推進(jìn)交通節(jié)約集約用地的制度建設(shè)

李連成

目前交通節(jié)約集約用地更多的是各種交通方式各自開(kāi)展，而且主要在設(shè)計(jì)、施工階段從工程技術(shù)角度等實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地。應(yīng)跳出工程技術(shù)層面，從制度建設(shè)上促進(jìn)交通節(jié)約集約用地，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面研究交通節(jié)約集約用地。

一、交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)大發(fā)展決定了交通節(jié)約集約用地的緊迫性

截止2012年底，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程9. 8萬(wàn)公里，公路通車(chē)?yán)锍?24萬(wàn)公里（其中高速公路9.6萬(wàn)公里），內(nèi)河航道12.5萬(wàn)公里，油氣管道9萬(wàn)公里，民用機(jī)場(chǎng)183座。分析歷年土地利用變更調(diào)查結(jié)果，鐵路用地和公路用地占全部交通用地的99%左右。國(guó)土資源部門(mén)和交通部門(mén)對(duì)交通用地范圍的界定有所區(qū)別。本文根據(jù)交通線路長(zhǎng)度，結(jié)合《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》、《公路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》以及對(duì)交通工程項(xiàng)目實(shí)際用地的調(diào)研，推算截至2010年末，我國(guó)鐵路占用土地53.17萬(wàn)公頃，公路基礎(chǔ)設(shè)施占用土地515.6萬(wàn)公頃。綜上，2010年底我國(guó)鐵路和公路用地約為568.77萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積0.59%。

我國(guó)尚處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要時(shí)期，這一時(shí)期也是建設(shè)用地供需矛盾較為突出的時(shí)期。這一時(shí)期運(yùn)輸需求旺盛，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求較大，交通網(wǎng)絡(luò)處于發(fā)展完善的重要時(shí)期，也是交通節(jié)約集約用地的關(guān)鍵時(shí)期。

（一）交通是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中占用耕地的主要部門(mén)，在節(jié)約耕地資源中具有重要地位

我國(guó)人均耕地只有1.37畝，僅為世界平均水平的40%左右。人多地少的國(guó)情要求建設(shè)中必須珍惜耕地資源。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是占用耕地的主要行業(yè)。1997—2005年，交通建設(shè)占用耕地是全部建設(shè)占用耕地的20%，交通建設(shè)占用耕地比例是交通用地總凈增量的60%。據(jù)國(guó)土資源公報(bào)，2011年全國(guó)單獨(dú)選址建設(shè)用地中，58.8%為交通運(yùn)輸用地（見(jiàn)圖1）。由此可見(jiàn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是占地，特別是占用耕地的主要行業(yè)。

（二）我國(guó)正處于交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善的關(guān)鍵時(shí)期，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)張需要占用大量土地

我國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)框架基本形成，運(yùn)輸能力緊張狀況總體緩解，但是總體規(guī)模依然偏小，技術(shù)等級(jí)偏低，網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度與通達(dá)深度有待提高。根據(jù)2012年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，到2015年我國(guó)基本建成國(guó)家快速鐵路網(wǎng)和國(guó)家高速公路網(wǎng)，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)總里程達(dá)到490萬(wàn)公里。

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2012年重點(diǎn)課題《我國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)模研究》，未來(lái)30—35年我國(guó)仍需繼續(xù)完善交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，預(yù)計(jì)2040年前后交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模應(yīng)處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)，這一時(shí)期鐵路網(wǎng)長(zhǎng)度約為19萬(wàn)公里（其中客運(yùn)專(zhuān)線鐵路約為4萬(wàn)公里），公路網(wǎng)長(zhǎng)度約為560萬(wàn)公里（其中高速公路15萬(wàn)公里）。

