京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的環(huán)境問(wèn)題及解決對(duì)策

宋強(qiáng)

2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在京津冀協(xié)同發(fā)展主題座談會(huì)上指出，要把京津冀協(xié)同發(fā)展作為一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)抓，并強(qiáng)調(diào)，要把區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先領(lǐng)域，著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，在已經(jīng)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機(jī)制。近期以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門和京津冀三地緊鑼密鼓地加快工作，正在積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域在京津冀協(xié)同發(fā)展中率先突破的相關(guān)舉措。在此背景下，以分析大氣環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，對(duì)京津冀共同面臨的環(huán)境問(wèn)題及解決對(duì)策提出一些看法和建議。

一、關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的規(guī)律性認(rèn)識(shí)

治理環(huán)境污染，解決環(huán)境問(wèn)題，必須遵循客觀規(guī)律，這是不以人類意志為轉(zhuǎn)移的。在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，探討環(huán)境問(wèn)題的解決之道，也必然要遵循這些規(guī)律。以問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)梳理規(guī)律，就是要回答什么是環(huán)境，環(huán)境質(zhì)量受什么因素影響，環(huán)境污染從何而來(lái)、有何特征，環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有什么關(guān)系，解決環(huán)境問(wèn)題的深層次制約是什么等問(wèn)題。

廣義來(lái)看，環(huán)境包括大氣、水、土壤、輻射、聲等諸多環(huán)境要素領(lǐng)域，其中，與生活關(guān)系最密切的就是大氣環(huán)境和水環(huán)境。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境質(zhì)量取決于自然條件和人類活動(dòng)影響的復(fù)合作用，具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境質(zhì)量的好壞與兩個(gè)因素密切相關(guān)。一個(gè)是環(huán)境容量，表征自然環(huán)境能夠承載（凈化）環(huán)境污染物的能力，與環(huán)境質(zhì)量是正相關(guān)關(guān)系，也就是說(shuō)環(huán)境容量越大，環(huán)境質(zhì)量就越好。另一個(gè)就是污染物排放總量，與環(huán)境質(zhì)量是負(fù)相關(guān)關(guān)系，在特定的空間和時(shí)間范圍內(nèi)，污染物排放總量越大，環(huán)境質(zhì)量就越差。

現(xiàn)今社會(huì)，進(jìn)入環(huán)境的污染排放主要來(lái)自人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)，也有少部分來(lái)自于自然界非人為的活動(dòng)。以大氣主要污染物為例，95%以上二氧化硫來(lái)自于煤、石油的燃燒；氮氧化物主要來(lái)自煤、石油及制品以及天然氣等燃料的燃燒；揮發(fā)性有機(jī)物主要來(lái)自于工業(yè)生產(chǎn)中的溶劑揮發(fā)以及民用各種燃料的燃燒，油品的貯運(yùn)、裝修、家具、機(jī)械等涂料使用以及餐飲油煙等；顆粒物來(lái)源非常復(fù)雜，直接排放包括煙塵、粉塵、碳黑、揚(yáng)塵等，分別來(lái)自于燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車尾氣以及施工和道路揚(yáng)塵，間接排放主要是在特定的溫度濕度環(huán)境下，二氧化硫、氮氧化物等氣態(tài)污染物發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)化生成的細(xì)顆粒物（PM2.5），這也是PM2.5的主要來(lái)源。由此可見(jiàn)，解決環(huán)境問(wèn)題，回根溯源，主要還須在控制人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)上努力。

