發(fā)達(dá)國(guó)家新型職業(yè)農(nóng)民培育經(jīng)驗(yàn)及其啟示

劉益真

[提要] 隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村空心化問(wèn)題日益突出，這給我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。本文以美國(guó)、法國(guó)、日本為例，探究其在新型職業(yè)農(nóng)民培育方面的背景及經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村空心化背景下培育新型職業(yè)農(nóng)民提供借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：新型職業(yè)農(nóng)民；政策；培訓(xùn)；職業(yè)準(zhǔn)入；立法；政策扶持

課題來(lái)源：中華全國(guó)供銷合作總社2015年度職業(yè)教育專項(xiàng)研究課題：“農(nóng)村‘空心化背景下的新型職業(yè)農(nóng)民培育路徑研究——以山東省為例”（編號(hào)：GX1509）階段性研究成果

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月14日

一、問(wèn)題背景

2005年11月，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)“百萬(wàn)中專生計(jì)劃”的意見》首次提出培養(yǎng)“職業(yè)農(nóng)民”。2006年中央1號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》首次正式提出培養(yǎng)“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)民。2013年中央1號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》確立培育新型職業(yè)農(nóng)民作為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)地位。2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度。2016年中央1號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全國(guó)小康目標(biāo)的若干意見》提出“加快培育新型職業(yè)農(nóng)民，將職業(yè)農(nóng)民培育納入國(guó)家教育培訓(xùn)發(fā)展規(guī)劃，基本形成職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，把職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)力量”。2017年中央1號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》進(jìn)一步提出了開發(fā)農(nóng)村人力資源、培育新型職業(yè)農(nóng)民的一系列舉措。

從2012年“新型職業(yè)農(nóng)民”首次寫入中央1號(hào)文件，此后連續(xù)多年中央1號(hào)文件都做了重要部署，可見作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，新型職業(yè)農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的主力軍。而農(nóng)村空心化帶來(lái)“農(nóng)民荒”，新生代青年勞動(dòng)力的匱乏，現(xiàn)有農(nóng)村人口無(wú)法承擔(dān)起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重任。因此，了解我國(guó)目前新型職業(yè)農(nóng)民培育的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，以期指導(dǎo)新形勢(shì)下我國(guó)的新型職業(yè)農(nóng)民培育。

二、我國(guó)新型職業(yè)農(nóng)民培育存在的問(wèn)題

（一）“從身份到職業(yè)”的轉(zhuǎn)變難。從表面來(lái)看，農(nóng)民成為一種身份是由于受到戶籍制度的限制。但實(shí)際上，戶籍改革是很容易的，取消農(nóng)業(yè)戶口可以一夜之間把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，但是后續(xù)問(wèn)題如何解決，農(nóng)民無(wú)法平等地享受到城鎮(zhèn)居民的就業(yè)和社會(huì)保障方面待遇，居住條件上，缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施，并且農(nóng)民的文化、技能和觀念等方面也很難改變。特別是目前農(nóng)村人口空心化的背景之下，留守農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)低，如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、提高農(nóng)民的技能、保障農(nóng)民權(quán)益是培育新型職業(yè)農(nóng)民要集中解決的問(wèn)題。

（二）農(nóng)民對(duì)自身“培育主體”地位認(rèn)識(shí)不足。目前，農(nóng)村人均耕地少，糧食價(jià)格低，若單靠種地，可能家庭收入入不敷出，加上現(xiàn)階段農(nóng)村家庭的生活成本也越來(lái)越高，青壯年農(nóng)民外出打工要比種地賺錢多，因此對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，對(duì)參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)意愿不強(qiáng)，沒有認(rèn)識(shí)到自己培育主體地位，培訓(xùn)效果也就差強(qiáng)人意。

