關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃伎?/h1>

2014-09-18 22:18:49賈若祥張燕申現(xiàn)杰

中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊訂閱 2014年24期 收藏

關(guān)鍵詞：流域補(bǔ)償水質(zhì)

賈若祥　+張燕　申現(xiàn)杰

2013年，十八屆三中全會提出“堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2014年政府工作報(bào)告提出要“推動建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。流域是開展地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾d體，流域通過水將生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)有機(jī)聯(lián)系到一塊，利益關(guān)系相對明確，有關(guān)利益主體具有開展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求和可能。

一、國外流域生態(tài)補(bǔ)償

國外一般將流域生態(tài)補(bǔ)償稱為“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Water-shed Ecosystem Services，PWES），起源于流域管理，通常包括流域生態(tài)破壞補(bǔ)償和流域生態(tài)重構(gòu)與建設(shè)補(bǔ)償。美國1933年實(shí)施的田納西河流域管理計(jì)劃，被認(rèn)為是最早將流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用于流域管理和規(guī)劃的實(shí)踐，該計(jì)劃通過生態(tài)補(bǔ)償籌集到了用于流域管理和綜合開發(fā)的資金。國外開展流域生態(tài)補(bǔ)償，主要是根據(jù)水質(zhì)和水量，流域上下游地區(qū)經(jīng)過協(xié)商確定雙方都能接受的補(bǔ)償額度，大部分都是市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。

（一）國外流域生態(tài)補(bǔ)償主要采取市場化的方式

在國外流域補(bǔ)償中，基本以市場化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式為主，但政府也發(fā)揮了積極作用。國外之所以能夠在流域補(bǔ)償時(shí)采用市場化的方式，最主要的原因就是國外的自然資源產(chǎn)權(quán)比較明晰，補(bǔ)償?shù)膶ο笫置鞔_，相關(guān)的利益主體可以通過協(xié)商的方式確定雙方都能夠接受的補(bǔ)償額度。同時(shí)，政府也在推進(jìn)流域補(bǔ)償中發(fā)揮了積極作用，比如頒布法律、制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管等，同時(shí)還為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體積極搭建合作平臺。

（二）國外流域生態(tài)補(bǔ)償一般將水質(zhì)水量作為補(bǔ)償額度的重要參考

水是重要的生態(tài)產(chǎn)品，并通過水將補(bǔ)償方和受償方聯(lián)系起來。在國外流域生態(tài)補(bǔ)償中，一般將水質(zhì)和水量作為生態(tài)補(bǔ)償額度的重要參考。比如在國外的主要飲用水源區(qū)，往往通過對用水戶征收相關(guān)費(fèi)用，對上游地區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，促進(jìn)上游地區(qū)農(nóng)戶采用環(huán)境友好型的耕作方式，確保上游地區(qū)能夠?yàn)橄掠蔚貐^(qū)提供優(yōu)質(zhì)的水源。國外除了根據(jù)受償方提供的水質(zhì)和水量確定補(bǔ)償額度外，還會通過提供技術(shù)援助、購買環(huán)保設(shè)備等方式對上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

二、國內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償

（一）新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)是我國構(gòu)建跨省間流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一次重要實(shí)踐，對推進(jìn)我國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)具有重要意義。新安江流域之所以可以作為全國首個(gè)跨省際流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)除了安徽和浙江省政府的積極合作外，還有一些不可忽略的客觀因素：其一，補(bǔ)償雙方責(zé)任主體易于確定，新安江所流經(jīng)的省份僅有安徽和浙江，兩省上下游之間的關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系較為明顯，安徽境內(nèi)的新安江流域占到了流進(jìn)千島湖徑流量的68%以上；其三，下游浙江省政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好，地方財(cái)力能夠支持進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。