經(jīng)過(guò)近幾十年的理論研究和實(shí)證，人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的規(guī)律已經(jīng)有了較為深入的認(rèn)識(shí)。重要成果之一，就是環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，已經(jīng)得到國(guó)內(nèi)外的廣泛認(rèn)同。這個(gè)曲線揭示了，在環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均收入）之間，呈一個(gè)倒U形的關(guān)系，大致可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段時(shí)，經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)、人們主要為生計(jì)而努力，則比較偏重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視環(huán)境保護(hù)，環(huán)境質(zhì)量開(kāi)始惡化。隨著收入水平提高、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，達(dá)到一定程度之后，人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力或者說(shuō)是欲望，開(kāi)始被惡劣的環(huán)境所影響，開(kāi)始注重保護(hù)環(huán)境的需要，環(huán)境質(zhì)量隨之進(jìn)入惡化的拐點(diǎn)，這是第二個(gè)階段。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、人們環(huán)境意識(shí)以及對(duì)良好環(huán)境的需求進(jìn)一步提高，環(huán)境保護(hù)投入進(jìn)一步加大，發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)型，更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好，逐漸形成環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步上升改善的趨勢(shì)，這是第三個(gè)階段。

以北京市為例，也大致遵循了這么一個(gè)演變規(guī)律，總體來(lái)看，環(huán)境保護(hù)或者環(huán)境質(zhì)量改善的歷程，與環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線是比較相符的。上世紀(jì)90年代中期之前，北京大致處于第一階段，雖然對(duì)治理污染的認(rèn)識(shí)比較早，但環(huán)境質(zhì)量仍隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展開(kāi)始轉(zhuǎn)差；1998年之后，全市開(kāi)始了持續(xù)的大規(guī)模治理大氣污染行動(dòng)，特別是強(qiáng)有力的末端治理和結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得污染物排放總量下降，環(huán)境質(zhì)量開(kāi)始出現(xiàn)向好的拐點(diǎn)。從2006年以來(lái)，以第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比值突破70%為標(biāo)志，北京市開(kāi)始進(jìn)入以服務(wù)型經(jīng)濟(jì)為主的后工業(yè)化階段，人均GDP達(dá)到工業(yè)化后期水平，大致相當(dāng)于第三階段。在第二、第三階段中，北京市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)快速發(fā)展，盡管人口、能源、資源、消費(fèi)總量急速增加，但通過(guò)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)污染治理等措施，全市污染物排放總量持續(xù)下降，環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量同步改善的態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并日趨鞏固。

從污染排放的特征看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同，排放結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)相應(yīng)的改變。目前，北京市大氣污染物排放來(lái)源中，工業(yè)污染源也就是第二產(chǎn)業(yè)排放的大氣污染物比例持續(xù)縮減，生活源排放的比重明顯增加。到2012年，居民生活源對(duì)氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物的排放貢獻(xiàn)超過(guò)50%，已經(jīng)成為主要污染源，特別是居民日常生活以及日常的交通、機(jī)動(dòng)車排放、供暖排放、餐飲排放這些貢獻(xiàn)顯著的增加。此外，多污染物復(fù)合型污染特征日趨明顯，單一類型、單一行業(yè)或者是單一污染物種的減排已不足以支撐環(huán)境質(zhì)量整體改善。

隨著環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的不斷深入，人們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)，環(huán)境問(wèn)題的外部性特征，是制約環(huán)境改善成效的深層次原因。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，環(huán)境問(wèn)題本身具有典型的外部性特征，是外部不經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在，由于私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益存在差異，排污的企業(yè)或個(gè)人一般很難真正自覺(jué)削減污染，傾向于把污染的成本推給外界，自己并不愿意去面對(duì)環(huán)境問(wèn)題的解決。要從根源入手解決環(huán)境問(wèn)題，就必須要依靠外部的一些強(qiáng)制性力量，特別是需要政府發(fā)揮作用，通過(guò)綜合運(yùn)行法律、行政、經(jīng)濟(jì)等一系列政策措施，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，使環(huán)境問(wèn)題的外部成本內(nèi)部化，強(qiáng)化排污主體治理污染、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。

總體來(lái)看，北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保工作進(jìn)程，要快于津冀兩地。這也提供了一個(gè)視角，就是京津冀當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題，既有共性，也有差異，但是共性大于差異，而且解決環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策、方向、歷程必將趨同。為此，推動(dòng)京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展，必須深刻把握客觀規(guī)律，有前瞻性、全局性地綜合施策，才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量加快改善。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的歷史變化與現(xiàn)狀