（三）交通用地的特性決定了必須高度重視交通節(jié)約集約用地

雖然土地資源一般被視為可更新資源，但是從交通用地的特性看，土地資源經(jīng)過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)化為交通用地之后，其用途很難進(jìn)行改變?yōu)榻煌ㄖ獾挠猛?。即使是交通運(yùn)輸業(yè)內(nèi)部其用途改變也是十分困難或成本高昂，一旦用于某種運(yùn)輸方式，基本上就無(wú)法用于其他方式。為了集約利用有限的交通用地，在交通網(wǎng)絡(luò)形成并走向穩(wěn)定的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)該著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然資源和交通和諧發(fā)展，建立資源節(jié)約型的交通發(fā)展模式。目前我國(guó)整體上正處于初步運(yùn)輸化階段，其中東部沿海地區(qū)開(kāi)始向完善運(yùn)輸化階段轉(zhuǎn)變，這一階段正是交通用地供需矛盾比較突出的發(fā)展階段。從美國(guó)、日本等國(guó)綜合運(yùn)輸體系形成的實(shí)踐看，由于交通設(shè)施具有沉沒(méi)成本巨大的經(jīng)濟(jì)特征，一旦交通基礎(chǔ)設(shè)施建成、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)形成將保持相對(duì)穩(wěn)定，再進(jìn)行調(diào)整的余地就會(huì)受到很大制約。

二、從制度層面推進(jìn)交通節(jié)約集約用地具有重大意義

目前交通領(lǐng)域節(jié)約集約用地的工作主要集中在工程技術(shù)層面和設(shè)計(jì)施工階段，并且分運(yùn)輸方式主要由交通行業(yè)部門(mén)各自推進(jìn)。要建立和完善交通節(jié)約集約用地的制度，更有成效的推動(dòng)交通領(lǐng)域的節(jié)約集約用地。

（一）跳出技術(shù)層面推進(jìn)交通節(jié)約集約用地的制度建設(shè)

從交通節(jié)約集約用地的研究層面（見(jiàn)圖2）分析，包括宏觀層面、中觀層面、微觀層面（項(xiàng)目層面）。宏觀層面。交通運(yùn)輸業(yè)從制度層面能夠獲得的土地資源規(guī)模，即配置到交通運(yùn)輸行業(yè)的土地?cái)?shù)量。這一層面實(shí)際上解決的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與交通運(yùn)輸業(yè)之間關(guān)系的問(wèn)題，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)交通運(yùn)輸?shù)男枨笠约敖煌ㄟ\(yùn)輸?shù)倪m應(yīng)性。中觀層面。主要涉及土地資源在交通運(yùn)輸業(yè)中不同方式、不同地區(qū)和不同時(shí)間的分配，以上三個(gè)方面的土地資源配置是相互交叉、不可分割的，交通用地在各種運(yùn)輸方式間分配時(shí)，不可避免的涉及到資源配置的空間問(wèn)題和時(shí)序問(wèn)題。微觀或項(xiàng)目層面，即如何在具體的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目間配置土地資源，以實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用。從工程技術(shù)角度，還包括在具體的交通建設(shè)項(xiàng)目中，如何通過(guò)選線、施工技術(shù)等實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用以及不同土地類(lèi)型在交通項(xiàng)目用地中的組合。

目前對(duì)于交通領(lǐng)域節(jié)約集約用地的研究主要集中在工程項(xiàng)目的技術(shù)層面，考慮如何通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施少用地、少用耕地。顯然，僅從微觀層面的技術(shù)手段研究交通節(jié)約集約用地問(wèn)題存在很大局限性。黨的十八大報(bào)告中明確提出，要加強(qiáng)生態(tài)文明的制度建設(shè)。交通節(jié)約集約利用土地必須依靠制度，必須跳出工程技術(shù)的層面，從中觀、宏觀層面著手相關(guān)節(jié)約集約用地制度、政策的設(shè)計(jì)。

（二）工作重心前移從規(guī)劃階段推進(jìn)交通節(jié)約集約用地

從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)階段節(jié)約集約用地的地位分析。交通建設(shè)各個(gè)階段對(duì)土地占用的影響程度、各個(gè)階段的降低土地用量的可能性大不相同。規(guī)劃階段決定路網(wǎng)規(guī)模、布局、重要通道的標(biāo)準(zhǔn)，以及修建的時(shí)序等，對(duì)土地配置的影響是最大的。其次是設(shè)計(jì)階段，該階段的基礎(chǔ)設(shè)施具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定、路線選線、線形設(shè)計(jì)等對(duì)土地配置的影響也比較大。用地配置的項(xiàng)目層面對(duì)應(yīng)施工階段和建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段。施工階段的影響相對(duì)較小，施工階段不同施工方案對(duì)臨時(shí)用地?cái)?shù)量及土地資源的保護(hù)也會(huì)造成影響，這種影響的范圍和程度是相對(duì)有限的。建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段難以改變交通用地的規(guī)模，并且一般設(shè)計(jì)階段已經(jīng)充分考慮了交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率，通過(guò)提高運(yùn)輸管理水平和技術(shù)來(lái)提高運(yùn)輸效率的空間是有限的，因而該階段對(duì)交通用地配置的影響最小。不同階段對(duì)交通節(jié)約集約用地的影響程度如圖3所示。endprint