（二）海河流域京冀間生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償

在京冀兩地政府的共同努力下，北京市圍繞農(nóng)業(yè)節(jié)水、水污染治理、水源涵養(yǎng)等同張家口和承德兩市開展水資源利用合作和流域生態(tài)補(bǔ)償。具體的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目有：一是小流域治理。1996—2004年，北京市每年向承德的豐寧、灤平兩縣各提供資金100萬元，1997年向張家口赤城縣提供資金50萬元，用于局部小流域綜合治理工程。二是水資源節(jié)約和水環(huán)境治理。2005年，北京市與張承兩市分別組建了京張、京承水資源環(huán)境治理合作協(xié)調(diào)小組，確定北京連續(xù)5年每年支持資金2000萬元，用于張承地區(qū)相關(guān)區(qū)縣水資源環(huán)境質(zhì)量項(xiàng)目。三是根據(jù)2006年北京市與河北省簽署的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合作備忘錄》，實(shí)施潮白河流域水稻改種玉米等低耗水作物的“稻改旱”工程。2006年，在張家口赤城縣實(shí)施“稻改旱”1.74萬畝，北京市按照每年每畝450元給予農(nóng)民補(bǔ)償。2008年，密云水庫上游繼續(xù)實(shí)施10.3萬畝“稻改旱”工程，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由每畝450元提高至550元。同時(shí)增加每畝10元的管理費(fèi)用。四是水源保護(hù)林工程建設(shè)。北京市財(cái)政支持河北省有關(guān)市縣開展生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林木有害生物聯(lián)防聯(lián)治等項(xiàng)目。

（三）省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償

中國東部省份，如遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東等，已在行政轄區(qū)內(nèi)的流域開展了流域生態(tài)補(bǔ)償工作。2003年，中共浙江省委《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會精神進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》明確提出，“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)”；2005年起，浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》中明確提出，要探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式；2008年，浙江省人民政府辦公廳頒布了《浙江省關(guān)于生態(tài)環(huán)保財(cái)力支付試行辦法》，明確了“誰保護(hù)、誰得益；誰改善、誰得益；誰貢獻(xiàn)大、誰多得益”以及“總量控制、有獎有罰”的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付原則。遼寧省2008年出臺并實(shí)施了《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，以地級市為單位，對主要河流出市斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，水質(zhì)達(dá)不到目標(biāo)值的上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補(bǔ)償資金。福建在省轄區(qū)、市轄區(qū)的3個(gè)流域的上下游實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕悸?/p>

（一）加快自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、監(jiān)管權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確自然資源的“主人”，確定補(bǔ)償?shù)闹黧w和對象，這是開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤岷突A(chǔ)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定或者說初始分配的不同造成了事實(shí)上的發(fā)展權(quán)利的不平等，而我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使人的過度虛化又使得自然資源資產(chǎn)所有人和使用人很難獲得生態(tài)產(chǎn)品收益。通常，生態(tài)功能區(qū)要比非生態(tài)功能區(qū)遵守更為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而在很大程度上喪失了一定的發(fā)展機(jī)會。比如在流域的上游要比下游地區(qū)遵守更為嚴(yán)格的水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這就迫使上游地區(qū)對其經(jīng)濟(jì)行為做出超出一般的限制和調(diào)整，這種調(diào)整或者限制實(shí)際上造成上游地區(qū)發(fā)展權(quán)利的部分喪失，以便使下游地區(qū)的生態(tài)服務(wù)得到保障，因此需要下游地區(qū)對上游地區(qū)給予一定的補(bǔ)償。中共十八屆三中全會提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。明確界定依附在自然資源資產(chǎn)上的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和監(jiān)管權(quán)（“五權(quán)一體”）是形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的核心，是建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度的前提和基礎(chǔ)，要加快完善以“五權(quán)一體”為主要內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，即進(jìn)一步明晰自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、規(guī)范自然資源資產(chǎn)使用權(quán)、保障自然資源資產(chǎn)收益權(quán)、激活自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)和理順自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，為推進(jìn)建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度提供保障。

（二）探索資金補(bǔ)償、共建園區(qū)、人才培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償方式