以大氣環(huán)境質(zhì)量為例。選取1998、2003、2008、2013四個(gè)年度的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，比較北京、天津、河北三地的大氣主要污染物濃度變化。1998年，北京的大氣污染物年均濃度，包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物（PM10）等，都是比較高的，特別是二氧化硫甚至高于天津及河北。1998年北京市開(kāi)始大規(guī)模治理大氣污染之后，到2003年就已經(jīng)取得了比較明顯的效果，二氧化硫從120微克/立方米（單位，下同）下降到61，這一時(shí)期，天津的二氧化硫濃度有小幅下降，從82下降到73，但是河北開(kāi)始出現(xiàn)大幅抬升，說(shuō)明燃煤污染增長(zhǎng)迅猛。到2008年，北京市舉辦了夏季奧運(yùn)會(huì)，大氣中主要污染物濃度加速下降、空氣質(zhì)量加速改善。在這個(gè)階段，天津、河北的污染物濃度也有明顯下降。但是，從2008年到2013年，北京市二氧化硫從61下降到36，二氧化氮從72下降到49，PM10從141下降了122，然而天津、河北部分污染物出現(xiàn)大幅反彈，天津二氧化氮從41增加到54，PM10從88增加到150；河北二氧化硫從53增加到74，二氧化氮從30增加到51。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)最近幾年，河北、天津的能源消耗以及重化工業(yè)產(chǎn)能增長(zhǎng)帶來(lái)的污染排放增長(zhǎng)十分迅猛，從污染物濃度的變化就能體現(xiàn)出來(lái)。

從京津冀整體空氣質(zhì)量狀況來(lái)看，與國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相比，差距較大，在全國(guó)處于較差水平，其中最突出的就是PM2.5。2013年，北京市PM2.5年均濃度是89.5，超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1.6倍；河北省為108，特別是邢臺(tái)、石家莊兩市，分別高達(dá)155.2和148.5；天津市為95.6。從去年9月份開(kāi)始，國(guó)家發(fā)布了大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，京津冀各地同時(shí)都出臺(tái)了清潔空氣計(jì)劃等政策措施，經(jīng)過(guò)不懈的努力，今年上半年，京津冀的空氣質(zhì)量都同比明顯改善。

三、京津冀地區(qū)的環(huán)境與發(fā)展相關(guān)宏觀指標(biāo)對(duì)比

一是與環(huán)境容量相關(guān)的宏觀指標(biāo)，主要是國(guó)土面積和綠色空間。從面積來(lái)看，北京市、天津市、河北省分別是1.64、1.19和18.88萬(wàn)平方公里，河北最大。綠色空間，我們以森林覆蓋率作為代表性指標(biāo)，則情況有所不同。按照國(guó)家林業(yè)局今年初發(fā)布的第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，北京市2013年森林覆蓋率達(dá)到35.84%，在全國(guó)排第16名，河北是23.41%，天津是9.87%，第29名?？梢?jiàn)，北京的森林覆蓋率在京津冀區(qū)域是最高的，天津最低。從某種角度講，森林覆蓋率可以代表具有較強(qiáng)生態(tài)功能的典型綠色空間狀況，間接反映環(huán)境容量大小。

