政府審計信息公開存在的問題與完善路徑

肖瑞利

【摘 要】 我國政府審計信息公開事業(yè)發(fā)展迅速，審計信息公開的范圍和深度都在不斷擴展和加深，但是在信息公開的內(nèi)容、質(zhì)量、制度、監(jiān)督方面還存在諸多問題。審計機關(guān)應當在構(gòu)建政府審計信息公開的制度體系，規(guī)范審計信息公開的形式和內(nèi)容，統(tǒng)一審計信息公開的口徑，完善政府審計準則體系，構(gòu)建經(jīng)濟權(quán)力導向?qū)徲嬆Ｊ剑岣邔徲嬓畔⒐_的質(zhì)量，加強對審計信息公開的監(jiān)督等方面不斷探討和完善政府審計信息公開的路徑。

【關(guān)鍵詞】 政府審計； 信息公開； 審計監(jiān)督

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）29-0088-03

政府審計信息公開就是把審計機關(guān)在履行審計監(jiān)督職責過程中產(chǎn)生的信息諸如審計計劃、審計結(jié)果、審計的整改情況等向社會公開。政府審計信息公開在國家政府信息公開整體工作中有著特別重要的地位，同時也是國家審計的本質(zhì)要求，各級政府和社會公眾都對政府審計信息公開給予了高度期待和關(guān)注。通過多年來審計署和各級地方審計機關(guān)的共同努力，采用接受媒體采訪、新聞發(fā)布會等多元化的形式，積極向社會發(fā)布審計信息；通過網(wǎng)絡對話等形式，開展與社會公眾的互動活動，這樣既可以提升政府審計工作的透明度，也為社會公眾提供了了解政府工作的有效信息。

一、政府審計信息公開面臨的形勢與挑戰(zhàn)

《政府信息公開條例》的頒布施行正在深刻改變著審計公開的外部環(huán)境。公開政府信息可以促進政府分權(quán)于民，是克服政治體制中權(quán)力過分集中這一弊端的主要途徑。政府審計通過對政府信息公開質(zhì)量的監(jiān)督與評價，并將審計結(jié)果等相關(guān)信息公布于眾，提高了政府會計信息的可靠性，改進和提升了政府信息公開的質(zhì)量。從社會層面看，社會公眾對審計信息公開的申請也出現(xiàn)了迅猛增長。隨著審計公開社會呼聲的不斷升高，審計機關(guān)尤其是地方審計機關(guān)正面臨著越來越大的壓力。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，對于政府不規(guī)范行為信息的公開會誘發(fā)社會的不穩(wěn)定因素，這又加大了政府審計信息公開的政治敏感度和復雜度。因此，既要滿足社會公眾對政府審計信息的需求，又要有效防范相應的風險，成為目前審計機關(guān)的緊要任務。

二、政府審計信息公開存在的問題

由于廣大社會公眾的密切關(guān)注和國家審計機關(guān)的不斷探索和努力，我國政府審計信息公開事業(yè)發(fā)展迅速，審計信息公開的范圍和深度都在不斷擴展和加深。但是相對于政府審計的項目總數(shù)而言，政府審計信息公開數(shù)量仍顯不足，而且存在諸多問題。

（一）政府審計信息公開存在制度缺陷

政府審計是在對政府的依賴中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，審計制度也必然受到政府的影響，而且中國源遠流長的歷史傳統(tǒng)文化也深刻地影響著中國政府審計制度的建設(shè)和完善。目前制度的缺陷主要表現(xiàn)在：第一，制度中缺乏對審計信息公開的強制性條款。審計法中僅僅提出審計機關(guān)“可以”向政府有關(guān)部門和社會公布審計結(jié)果，這就造成審計機關(guān)在公開審計信息時的不確定性和一定的自由選擇權(quán)。第二，對應該主動公開的信息內(nèi)容、不宜公開的信息內(nèi)容，都沒有明確的可操作標準和尺度，這就加大了實務操作上的難度。第三，宏觀上缺乏完善的配套制度，因而無法及時有效地解決審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，無法追究相關(guān)責任，致使某些現(xiàn)象“屢審屢犯”，造成審計資源和社會資源的極大浪費。第四，審計保密制度相對滯后。我國現(xiàn)行的《保密法》已遠遠落后于實際發(fā)展的需要，同時，長期的傳統(tǒng)保密文化慣性也嚴重制約了政府審計信息公開的順利發(fā)展。

