試論高校貧困生教育救助制度績效評估體系構(gòu)建

姚天宇

摘 要：隨著我國高校收費制度改革的不斷深化，原有的以“獎、助、貸、減、免”為主要手段的高校貧困生救助制度已遠遠不能滿足學生的需要。通過引入績效評估體系對現(xiàn)有高校教育救助制度進行考核，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有救助制度的優(yōu)缺點，為進一步發(fā)展并完善高校教育救助制度提供合理化科學化依據(jù)。

關(guān)鍵詞：教育救助；績效評估；高校

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0260-02

教育救助是社會救助的一個重要組成部分。隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴大，高校大學貧困生的數(shù)量逐漸增加。黨的十八大報告明確提出，要大力促進教育公平，合理配置教育資源，提高家庭經(jīng)濟貧困學生資助水平。教育救助的規(guī)模勢必會逐漸擴大。因此，如何構(gòu)建科學化合理化的高校貧困生教育救助制度則成為當前亟須盡快解決的問題。本文試圖通過明確教育救助評估指標，構(gòu)建評估體系的方式為教育救助制度的完善提供合理化建議。

一、高校貧困生教育救助制度評估體系的基本概念

1.高校貧困生教育救助的定義

教育救助一般是指政府、社會、個人對受教育階段的家庭貧困學生提供的經(jīng)濟援助和精神援助。隨著義務(wù)教育制度的普及和完善以及高等院校收費制度的確立，高校貧困生救助問題成為社會日益關(guān)注的熱點。高校貧困生教育救助制度是政府、社會團體或個人為了保證貧困生能夠享有平等的受教育權(quán)而設(shè)立的一項社會保障制度，旨在為貧困生在校就讀期間所產(chǎn)生的學習、生活、醫(yī)療、住房、家庭支持等方面費用提供資金保障。我國目前的教育救助形式主要有獎學金、助學金、助學貸款、勤工助學、特困生補助以及學雜費減免的形式。

2.評估的基本定義

所謂評估，按照現(xiàn)代漢語詞典解釋，具有評議估計、評價的含義。評估意味著通過一定的技術(shù)手段對一事物進行全方位、多層次的考察，并對結(jié)果進行量化，形成正面或負面的價值判斷。我國學者指出，“評估也稱為評價，通常是依據(jù)一定的標準去判斷某一特定系統(tǒng)的整體，或系統(tǒng)內(nèi)部諸要素和環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)與功能的狀態(tài)，以及判斷系統(tǒng)產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量水平及與預(yù)定目標的差距等基本狀況，從而得到特定信息的過程?！?[1]21可見，評估既包括事實判斷，也包括價值判斷。

3.績效評估的定義

所謂績效評估，是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學等原理和特定指標體系，對照統(tǒng)一的標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對評估對象在一定時期的效益與業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評判[2]8。 對高校貧困生教育救助制度進行績效評估，就是使用定量評估的方法，通過分析被救助人數(shù)、救助金額、發(fā)放效率、貧困生滿意率等數(shù)據(jù)，考量救助制度的實施效果。

二、我國對教育救助制度開展評估的原因

隨著教育規(guī)模的不斷擴大和高等教育收費制度的全面推行，以往的救助模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢下教育救助客觀實際的需要，問題主要表現(xiàn)在：貧困生的認定缺乏合理科學機制；資助方式僅限于物質(zhì)資助，精神救助缺乏；勤工助學崗位較少，工資標準較低；以獎代助現(xiàn)象嚴重；救助政策宣傳不到位；學生貸款僅限于學費；各高校所得救助支持嚴重不均衡；社會救助和企業(yè)救助缺失；缺乏對貧困生就業(yè)的指導；救助手段僅限于獎學金、助學金、學生貸款、困難補助、學費減免等手段，救助手段單一等。因此，需要評價和反思以往救助制度的優(yōu)缺點，從而為制度的修訂或重新創(chuàng)立提供重要依據(jù)。

制定者的本意是建立一套沒有矛盾瑕疵的可以預(yù)測未來情況并做出相應(yīng)有效規(guī)制的制度。但由于制定機關(guān)的知識水平、所處環(huán)境、認知能力等因素的差別，制度不可能是一成不變普遍適用的，必然會存在一定的破綻，制度文本所指稱的含義與社會存在未必一一對應(yīng)。在制度制定過程中，正是由于這樣一些特點，使得制度有可能不能預(yù)料到未來發(fā)生的事情，導致存在滯后性，從而削弱其規(guī)制和指引作用。這就需要根據(jù)制度的運行狀況檢驗其本身合理性。通過評估工作，制定者可以認識并克服制度存在的問題，為其賦予符合時代特征的活力，縮小其與現(xiàn)實之間的距離，為下次構(gòu)建制度提供理論依據(jù)。