二是與污染排放總量相關(guān)的宏觀指標(biāo)，包括人口、GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能耗總量和主要污染物排放強(qiáng)度等。2013年，北京市常住人口達(dá)到2114萬(wàn)，天津是1472萬(wàn)，河北是7332萬(wàn)；GDP，北京是1.95萬(wàn)億，天津是1.44萬(wàn)億，河北是2.83萬(wàn)億。但是GDP構(gòu)成差異顯著，三大產(chǎn)業(yè)比重北京市為0.8%∶22.3%∶76.5%，天津市為1.3%∶50.6%∶48.1%，河北省為12.4%∶52.2%∶35.5%。GDP結(jié)構(gòu)的差異，間接反映了污染排放結(jié)構(gòu)的差異。從能源消耗看，2013年北京綜合能耗達(dá)到7100萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，天津2012年是8202萬(wàn)噸，已經(jīng)超過(guò)了北京，河北省目前規(guī)模以上工業(yè)能耗就達(dá)到2.09億噸，總體來(lái)看，北京的能耗控制水平，節(jié)能水平也是比較高的。機(jī)動(dòng)車保有量方面，北京市2013年達(dá)到544萬(wàn)輛，2012年天津市達(dá)到236萬(wàn)輛，河北到2013年6月底是1569萬(wàn)輛，從機(jī)動(dòng)車的絕對(duì)數(shù)值上講，北京相當(dāng)于天津的兩倍還多，比河北的總數(shù)要少。最終，從主要污染物排放量看，按照國(guó)家考核的四項(xiàng)主要污染物排放可比口徑統(tǒng)計(jì)來(lái)看，北京的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮這四項(xiàng)污染物排放總量分別是8.70、16.63、17.85和1.9萬(wàn)噸，天津分別是21.68、31.17、22.15、2.48萬(wàn)噸，河北則更高出北京數(shù)倍。

三是體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的污染排放強(qiáng)度的指標(biāo)，包括單位GDP的排放強(qiáng)度和人均排放強(qiáng)度。2012年，北京的人均二氧化硫排放量在全國(guó)處于較低水平，僅次于西藏和海南，天津、河北則分別比北京高2.5倍和3.1倍；人均氮氧化物排放量，北京僅次于四川，天津、河北比北京高1.8倍左右，屬于全國(guó)排放強(qiáng)度比較高的水平。

這些數(shù)據(jù)，說(shuō)明津冀地區(qū)在污染減排、擴(kuò)大環(huán)境容量等方面還有很大潛力，北京的數(shù)據(jù)則反映了可達(dá)性，可以預(yù)期，在不久的將來(lái)，京津冀地區(qū)的整體生態(tài)保護(hù)與污染減排水平完全有可能大幅提高，只要三地統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，協(xié)同發(fā)展，共同努力。

四、北京市發(fā)揮輻射周邊、示范帶動(dòng)作用意義重大

目前，社會(huì)各界特別是很多專家，對(duì)于推動(dòng)解決京津冀區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，都提出了很好的一些看法建議。從北京市環(huán)保工作者的視角來(lái)看，一個(gè)重要路徑，就是要把北京環(huán)境保護(hù)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，特別是在科技和管理方面的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)、輻射出去，帶動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理整體水平的加速提高。這對(duì)于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一是發(fā)揮北京的科技優(yōu)勢(shì)，特別是在PM2.5污染來(lái)源解析，以及空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)等方面的經(jīng)驗(yàn)。污染源解析，就是通過(guò)科技手段，建立污染源和環(huán)境空氣質(zhì)量之間的定性或者定量關(guān)系，以確定大氣污染治理的主要對(duì)象和優(yōu)先順序，是我們科學(xué)施策治理污染的基礎(chǔ)。北京市從2003年就開(kāi)展了大氣中主要污染物的源解析工作，為制定北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃提供了科學(xué)支撐。最近又更新了2013年P(guān)M2.5來(lái)源解析成果，通過(guò)了環(huán)保部、中科院、工程院聯(lián)合組織的專家論證，研究成果對(duì)于北京市大氣污染防治工作具有重要支撐作用。按照環(huán)保部的部署，目前全國(guó)各地特別是各個(gè)重點(diǎn)城市都在做這個(gè)工作，北京市在全國(guó)率先完成了PM2.5源解析的工作，理應(yīng)把相關(guān)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先在京津冀范圍內(nèi)進(jìn)行分享。北京市的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警技術(shù)在全國(guó)也處于比較領(lǐng)先的水平，包括空氣中污染物濃度、組分、垂直觀測(cè)、研究性監(jiān)測(cè)等，都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該在京津冀范圍內(nèi)分享并發(fā)揮示范作用。