（二）政府審計信息公開的內(nèi)容不統(tǒng)一，不完整

政府審計信息公開的內(nèi)容在制度上缺乏統(tǒng)一性，缺乏統(tǒng)一的公開的標準，因而公開的內(nèi)容較隨意，在審計信息公開的完整性方面，遠遠無法滿足審計信息使用者的需求。如有的審計公告要素不全，有的缺乏審計工作的起止時間；大部分審計公告只公布了審計結(jié)果，而忽略了審計工作的過程信息；只公布了單位預算執(zhí)行情況的相關(guān)信息，忽略了有關(guān)預算編制情況的信息，未能對被審計單位的內(nèi)控制度進行評價；只公布審計中發(fā)現(xiàn)的問題，未能對問題產(chǎn)生原因進行系統(tǒng)地分析總結(jié)，也未能公布被審計單位對于審計結(jié)果的意見；只公布審計建議和處理意見，缺乏后續(xù)的跟蹤反饋信息。

在已公開的審計公告中缺乏公眾真正關(guān)心的內(nèi)容。以往的審計公告大部分是關(guān)于政府預算執(zhí)行情況、專項資金以及各類工程項目、救災資金及工作情況等，很少涉及醫(yī)療衛(wèi)生服務、食品安全、房地產(chǎn)、義務教育等影響國計民生的社會公共領(lǐng)域，而這些正是社會公眾最為關(guān)注也最需要公開的領(lǐng)域。

（三）政府審計信息公開的質(zhì)量不高

政府審計公告作為傳遞政府審計信息的主要渠道，其質(zhì)量的高低直接影響了審計信息的價值以及對信息使用者的有用程度。審計結(jié)果產(chǎn)生不及時和審計結(jié)果公布不及時，以及審計信息公開之前的審批不及時，在某種程度上影響了社會公眾對政府審計信息的及時了解，同時也影響了政府審計公告的質(zhì)量。與西方發(fā)達國家較規(guī)范的審計報告相比，我國以往的政府審計公告在內(nèi)容和形式上均存在很大差距。我們的政府審計公告只能就發(fā)現(xiàn)的問題做出報告，而且還要考慮多方利益進行層層篩選，進而做出既不明確又不規(guī)范的結(jié)論，更不用說從總體上對被審計單位的預算執(zhí)行情況和資源利用情況做出恰當?shù)脑u價，系統(tǒng)地提出合理化建議和長遠規(guī)劃。政府審計公告的書寫質(zhì)量、完整性、準確性均需不斷改進和完善。從形式上講，政府審計公告沒有利用圖表等多種表現(xiàn)形式，因而格式單一，且不規(guī)范。

（四）政府審計信息公開中監(jiān)督不到位

目前，政府審計信息公開的實施比較側(cè)重事前的投入而忽視了后續(xù)的事后監(jiān)督和管理，較多地關(guān)注了形式上的統(tǒng)計結(jié)果，輕視了實質(zhì)過程的監(jiān)督，尤其缺乏整個社會的監(jiān)督。這與目前外在的監(jiān)督體制沒有成型、政府內(nèi)部的監(jiān)督機制欠缺密切相關(guān)。目前外部監(jiān)督不力的關(guān)鍵在于監(jiān)督與被監(jiān)督者之間的地位不平等，被監(jiān)督者處于強勢地位，而監(jiān)督者的地位太弱勢，因而監(jiān)督制度趨于虛化，監(jiān)督功能無法正常發(fā)揮，自然弱化了監(jiān)督的效果，甚至政府審計信息公開主要靠政府部門自覺自愿。在政府部門的內(nèi)部監(jiān)督過程中，又普遍存在權(quán)責不明，多頭管理的現(xiàn)象。另外，由于全社會整體“公民意識”的淡薄，社會公眾獲取政府審計信息的能力不足，難以對政府審計信息公開形成強有力的輿論壓力，更無法起到有效的監(jiān)督作用。endprint

總體而言，我國政府審計信息公開存在諸如政府審計信息公開制度不夠完善、公開范圍不夠廣泛、公開方式及內(nèi)容隨意性較大且不夠完整、信息公開的質(zhì)量較低、缺乏有效的監(jiān)督制約機制等問題，急需探討和研究完善政府審計信息公開的路徑。

三、完善政府審計信息公開的路徑

為了從根本上解決我國政府審計信息多渠道公布不一致的現(xiàn)象，將政府審計信息的公開納入統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學的軌道，確保審計信息的質(zhì)量，應當從以下方面努力：

（一）構(gòu)建政府審計信息公開制度體系，完善政府審計信息公開的法律法規(guī)建設(shè)