（三）外源供給和內(nèi)在需求的錯(cuò)位?！巴庠垂┙o”是指農(nóng)民培訓(xùn)；“內(nèi)在需要”是指新型職業(yè)農(nóng)民培育既要符合“當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展實(shí)際”又要符合“農(nóng)民的實(shí)際需求”。當(dāng)前，很多職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)沒有考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)需求；培訓(xùn)內(nèi)容陳舊，針對(duì)性差，沒有根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求合理制定培訓(xùn)內(nèi)容；培訓(xùn)方式靈活性差，沒有考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特點(diǎn)。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)。美國(guó)關(guān)注新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)，一是為應(yīng)對(duì)農(nóng)民老齡化問(wèn)題，培養(yǎng)新型的農(nóng)業(yè)接班人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年美國(guó)農(nóng)民平均年齡為57歲，其中55歲以上農(nóng)民占57%，45歲以下農(nóng)民不足17%；2002～2007年的五年間，25歲以下農(nóng)民減少了30%，而75歲以上農(nóng)民增加了20%；二是應(yīng)對(duì)失業(yè)問(wèn)題，發(fā)揮農(nóng)業(yè)促就業(yè)的積極作用。美國(guó)農(nóng)業(yè)每增加10億美元的農(nóng)產(chǎn)品銷售，就能吸納8，400人就業(yè)，并且每12個(gè)就業(yè)人口中就有1人從事農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)；三是為提高農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和規(guī)?；潭龋３制鋬?yōu)勢(shì)地位。20世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)不斷減少，小型農(nóng)場(chǎng)逐步被大農(nóng)場(chǎng)兼并或購(gòu)買，1980年比1950年減少了50%。

1、頒布新農(nóng)業(yè)法，為新型職業(yè)農(nóng)民提供政策支持。美國(guó)歷來(lái)重視立法對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育的保障和引導(dǎo)作用，1862年至今，先后頒布《莫里爾贈(zèng)地學(xué)院法案》、《哈奇法案》、《史密斯-利費(fèi)農(nóng)業(yè)推廣法案》、《喬治-里德法案》、《班克黑德-瓊斯法案》等若干法案，規(guī)定了政府通過(guò)增地或撥款支持農(nóng)業(yè)教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民教育的法制化和制度化。2013年，美國(guó)頒布的新農(nóng)業(yè)法案，提出新型職業(yè)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)措施、調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、增加專項(xiàng)貸款、資助和貸款相結(jié)合農(nóng)村改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等，支持培育新型職業(yè)農(nóng)民。

2、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育和培訓(xùn)，提升新型職業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)技能和經(jīng)營(yíng)管理能力。一是繼續(xù)加大對(duì)增地農(nóng)業(yè)大學(xué)的資助，擴(kuò)大招生規(guī)模，提高其受教育水平。同時(shí)，政府對(duì)向?qū)W生提供兼職和實(shí)習(xí)的農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行一定的補(bǔ)助，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主向?qū)W生提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)；二是2013～2017年美國(guó)政府每年劃撥5，000萬(wàn)美元（2009～2012年，每年7，500萬(wàn)美元）到各類大學(xué)、農(nóng)業(yè)推廣中心、社會(huì)組織及其他公益性協(xié)會(huì)，用于新型職業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)技能和經(jīng)營(yíng)管理能力培訓(xùn)。

3、加大農(nóng)業(yè)專項(xiàng)信貸力度，為新型職業(yè)農(nóng)民提供資金支持。針對(duì)新農(nóng)民缺乏啟動(dòng)資金和應(yīng)急資金以及難以獲得商業(yè)貸款的情況，新農(nóng)業(yè)法案加大了農(nóng)業(yè)專項(xiàng)信貸的規(guī)模和力度。農(nóng)業(yè)專業(yè)信貸包括直接貸款（最高額30萬(wàn)美元）和擔(dān)保貸款（121.4萬(wàn)美元），由市場(chǎng)服務(wù)局提供和進(jìn)行用途管制。若農(nóng)民無(wú)力償清貸款，市場(chǎng)服務(wù)局指導(dǎo)農(nóng)民參與保護(hù)項(xiàng)目，用政府補(bǔ)貼抵消貸款債務(wù)。

4、拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，為新型職業(yè)農(nóng)民提供發(fā)展機(jī)遇。針對(duì)新農(nóng)民資金不足、缺乏資源、進(jìn)入市場(chǎng)難的問(wèn)題，美國(guó)鼓勵(lì)新型職業(yè)農(nóng)民種植特色農(nóng)作物、從事有機(jī)農(nóng)業(yè)，并通過(guò)推廣食物本地化，打破固定產(chǎn)銷關(guān)系，幫助新型職業(yè)農(nóng)民開拓本地市場(chǎng)。

