)“服務”的價值理念。同時，受政府內(nèi)部自我認同的心理因素和政績考核的利益驅(qū)動的影響，評估結(jié)果有失公平、公正且容易帶有主觀色彩。由此，應該努力實現(xiàn)政府績效評估的多元主體參與。一是引入人大、政協(xié)、其他社會組織等主體，構(gòu)建多元主體參與的評估平臺和多重評估體系。二是引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)。政府績效評估作為一種專業(yè)性強、技術(shù)含量高的管理活動，由政府、公眾及其他參與主體來實現(xiàn)政府績效評估的過程，無法滿足績效評估客觀、準確的要求。因此，政府績效評估應該納入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)進行的理論研究和實踐指導。例如：在指標體系、評估模型、評估技術(shù)和方法等方面進行研究與開發(fā)，使服務型政府績效評估不斷地得到完善。

（二）建立完善的政府績效評估制度

政府績效評估的有效運行依賴于法律制度的保障，同時法律自身的特點能夠為政府績效評估體現(xiàn)公平、公正的價值取向提供保障。 發(fā)達國家政府已將政府績效評估作為政府機構(gòu)的法定要求，同時建立相應的法律制度予以保障。因此，我國政府應該加緊建立并完善政府績效評估法律制度體系。一是要加快政府績效評估的立法建設?？上扔蓢鴦赵籂款^制定立足于政府績效評估的行政法規(guī)，待條件成熟后，再通過人大立法程序，在更高的法律層級上進行立法，將績效評估的目的、原則、方法、程序以及實施步驟以法律的形式確定下來。二是要加快相關(guān)法律制度建設。要推進預算制度改革，將評估的結(jié)果和預算分配聯(lián)系起來，以提高政府及其部門的績效水平；要完善政務信息公開制度建設，要求政府主動及時地公開相關(guān)信息，保障公眾及其他社會主體依法獲取政府信息的權(quán)利。

（三）完善績效評估結(jié)果應用管理機制

作為政府績效評估的重要環(huán)節(jié)，真實、及時、有效的評估結(jié)果的運用具有重要的價值和意義。為了保障評估結(jié)果能夠得到客觀、公正、科學的運用，急需探索并完善績效評估結(jié)果應用的管理機制。一是激勵和競爭機制。一方面，要把評估結(jié)果與公務員的物質(zhì)、精神等方面的激勵聯(lián)系起來；另一方面，引入競爭機制，提高政府績效水平。二是信息公開機制。注意評估過程和結(jié)果的公開化，調(diào)動公眾參與監(jiān)督評估的積極性。三是問責機制。以評估結(jié)果為依據(jù)建立問責機制。使公務員對其行為結(jié)果負責。四是申訴機制。當被評估者對管理者的評價報告有爭議時，可以向管理者的上級提請評價復議，并闡述理由和事實。［10］建立切實有效的申訴機制，促進評估雙方的良性互動和公平、公正。

【參考文獻】

［1］行政體制改革：十年十成果［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com，2012-11-04.

［2］盛明科.服務型政府績效評估體系研究的理論基礎與現(xiàn)實依據(jù)［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2008，（01）.

［3］燕繼榮.服務型政府建設：政府再造七項戰(zhàn)略［M］.中國人民大學出版社，2009.22.

［4］劉熙瑞，段龍飛.服務型政府：本質(zhì)及其理論基礎［J］.國家行政學院學報，2004，（05）.

［5］馬克思恩格斯選集（第二卷）［C］.人民出版社，1972.378-382.

［6］蔣嶸濤，彭京京.服務型政府價值取向研究［J］.求索，2009，（10）.

［7］彭向剛.論我國服務型政府績效評估的發(fā)展趨勢［J］.吉林大學社會科學學報，2008，（02）.

［8］彭向剛，李永勝.服務型政府績效評估：價值取向及其要求［J］.行政論壇，2013，（05）.

［9］岳凱敏，徐光超.民眾本位：當代中國政府績效評估的基本價值取向［J］.成都理工大學學報，2005，（04）.

［10］包國憲，董靜.政府績效評價結(jié)果管理問題的幾點思考［J］.中國行政管理，2006，（08）：23-26.

（責任編輯：牟春野）