從總體上講，政府審計信息公開制度體系建設(shè)包括國家和地方政府關(guān)于政府信息公開的法律法規(guī)制度的建設(shè)，以為審計機關(guān)實施對政府信息公開的監(jiān)控提供法律依據(jù)，確立政府審計對政府信息公開實施審計監(jiān)督的地位；還包括審計機關(guān)內(nèi)部的控制制度和管理規(guī)章，以為審計公開工作提供具體的操作規(guī)范。在對《政府信息公開條例》、《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》、《審計法》等的修訂中，增加對審計公開強制性和明確性的規(guī)定，以為恰當處理公開與保密的關(guān)系提供法律依據(jù)，為政府審計信息公開依法、安全有序地進行提供相應的保障。同時，加強審計機關(guān)與地方政府的溝通，在地方政府信息公開立法中納入政府審計信息公開的內(nèi)容。在政府審計機關(guān)內(nèi)部，建立一套科學系統(tǒng)的、操作性比較強的政府審計信息公開內(nèi)部制度，使政府審計信息公開制度化、規(guī)范化。

（二）統(tǒng)一審計信息公開的口徑，規(guī)范審計信息公開的內(nèi)容和形式

我國政府應當對何時，以何種方式，包括何種內(nèi)容，以及公告的責任追究、公告的風險與防范等方面做出具體可行的統(tǒng)一規(guī)定，在審計信息公開的形式上，打破傳統(tǒng)的主要靠文字和數(shù)據(jù)公開審計信息的方式，借鑒香港的做法，以社會公眾喜聞樂見的方式比如圖片、影像、音響、實物、多媒體展示等多種形式來充分展示審計信息，以增加審計信息全面性、可讀性和實用性，減少信息使用者自我加工成本和使用成本。政府審計信息的公開應特別關(guān)注關(guān)系重大民生的問題、國家未來經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定的問題等。為了使信息使用者更好地理解審計結(jié)果，審計機關(guān)還應當公布與審計活動有關(guān)的具體信息，比如審計組成員的構(gòu)成、審計方案和程序的的實施過程、審計中采用的主要方法和技術(shù)等。

（三）完善政府審計準則體系，構(gòu)建經(jīng)濟權(quán)力導向?qū)徲嬆Ｊ?，提高審計信息公開的質(zhì)量

政府審計信息公開的質(zhì)量的提高，是一個復雜的系統(tǒng)工程，應該從完善政府審計準則體系入手，充分考慮政府審計的特點，構(gòu)建以經(jīng)濟權(quán)力為導向的審計模式。

完善政府審計準則體系。2011年1月開始施行的《中華人民共和國國家審計準則》，需要在以下方面進一步完善：在審計的獨立性方面，對于審計機關(guān)及其領(lǐng)導的獨立性做出明確規(guī)定，并明確審計人員不遵守審計獨立性要求時相應的責任追究機制；在績效審計的實務操作方面，制定較實用的具體指導與規(guī)范；借鑒注冊會計師質(zhì)量控制的經(jīng)驗對政府審計質(zhì)量控制提出可行性操作辦法。