因此，為使交通領(lǐng)域節(jié)約集約用地取得更大成效，工作重心必須前移至交通規(guī)劃階段，通過(guò)科學(xué)合理的交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、空間布局、方式結(jié)構(gòu)和有序的建設(shè)節(jié)奏實(shí)現(xiàn)更大的節(jié)約集約用地效果。

（三）跳出單一方式從綜合運(yùn)輸體系視角進(jìn)行分析研究

研究交通用地問(wèn)題還應(yīng)從綜合運(yùn)輸體系、而非單一運(yùn)輸方式的視角進(jìn)行分析。各種運(yùn)輸方式具有不同的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，并進(jìn)而決定了土地資源利用特點(diǎn)。各種運(yùn)輸方式之間具有一定的可替代性，滿(mǎn)足同樣規(guī)模的運(yùn)輸需求可以有不同的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，但是由于各種運(yùn)輸方式土地資源利用特征不同而用地規(guī)模大不相同?；A(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備和運(yùn)輸服務(wù)共同構(gòu)成綜合交通運(yùn)輸體系，交通用地與交通基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)，但最終目的是滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)運(yùn)輸?shù)男枨?，因而又不能脫離交通技術(shù)裝備水平、運(yùn)輸服務(wù)效率等影響交通用地運(yùn)輸效率的重要因素。因此僅僅從單一運(yùn)輸方式研究交通節(jié)約集約用地具有很大的局限性，必須跳出單一運(yùn)輸方式，從綜合運(yùn)輸體系視角構(gòu)建資源節(jié)約型的交通運(yùn)輸體系和交通發(fā)展模式。必須將視野拓展到交通基礎(chǔ)設(shè)施之外，充分考慮交通技術(shù)裝備和運(yùn)輸服務(wù)效率在提高交通節(jié)約集約用地中的作用。

三、建立健全交通節(jié)約集約用地的制度體系

我國(guó)已經(jīng)初步建立了交通用地的宏觀管控制度、交通建設(shè)的規(guī)劃制度、項(xiàng)目的指標(biāo)控制制度等，在交通節(jié)約集約用地中發(fā)揮了重要作用。今后，一是要建立項(xiàng)目用地有償使用制度和綜合利用制度，二是繼續(xù)健全、完善宏觀管控制度、統(tǒng)一規(guī)劃制度和用地指標(biāo)制度。在各項(xiàng)制度建設(shè)中，重點(diǎn)和難點(diǎn)是分類(lèi)逐步建立有償使用制度，逐步發(fā)揮其優(yōu)化配置資源、集約節(jié)約用地的基礎(chǔ)性作用。

（一）宏觀層面：繼續(xù)完善交通用地宏觀管控制度

用途管制制度是世界較為普遍實(shí)施的土地管理制度。我國(guó)通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。交通建設(shè)中，根據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，確定各種交通方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地總量，落實(shí)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排。

目前交通部門(mén)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土資源部均無(wú)完整權(quán)威的交通用地?cái)?shù)據(jù)，要完善交通用地統(tǒng)計(jì)制度，使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠比較準(zhǔn)確并具有可比性，為交通用地規(guī)劃、監(jiān)管等提供數(shù)據(jù)支持。用地分析納入交通規(guī)劃，主動(dòng)做好交通規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。在制訂交通發(fā)展規(guī)劃中，設(shè)立交通用地章節(jié)，分析交通用地的合理性、供地的可行性、節(jié)地分析等；做好規(guī)劃調(diào)整與土地規(guī)劃或年度利用計(jì)劃的銜接。