二是發(fā)揮北京的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，尤其在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)方面。以北京市大氣污染防治條例為例，一共包括8章130條，條款數(shù)目是之前北京市落實(shí)國(guó)家大氣污染防治法辦法的好幾倍。雖然不是全國(guó)省級(jí)第一個(gè)地方立法，但是從措施內(nèi)容、章節(jié)構(gòu)成上來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)是比較全面、責(zé)任清晰、力度最大、尺度最嚴(yán)的地方環(huán)保立法之一，一些思路、措施、機(jī)制具有開(kāi)創(chuàng)性意義，可以為京津冀地區(qū)大氣污染防治的制度建設(shè)發(fā)揮積極示范作用。比如，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉(zhuǎn)變，由單純的污染控制向污染防治和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，污染防治的重心逐步向源頭、向產(chǎn)業(yè)鏈前端轉(zhuǎn)移，就體現(xiàn)了與污染排放規(guī)律變化相適應(yīng)的特點(diǎn)。再如，從單純的行政手段，向注重社會(huì)治理，綜合采用經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、法律的各方面手段并重來(lái)轉(zhuǎn)變，顯著加大處罰力度，提高違法成本，真正破解守法成本高、違法成本低的怪圈。又如，要求制定環(huán)境質(zhì)量污染減排的目標(biāo)政策標(biāo)準(zhǔn)，明確不同部門的管理職責(zé)，制定嚴(yán)于國(guó)家規(guī)定的階段性控制措施，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)和社會(huì)主體要承擔(dān)減排主體責(zé)任。經(jīng)過(guò)多年努力，北京市已基本形成國(guó)內(nèi)最嚴(yán)格的以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主體的地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，現(xiàn)行有效的地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)共51項(xiàng)，其中大氣污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)33項(xiàng)，水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)，環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng)。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，污染物排放限值為全國(guó)最嚴(yán)，部分標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，北京現(xiàn)行的機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)基本上與歐洲接軌。從標(biāo)準(zhǔn)上接軌，則可以使京津冀地區(qū)的整體污染防治技術(shù)水平得到一個(gè)迅速的跨越。

五、促進(jìn)京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，黨和國(guó)家高度重視京津翼協(xié)同發(fā)展背景下的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，國(guó)家層面關(guān)于推動(dòng)區(qū)域共同治理環(huán)境問(wèn)題的法規(guī)、政策、措施逐步完善，目標(biāo)進(jìn)一步明確，而且得到了廣大人民群眾的擁護(hù)和支持，對(duì)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的解決、環(huán)境質(zhì)量的整體改善，是一個(gè)非常有利的難得機(jī)遇。京津冀各地都充分認(rèn)識(shí)到，解決環(huán)境問(wèn)題既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是各地自身科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、保障民生的需要。目前，京津冀等6省區(qū)市與國(guó)家有關(guān)部門，已經(jīng)建立了京津翼與周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，多次召開(kāi)會(huì)議協(xié)調(diào)推動(dòng)，張高麗副總理親自出席會(huì)議，部署了2014年區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)工作，包括成立區(qū)域大氣污染防治專家委員會(huì)、統(tǒng)一行動(dòng)共同治理區(qū)域重點(diǎn)污染源、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)共同同步應(yīng)對(duì)區(qū)域共性環(huán)境問(wèn)題、推動(dòng)制定區(qū)域性的環(huán)境公共政策、區(qū)域聯(lián)動(dòng)保障APEC空氣質(zhì)量等等，京津冀環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，形成了非常良好的推進(jìn)勢(shì)頭。