構(gòu)建經(jīng)濟權(quán)力導向?qū)徲嬆Ｊ?。政府審計有其自身的特殊性，基于受托?jīng)濟責任觀，為了避免公民的權(quán)利或利益受到損害，需要監(jiān)督和控制經(jīng)濟權(quán)力的行權(quán)狀況并防止其異化，因而在政府審計中需要構(gòu)建一種特殊的對經(jīng)濟權(quán)力進行控制的審計模式，即以經(jīng)濟權(quán)力為導向的審計模式。目前政府審計普遍采用的風險導向?qū)徲嬆Ｊ?，僅僅像一般審計一樣從審計的風險大小來考慮和指導審計過程，沒能從政府審計特殊性這個角度來安排審計，沒能將經(jīng)濟權(quán)力的行權(quán)狀況作為審計的核心問題來對待，自然對經(jīng)濟權(quán)力的行權(quán)過程和行權(quán)痕跡也沒能給予足夠的關(guān)注，無法對經(jīng)濟權(quán)力的行權(quán)異化現(xiàn)象給予準確的評判，從而影響了對下一步審計重點領(lǐng)域的判斷，進而影響審計結(jié)果。而以經(jīng)濟權(quán)力為導向的審計模式則緊密結(jié)合政府行政履行職責的特征，以權(quán)力運行為切入點，以評價公共經(jīng)濟權(quán)力受托者的行權(quán)狀況為核心，以搜集相關(guān)行權(quán)記錄和報告為手段。在經(jīng)濟權(quán)力導向?qū)徲嬆Ｊ较略O(shè)計審計流程時，重點是通過對權(quán)力行使者行權(quán)過程的分析來確定審計的風險領(lǐng)域，這與風險導向?qū)徲嬆Ｊ街幸詫徲媽⒚媾R的風險大小來確定重點審計領(lǐng)域不同，因而更加明確，更易確定審計重點和風險領(lǐng)域，可操作性增加了。其具體做法是針對特定的被審計單位的經(jīng)濟權(quán)力進行界定，對經(jīng)濟權(quán)力的行權(quán)過程進行細化，利用行權(quán)載體分析每一個子環(huán)節(jié)的行權(quán)痕跡，從而測試權(quán)力行使的合規(guī)性，初步評價權(quán)力行使過程中的風險，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟權(quán)力容易發(fā)生異化的環(huán)節(jié)，并將之確定為下一步審計中的重點。在整個審計過程中，審計人員對公共經(jīng)濟權(quán)力運行過程中權(quán)力行使者層層授權(quán)的行權(quán)痕跡和行權(quán)報告，保持職業(yè)懷疑態(tài)度；其關(guān)鍵在于確定權(quán)力行使者是否適當?shù)匦惺沽藱?quán)力，有沒有權(quán)力異化的現(xiàn)象。在審計的完成階段，結(jié)合審計過程中權(quán)力行使的執(zhí)行情況，對權(quán)力行使者的行權(quán)報告做出綜合的評價，并提出合理化的整改意見。因而經(jīng)濟權(quán)力導向?qū)徲嬆Ｊ匠浞挚紤]了政府審計的特殊性，目標明確，可操作性強，不僅準確把握了審計重點，同時通過對審計結(jié)果的控制最終提高審計信息公開的質(zhì)量。

（四）加強對審計信息公開的監(jiān)督

加強對審計信息公開的監(jiān)督，首先應該理順政府內(nèi)部的監(jiān)督機制，改變目前多頭管理的現(xiàn)象，明確各自的責任。應當由審計機關(guān)為審計人員建立職業(yè)道德檔案，對審計人員的職業(yè)道德表現(xiàn)進行追蹤記錄，由民間人士成立的專門的公務員職業(yè)道德監(jiān)督組織定期考評，根據(jù)結(jié)果的好壞予以獎懲，對于嚴重違反職業(yè)道德的審計人員給予吊銷審計和公務員資格的懲處。審計機關(guān)應建立審計信息公開責任追究辦法，對于在審計信息公開過程中違規(guī)違法行為責任人，比如提供虛假審計信息、無正當理由不受理或拖延辦理依申請應當公開的審計信息、違反審計信息公開工作程序、有償提供審計信息等，追究其工作過錯責任。

其次應該提升社會公眾的監(jiān)督地位，加強社會對審計信息公開監(jiān)督制度的建設(shè)，強化社會公眾的監(jiān)督意識，督促審計機關(guān)和被審計單位做好接受監(jiān)督的準備。政府可以通過媒體宣傳、法制教育和培訓等方式來增強社會大眾對政府審計信息公開制度的認知度和認同度，引導他們理性思維，鼓勵他們站在完善國家治理的層面提出建議和對策，從而有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。

再次，建立和完善政府審計信息公開后的糾錯制度。督促審計機關(guān)做好公開審計結(jié)果處理后續(xù)工作的準備，對已經(jīng)公開的政府審計信息保持持續(xù)關(guān)注，對于不實信息及時更正；對于被審計單位的違紀違規(guī)問題的整改和處理進程進一步公開，以督促其徹底解決問題；對于民眾質(zhì)疑審計結(jié)果的具體情況進一步落實其真實性并將結(jié)果及時公布于眾；對于公民依申請公開的審計信息，協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)人員給予合理的答復和處理。

《政府信息公開條例》遭遇困境的根本原因就是政府治理模式對國家審計制度的排斥。要達到真實透明為百姓服務的“陽光政府”，必須讓政府審計公告與政府信息公開有機地契合起來，把政府審計嵌入政府治理模式中去，利用政府審計信息公開不斷提升政府會計信息的透明度和真實性，有效地解決委托人和受托人之間的經(jīng)濟信息的嚴重不對稱問題，充分保障廣大社會公眾知情權(quán)的順利實現(xiàn)。●

【參考文獻】

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