5、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)村對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的吸引力。針對(duì)農(nóng)村住房、道路、水電、教育、衛(wèi)生等條件落后的情況，美國(guó)政府加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，政府資助與貸款并行，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水系統(tǒng)、電氣化建設(shè)、寬帶建設(shè)、教育和醫(yī)療建設(shè)等，提高了對(duì)新型農(nóng)民扎根農(nóng)村的吸引力。

（二）法國(guó)

1、立法保障和資金支持。法國(guó)政府重視新型職業(yè)農(nóng)民培育，早在1960年便頒布了《農(nóng)業(yè)教育指導(dǎo)法案》，每年投入大量經(jīng)費(fèi)（主要來(lái)自政府撥款、農(nóng)協(xié)征稅和征收土地稅）支持農(nóng)業(yè)教育發(fā)展，用于農(nóng)民就業(yè)前后培訓(xùn)和培訓(xùn)補(bǔ)助等，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參加教育培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性。

2、構(gòu)建全方位的農(nóng)業(yè)教育體系。法國(guó)擁有完備的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)體系，農(nóng)業(yè)部主管，包括農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)、中等農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育和高等農(nóng)業(yè)教育三部分。農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)針對(duì)各種農(nóng)業(yè)從業(yè)者，培訓(xùn)新型職業(yè)技能，3個(gè)月到2年不等；中等農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)教育分別培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技能人員和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)人員；高等農(nóng)業(yè)教育主要以單科性的高等?？茖W(xué)校為主，公立和私立均有，辦學(xué)規(guī)模不大?？傊▏?guó)農(nóng)業(yè)教育體系靈活、實(shí)用性強(qiáng)、培訓(xùn)內(nèi)容廣、受教育對(duì)象多。

3、實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)民資格制度。法國(guó)政府規(guī)定農(nóng)民必須接受職業(yè)教育，只有取得合格證書，才能從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、享受國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款。法國(guó)農(nóng)民培訓(xùn)的職業(yè)資格證書從低到高依次有農(nóng)業(yè)職業(yè)教育證書、農(nóng)業(yè)專業(yè)證書、農(nóng)業(yè)技術(shù)員證書、高級(jí)技術(shù)員證書4種，層次分明，可以逐級(jí)晉升，實(shí)行職業(yè)準(zhǔn)入。

（三）日本。二戰(zhàn)后，城市化進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)和人口過(guò)于向大城市集中，使得農(nóng)村過(guò)疏化問(wèn)題嚴(yán)重，面臨人口密度持續(xù)下降、村莊凋敝、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下等問(wèn)題。為穩(wěn)定農(nóng)村秩序、縮小城鄉(xiāng)差距，解決農(nóng)村人才和資金缺乏的問(wèn)題，日本政府把發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民作為解決農(nóng)村空心化問(wèn)題的重要舉措。

1、健全農(nóng)民職業(yè)教育法律、政策

（1）法律。從明治政府時(shí)期至今，日本陸續(xù)頒布了《農(nóng)業(yè)教育通則》、《農(nóng)學(xué)校通則》、《農(nóng)業(yè)改良助長(zhǎng)法》、《職業(yè)教育法》、《農(nóng)業(yè)基本法》，這些法律對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、方式、內(nèi)容等都做了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育提供立法保障。

（2）政策。為保障農(nóng)民職業(yè)教育的順利實(shí)施，日本政府實(shí)施了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格支持、優(yōu)惠信貸、政府服務(wù)等一系列扶持政策。

2、完善農(nóng)民教育體制，形成立體、互通的農(nóng)業(yè)教育體系。為培育職業(yè)農(nóng)民，應(yīng)對(duì)農(nóng)村的過(guò)疏化和老齡化問(wèn)題，日本政府建立了完備的農(nóng)業(yè)教育體系，既有公立的學(xué)歷性教育和非學(xué)歷性教育，又有私立的農(nóng)民學(xué)院。在基礎(chǔ)教育階段，就融入農(nóng)業(yè)知識(shí)，且小學(xué)、初中、高中（職業(yè)中專）、大學(xué)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)接，形成了立體、互通的農(nóng)業(yè)教育體系。