（二）中觀層面：健全交通基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃制度

交通運(yùn)輸發(fā)展的實(shí)際中，有三種交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的模式：供需平衡型、超越發(fā)展型和滯后發(fā)展型。交通用地規(guī)模是交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的正函數(shù)，因此，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)滿(mǎn)足運(yùn)輸需求的交通用地規(guī)模也表現(xiàn)為三種情形（如圖4）。曲線一：交通基本網(wǎng)下的交通用地規(guī)模曲線。達(dá)到交通運(yùn)輸總量供需平衡時(shí)所具備的交通基礎(chǔ)設(shè)施的用地規(guī)模。曲線二：超越型交通路網(wǎng)的交通用地規(guī)模曲線。這種情形下，線路建設(shè)在某一段時(shí)間內(nèi)過(guò)度，使得交通基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模大大超過(guò)實(shí)際的運(yùn)輸需求的需要，導(dǎo)致后來(lái)又不得不拆除其中一些設(shè)施，造成土地資源的浪費(fèi)。該情形下，無(wú)效的交通用地規(guī)模相當(dāng)于圖中曲線一以上、曲線二以下部分的面積。曲線三：滯后型交通路網(wǎng)的交通用地規(guī)模曲線。該情形下，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于運(yùn)輸需求的需要，造成運(yùn)輸局面緊張。因此應(yīng)該增加交通用地供給，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，交通節(jié)約集約用地的重要保障條件是，交通基礎(chǔ)設(shè)施必須處于交通基本網(wǎng)的規(guī)模水平。小于這一規(guī)模影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大于這一規(guī)模必然造成土地浪費(fèi)。

美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家均出現(xiàn)過(guò)大規(guī)模拆除廢棄鐵路的現(xiàn)象。美國(guó)鐵路總里程最高達(dá)到約41萬(wàn)公里，目前約為23萬(wàn)公里。英國(guó)運(yùn)營(yíng)鐵路的總里程在1928年達(dá)到了32565公里，截至2005年底英國(guó)鐵路擁有營(yíng)業(yè)里程16116公里。美國(guó)和英國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模修建而后又大量拆除鐵路的現(xiàn)象，是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)。傳統(tǒng)公路和民航交通技術(shù)進(jìn)步論難以解釋為什么與美國(guó)、英國(guó)處于同期交通發(fā)展階段的法國(guó)等一些國(guó)家并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模拆除或廢棄鐵路的現(xiàn)象。本報(bào)告研究發(fā)現(xiàn)，缺少路網(wǎng)的合理規(guī)劃與統(tǒng)一實(shí)施制度，是造成美英鐵路建設(shè)超出基本網(wǎng)規(guī)模，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)的重要原因之一。

我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)實(shí)行的是分行業(yè)管理體制，鐵路由鐵道部分管，公路和港口由交通運(yùn)輸部分管、民航由中國(guó)民航局分管，管道分別由相關(guān)油氣公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)，地方政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中亦有較大話語(yǔ)權(quán)。美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)鐵路網(wǎng)發(fā)展的實(shí)證表明，中央政府對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌建設(shè)，更為有助于形成供需平衡型的交通基本網(wǎng)。相反，行業(yè)、地方政府或企業(yè)主導(dǎo)的路網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)方式，很有可能導(dǎo)致路網(wǎng)的重復(fù)、過(guò)度建設(shè)，從而造成資源浪費(fèi)。因此，促進(jìn)交通節(jié)約集約用地，應(yīng)該建立綜合交通運(yùn)輸管理體制，強(qiáng)化中央政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)的制度。

（三）項(xiàng)目層面：改革配置方式，完善綜合利用和用地指標(biāo)制度

1、建立交通項(xiàng)目用地有償使用制度

無(wú)償劃撥是目前交通用地的配置的基本形式（《劃撥用地目錄》國(guó)土資源部令第9號(hào)，2001年）。2008年1月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)），明確今后要嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，及時(shí)調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用。

交通用地有償使用具有理論基礎(chǔ)和可操作性。一方面，交通用地有償使用符合交通用地的經(jīng)濟(jì)特性：從競(jìng)爭(zhēng)性視角，交通基礎(chǔ)設(shè)施并非純公共產(chǎn)品；從營(yíng)利性視角，交通基礎(chǔ)設(shè)施具有可營(yíng)利性；從公平性視角，交通用地收益應(yīng)該合理分配。另一方面，交通用地有償使用制度可以調(diào)動(dòng)交通用地主體節(jié)約集約用地的內(nèi)在自覺(jué)。endprint