在此基礎(chǔ)上，深化京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展，還面臨著一些深層次的困難，主要體現(xiàn)在，京津翼整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人口高度聚集的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以根本性改變，對(duì)于自然環(huán)境的壓力還在增大，資源環(huán)境承載能力趨于極限， 環(huán)境質(zhì)量改善的難度進(jìn)一步加大，進(jìn)入了持續(xù)的攻堅(jiān)階段。同時(shí)，京津翼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡也加大了協(xié)同難度，如京津冀三地之間的一些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還不一致，包括機(jī)動(dòng)車污染、工業(yè)污染防治的一些標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，在協(xié)調(diào)配合方面還有一些困難。盡管各地治理大氣污染的側(cè)重點(diǎn)可能有所不同，但是歸根結(jié)底，還是要落地到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，節(jié)約資源、減少排放，從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式入手，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展水平的差距，這樣才能夠真正的保證大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的措施取得實(shí)效。

因此必須深刻認(rèn)識(shí)京津翼區(qū)域環(huán)境污染和環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，采取科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，既要尊重各地之間發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)的差異，更要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，向著同一個(gè)目標(biāo)、同一個(gè)方向努力。要系統(tǒng)總結(jié)多年治理環(huán)境污染的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)相互之間要揚(yáng)長(zhǎng)避短，要取長(zhǎng)補(bǔ)短來(lái)完善政策措施，優(yōu)化宏觀決策。在污染治理理念方面，治理重心一定要逐步前移，從源頭去開(kāi)始防治污染物排放的過(guò)于集中，對(duì)環(huán)境帶來(lái)過(guò)大的壓力。就此提出五點(diǎn)建議：

一是制定切實(shí)可行的區(qū)域統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。在要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的特別排放限值基礎(chǔ)上，執(zhí)行比國(guó)家限值更嚴(yán)格的系列區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，也有利于防止污染相互轉(zhuǎn)移。出臺(tái)京津翼區(qū)域污染防治的統(tǒng)一法規(guī)，把有關(guān)措施、要求統(tǒng)一納入法律，提供必要的法律保障。

二是考慮編制實(shí)施區(qū)域的大氣污染防治和生態(tài)保護(hù)整體規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口資源環(huán)境要素，提出區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)措施等做出統(tǒng)一安排。

三是加大環(huán)保政策協(xié)同力度。把京津冀作為一個(gè)整體，從區(qū)域、城市、行業(yè)等多層面構(gòu)建區(qū)域的污染物總量減排的控制體系，完善各類配套政策，最終把區(qū)域排放總量控制在環(huán)境容量范圍之內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的根本改善。

四是共同推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)。按照同向、互補(bǔ)的原則，加強(qiáng)京津翼地區(qū)在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)、市場(chǎng)推廣方面的銜接和合作。北京市主動(dòng)將污染少、附加值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)先轉(zhuǎn)移到津翼二地，既有利于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)調(diào)發(fā)展，又是從源頭上降低和減少污染排放的治本之策。

五是建立區(qū)域的環(huán)境合作發(fā)展基金。保護(hù)環(huán)境、治理污染，是需要付出代價(jià)、付出成本的。應(yīng)該按照污染者主責(zé)、受益者分擔(dān)的原則，建立專項(xiàng)基金分擔(dān)各地環(huán)境治理成本。資金來(lái)源既包括中央政府，也包括京津冀三地地方政府，以及引入市場(chǎng)機(jī)制多渠道籌集資金，作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域的環(huán)境合作發(fā)展基金。對(duì)于落后產(chǎn)能退出、燃煤設(shè)施清潔能源改造、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰更新等等，采取多種方式給予資金支持。通過(guò)這個(gè)基金，能夠?qū)τ趨^(qū)域資源環(huán)境的配置進(jìn)行宏觀調(diào)控，為京津翼協(xié)同發(fā)展背景下的解決環(huán)境問(wèn)題提供長(zhǎng)效保障，也是在解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題方面進(jìn)行的積極有意義的探索。■

（作者單位：北京市環(huán)境保護(hù)局）