3、發(fā)揮日本農(nóng)協(xié)的文化教育功能，注重公益性。日本農(nóng)業(yè)協(xié)同合作社會(huì)員遍布全國(guó)，幾乎全國(guó)的農(nóng)民都是其會(huì)員，由自民黨進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持。針對(duì)基層農(nóng)民開展土壤的科學(xué)利用、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)診斷、經(jīng)營(yíng)類型選擇、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者培育等方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)，不以盈利為目的，既提高了農(nóng)民的生產(chǎn)技能，又幫助農(nóng)民樹立了新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)價(jià)值觀。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

綜合以上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的新型職業(yè)農(nóng)民培育的措施，可以發(fā)現(xiàn)一些共性的做法，如立法保障、政策和資金支持、職業(yè)資格準(zhǔn)入、健全教育培訓(xùn)體系、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等?；谖覈?guó)的國(guó)情和存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為我國(guó)的新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)應(yīng)著重解決“培育誰(shuí)”、“如何培育”的問(wèn)題。

（一）加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)教育單獨(dú)立法，提供法律保障。目前，我國(guó)尚未針對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育出臺(tái)專門的法律法規(guī)?！督逃ā贰ⅰ掇r(nóng)業(yè)法》、《職業(yè)教育法》和《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》雖然都有所提及，但都不具體、不系統(tǒng)、不全面，對(duì)培育對(duì)象、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、激勵(lì)和保障措施等沒有明確，并且政出多頭，責(zé)任主體不明確。因此，借鑒美國(guó)、法國(guó)等的做法，充分重視職業(yè)農(nóng)民培育權(quán)益保護(hù)，單獨(dú)出臺(tái)一部切實(shí)可行的農(nóng)民職業(yè)教育法，以立法的形式來(lái)規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)教育發(fā)展，為新型職業(yè)農(nóng)民培育提供法律保障。

（二）健全培育體系，創(chuàng)新培育模式，實(shí)現(xiàn)按需施教。新型職業(yè)農(nóng)民培育是一個(gè)系統(tǒng)工程，以農(nóng)業(yè)部為主，建立政府、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、高校多方參與的培育體系。以新型職業(yè)農(nóng)民示范市（縣）為抓手，構(gòu)建“以點(diǎn)帶面”的培育模式，根據(jù)各類培育主體（高校學(xué)生、留守農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民等）的特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性的培養(yǎng)，培訓(xùn)內(nèi)容充分尊重農(nóng)民意愿和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，培訓(xùn)形式由“課堂授課式”為主改為“現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)式”為主，建立新型職業(yè)農(nóng)民師資隊(duì)伍準(zhǔn)入制度，改變外源供給與內(nèi)在需求的錯(cuò)位相接的問(wèn)題，提高培訓(xùn)的實(shí)效。

（三）構(gòu)建長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，提高政策扶持的針對(duì)性。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策多是普惠性的，沒有針對(duì)新興職業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制定相應(yīng)的激勵(lì)性政策，如創(chuàng)業(yè)資助、資金支持、農(nóng)業(yè)保障、教育培訓(xùn)等。因此，建議建立嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，使有能力的新型職業(yè)農(nóng)民真正享受到扶持政策帶來(lái)的便利和優(yōu)惠，并在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障方面和城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，只有安心才能樂業(yè)。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，增強(qiáng)農(nóng)村吸引力。目前，我國(guó)有農(nóng)業(yè)開發(fā)專項(xiàng)資金、扶貧基金以及農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、水利部、教育部、科技部等的專項(xiàng)支農(nóng)資金項(xiàng)目，但沒有很好地將其整合到一起用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)一定要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為原則，重點(diǎn)建設(shè)道路、橋梁等交通系統(tǒng)、生活供水供電系統(tǒng)、垃圾和污水集中處理系統(tǒng)、生活?yuàn)蕵废到y(tǒng)（如鄉(xiāng)村文化體育廣場(chǎng)）、醫(yī)療衛(wèi)生保障系統(tǒng)，不斷提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能，增強(qiáng)對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的吸引力。

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