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方和受償方之間具有密切的利益關(guān)系，雙方可以探索資金補(bǔ)償、共建園區(qū)、人才培訓(xùn)等多元化的補(bǔ)償方式，在確保水質(zhì)水量的前提下，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償方和受償方的互利共榮。一是按照生態(tài)有價(jià)的理念，積極開展資金補(bǔ)償。根據(jù)受償方提供的生態(tài)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，合理確定補(bǔ)償資金額度。二是流域補(bǔ)償方和受償方之間可以通過共建園區(qū)的方式開展補(bǔ)償。上游地區(qū)或者送水地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制，其財(cái)稅收入受到很大影響。下游地區(qū)或者受水地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢。下游地區(qū)或者受水地區(qū)可以在自己的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)專門劃定一定的范圍，與上游地區(qū)或者受水地區(qū)共建園區(qū)，在財(cái)稅收入等方面共同分享，實(shí)現(xiàn)對上游地區(qū)或者送水地區(qū)的補(bǔ)償。三是上游地區(qū)或送水地區(qū)可以與下游地區(qū)或受水地區(qū)積極開展人才培訓(xùn)合作。上游地區(qū)或送水地區(qū)為了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，需要逐步向外遷移人口，減輕生態(tài)環(huán)境壓力。下游地區(qū)或者受水地區(qū)可以為上游地區(qū)或送水地區(qū)人才培訓(xùn)提供幫助，提高其勞動年齡人口的就業(yè)能力，促進(jìn)其人口逐步外遷，從根本上緩解上游地區(qū)或送水地區(qū)的資源環(huán)境壓力。

（三）構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場為主、社會參與的資金籌集模式

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方和受償方之間的利益關(guān)系比較明確，因此，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集模式主要以市場為主，通過市場化的手段將生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化。同時(shí)政府可以出資進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，并鼓勵(lì)社會資金積極參與，形成政府引導(dǎo)、市場為主、社會參與的生態(tài)補(bǔ)償資金籌資模式。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金額度主要根據(jù)水質(zhì)和水量，通過水權(quán)交易由補(bǔ)償方和受償方協(xié)商進(jìn)行確定，并可根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。上級政府或者補(bǔ)償方政府亦可出資進(jìn)行補(bǔ)償，以發(fā)揮對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)作用。政府補(bǔ)償資金應(yīng)主要瞄準(zhǔn)受償區(qū)方生態(tài)執(zhí)政能力建設(shè)，通過政府引導(dǎo)資金提高受償方的生態(tài)執(zhí)政能力，為受償方改善生態(tài)環(huán)境提供保障。同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會資金參與生態(tài)補(bǔ)償，為上游地區(qū)和送水區(qū)開拓生態(tài)保護(hù)資金來源渠道。

（四）完善上級政府、補(bǔ)償區(qū)、受償區(qū)、第三方等多方參與的監(jiān)管機(jī)制

在推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)過程中，如何建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償長效化的關(guān)鍵。流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制的重點(diǎn)是上游地區(qū)要能夠?yàn)橄掠蔚貐^(qū)、送水地區(qū)要能夠?yàn)槭芩貐^(qū)提供保質(zhì)保量的水資源，下游地區(qū)和受水地區(qū)能夠及時(shí)足額地為上游地區(qū)和送水地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償資金。為了體現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制的公平性，可以建立由上級政府、補(bǔ)償區(qū)、受償區(qū)、第三方參與的監(jiān)管機(jī)制，共同對流域的水質(zhì)水量和生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)要建立嚴(yán)格的獎懲機(jī)制，對于能夠在確保協(xié)議水質(zhì)水量基礎(chǔ)上的水質(zhì)改善和水量增加，可以約定相應(yīng)的獎勵(lì)機(jī)制，對于不能夠滿足協(xié)議水質(zhì)水量的行為，要制定嚴(yán)格的懲罰機(jī)制。通過獎懲機(jī)制的建立，提高上游地區(qū)和送水地區(qū)保護(hù)生態(tài)的積極性。同時(shí)，也要加強(qiáng)對下游地區(qū)和受水地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償資金能夠及時(shí)足額地支付給受償區(qū)，并確保生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于生態(tài)建設(shè)。可探索建立保證金制度，即由補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)共同出資設(shè)立保證金，確保補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)能夠認(rèn)真履約?！?/p>

（賈若祥， 國家發(fā)展改革委國地所。張燕，國家發(fā)展改革委國地所。申現(xiàn)杰，中國人民大學(xué)博士研究生）

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