三、教育救助評估體系構(gòu)建的基本原則

1.科學性原則

科學性原則是指，評估工作應(yīng)當堅持科學嚴謹?shù)膽B(tài)度，運用科學的方法、遵循科學的程序，得出科學的結(jié)論[3]49。在對我國目前高校教育救助制度進行評估工作中，需要借用大量數(shù)學、統(tǒng)計學、社會學的理論知識和手段。因此，在評估體系的設(shè)計上，需要將評估標準的量化同制度運行的各個環(huán)節(jié)緊密結(jié)合起來，保證評估標準全面真實反映制度的優(yōu)缺點，為制度的優(yōu)化完善提供智力支持；要盡量用平實淺顯的語言進行描述，避免使用高深的專業(yè)性術(shù)語，以方便各類人群的參與。

2.客觀性原則

客觀性原則是指，評估工作必須一切從實際出發(fā)，實事求是，全面收集評估對象運行的數(shù)據(jù)和資料以及各方意見，以客觀公正的態(tài)度開展評估工作。一是要獲取全面、翔實、客觀的數(shù)據(jù)和資料。評估主體主要通過教育救助制度實施者獲取資料和數(shù)據(jù)，但仍需要在掌握這些數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上深入到高校各個部門開展調(diào)研，重點聽取普通學生尤其是貧困生的意見建議，以達到兼聽則明的效果。二是要排除人為主觀因素干擾。評估主體要排除人為因素干擾，不能根據(jù)自身主觀看法預(yù)設(shè)評估結(jié)論，要全面完整對待數(shù)據(jù)和材料，不能僅選取部分利于論證自身結(jié)論的數(shù)據(jù)和材料。三是評估標準的設(shè)計要有可操作性和客觀性。評估標準的設(shè)計盡量采取量化標準，避免過多的主觀性評分內(nèi)容。

3.效率性原則

效率是經(jīng)濟學中的概念，用以考量單位時間內(nèi)消耗的勞動力價值量與產(chǎn)生的價值總量之間的比值。比值越大，反映出該生產(chǎn)活動的效率越高。在教育救助制度績效評估過程中，不僅要考慮該制度的效果如何，還應(yīng)考慮其效率因素。目前，我國高校的教育救助基本是每學年或每學期評定一次。這就要求我們在對教育救助制度進行績效評估時，在評估對象的選取上，不應(yīng)不分主次一概進行評估，而是要選擇有代表性的、能產(chǎn)生實際效果的；在評估規(guī)程上，應(yīng)對每一個步驟有著嚴格的明確的時間要求和操作流程，確保各環(huán)節(jié)準時完成，簡便易行。

4.實用性原則

開展教育救助評估工作的目的在于發(fā)現(xiàn)當前教育救助制度運行過程中的問題，收集各方意見建議，從而為今后教育救助制度的進一步發(fā)展和完善提供合理化建議。具體來說，對于優(yōu)點要大力發(fā)揚并在今后的制度修訂過程中予以保留，對于缺點要敢于并善于發(fā)現(xiàn)問題，提出具體的解決意見。對于評估主體提出的合理化建議，執(zhí)行機關(guān)應(yīng)及時予以回應(yīng)。

四、教育救助評估體系的基本模式

1.實施主體

所謂評估主體，是指以一定評估方式對評估對象的運行狀況、實施效果進行評價的組織或個人。在教育救助評估體系中，評估主體一般指教育行政部門、高校、第三方評估機構(gòu)、專家學者等。教育救助制度公平與否涉及廣大高校貧困生的切身利益，因此評估主體的選擇必須具備以下特點：一是須具有一定公信力。目前，我國法律尚無規(guī)定明確的評估模式。一般來講，教育行政部門、高校等機構(gòu)掌握的信息數(shù)據(jù)較為準確，且教育救助制度主要由各高校制定并執(zhí)行，由其擔任評估主體能夠為制度的修改、廢止提供直接依據(jù)。二是須有利益相關(guān)人參與。不同的利益人對同一問題的認識會有偏差，在評估過程中，通過統(tǒng)籌各利益相關(guān)人意見和充分交流可以對評估對象產(chǎn)生一個全面、客觀、公正的判斷。三是須有高校管理者、教師、學生、專家的廣泛參與。高校人員作為教育救助制度的直接參與者，對于制度的優(yōu)缺點有著切實感受，對于制度公平與否最有發(fā)言權(quán)。