在一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)交通用地還將以劃撥方式取得，但有償使用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求，是未來(lái)交通用地配置方式的改革方向。充分認(rèn)識(shí)交通用地配置方式改革的重要性和困難性，必須充分考慮利益相關(guān)方，處理好既有利益格局。

交通用地有償使用制度的重要前提是產(chǎn)權(quán)明晰，當(dāng)前交通建設(shè)領(lǐng)域全面推行有償使用土地尚不具備這一條件。應(yīng)采取分類(lèi)對(duì)待、漸進(jìn)推進(jìn)的原則，分階段實(shí)施。

第一階段，對(duì)明確界定的經(jīng)營(yíng)性交通基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行有償使用，市場(chǎng)配置。經(jīng)營(yíng)性公路有明確的界定，可以先行實(shí)施用地有償使用。目前對(duì)其他的公益性和經(jīng)營(yíng)性交通基礎(chǔ)設(shè)施的邊界尚未有可操作性的共識(shí)，需進(jìn)一步的深入研究予以支撐。

第二階段，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施中經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行有償使用。即對(duì)具有明顯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性和市場(chǎng)盈利能力的交通設(shè)施用地實(shí)行有償使用，主要包括高速公路的服務(wù)區(qū)、城市內(nèi)的交通樞紐等。

第三階段，即遠(yuǎn)期目標(biāo)，對(duì)交通用地實(shí)行有償使用。

2、建立交通用地綜合利用制度

交通用地的共用經(jīng)濟(jì)是指交通用地用于多種用途而帶來(lái)的單位運(yùn)輸量土地占用量下降或土地的運(yùn)輸效率提升。交通用地的共用經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)為交通用地的綜合利用：（1）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他產(chǎn)業(yè)共用土地，（2）不同運(yùn)輸方式或用途共用線位、橋位、場(chǎng)站等資源，（3）通過(guò)對(duì)交通工具的共用進(jìn)而對(duì)交通用地的利用產(chǎn)生共用經(jīng)濟(jì)等。這些形式有時(shí)單獨(dú)表現(xiàn)，有時(shí)表現(xiàn)為幾種形式的綜合。

在我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有交通用地綜合利用的現(xiàn)象存在，但是多以個(gè)案形式出現(xiàn)，缺少制度支撐。當(dāng)前也存在鐵路客站追求規(guī)模而弱化商業(yè)功能的現(xiàn)象。要制訂交通用地綜合開(kāi)發(fā)鼓勵(lì)政策。交通用地在充分滿(mǎn)足交通功能的前提下，鼓勵(lì)交通基礎(chǔ)設(shè)施用地的地上地下空間開(kāi)發(fā)利用，完善地上地下建設(shè)用地使用權(quán)配置方式。要推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)形態(tài)由平面化向立體化轉(zhuǎn)變，交通土地資源由專(zhuān)用向共用轉(zhuǎn)變，在可能的條件下用技術(shù)和資金資源代替土地資源。

3、完善交通用地指標(biāo)控制制度

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始著手建設(shè)用地指標(biāo)制度的建設(shè)。至20世紀(jì)90年代我國(guó)基本建立了交通工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)體系，如《新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（1996年）、《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（1999年）、《公路建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)》（1999年）等。近年來(lái)結(jié)合工程實(shí)踐，與交通的新發(fā)展（如高速鐵路等的出現(xiàn)），對(duì)公路、鐵路、民用機(jī)場(chǎng)等交通工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)陸續(xù)進(jìn)行了修訂。

要繼續(xù)完善交通工程項(xiàng)目用地指標(biāo)控制制度。一是定期評(píng)估和調(diào)整用地控制指標(biāo)。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，定期修訂建設(shè)用地控制指標(biāo)，將交通節(jié)約集約用的效果通過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范固定下來(lái)。二是結(jié)合交通發(fā)展及時(shí)完善用地控制指標(biāo)。支持綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展政策和適應(yīng)新型交通發(fā)展方式，及時(shí)完善交通工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)?！?/p>

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）endprint