從評估主體所處地位來看，可以分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體。所謂內(nèi)部評估主體，是指與教育救助制度有直接利益關(guān)系的組織或人員，包括高校管理者、學生等。外部評估主體是指獨立于教育救助制度之外的第三方評估者，如教育行政部門、第三方評估機構(gòu)、專家學者等。高校管理者既熟悉制度的制定情況，容易獲得制定時的原始資料和意見，又負責制度的實施，了解制度在執(zhí)行過程中的優(yōu)缺點和遇到的問題。但高校管理者在評價過程中易于肯定制度構(gòu)建的優(yōu)點，而忽視不足之處，很難做到知錯必改、有錯必糾，且存在維護部門利益的可能。將貧困生作為直接的利益相關(guān)人，將其納入評估主體，可以準確指出教育救助制度提供的救助是否及時有效。但又由于其自身利益關(guān)系，提出的意見可能有所偏向。第三方評估機構(gòu)一方面具有絕對的獨立性，能夠客觀公正地對制度做出評價。且在特定領(lǐng)域具有較高的專業(yè)知識和成熟的評估模式，人員和時間充足。但另一方面，第三方評估機構(gòu)不易獲得評估所需要的具體信息，評估機構(gòu)種類繁多，使用的方法各不相同，評估結(jié)果的科學性受到影響。第三方評估機構(gòu)雖為獨立機構(gòu)，但其資金來源亦會影響其立場。

綜上，教育救助制度評估主體既要包括制度的制定者、執(zhí)行者，又要包含具有利害關(guān)系的相關(guān)人如貧困生。原因有三：一是制定者可以直接判斷所制定的制度的實施是否符合其救助的本意，實現(xiàn)教育救助的價值；二是如果評估主體只局限于制定者本身，那么這種自己評價自己的方式缺乏必要的監(jiān)督和主動審查的意愿，因此需要其他部門介入共同評估；三是普通學生尤其是貧困生作為教育救助制度實施的直接規(guī)制者，實施得如何與其有著直接的利害關(guān)系，因此理應(yīng)成為評估的主體。

2.評估對象

目前，我國關(guān)于高校教育救助制度的政策文件涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、省（自治區(qū)、直轄市）政府及其教育主管部門的意見、各高校具體實施辦法等。從《憲法》層面來看，我國憲法規(guī)定國家發(fā)展高等教育，保障公民的受教育權(quán)利。從規(guī)制高等教育的專門法來看，《高等教育法》第54條、第55條特別強調(diào)家庭貧困生可以享受補助和減免學費等救助政策。從政府的指導意見來看，有財政部、教育部2007年制定的《普通本科高校、高等職業(yè)學校國家勵志獎學金管理暫行辦法》（財教[2007]91號），天津市人民政府2005年制定的《天津市國家助學貸款管理辦法》（津政辦發(fā)[2005]4號），河北省人民政府2007年制定的《河北省人民政府關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的實施意見》（冀政[2007]73號）等。

對于選取何種文件作為評估對象，我國學者指出可以遵循以下三種標準：一是預(yù)先提出問題，確定主題，并圍繞所提出的問題或者主體展開評估。二是選取單個法律標本或者內(nèi)容相關(guān)的幾個法律標本，采取類似國外的一些量化檢驗方法進行評估。三是選取一個時期或者一個領(lǐng)域、一個方面的法律進行評估，或者對幾十年來的國家立法及其實施進行總體性評估[4]。具體來說，評估對象需要具有以下特點：政策的實施同社會的發(fā)展存在明顯的不協(xié)調(diào)狀態(tài)的；影響范圍較大、廣度較深的；實施時間較長，能充分收集實施情況的；非原則性的、對高校貧困生學習生活有直接影響的等。

3.啟動方式

按照評估啟動時間不同，制度績效評估可以分為定期評估和不定期評估兩種。所謂定期評估，是指在制度實施一段時期內(nèi)，由規(guī)定的特定機關(guān)啟動的，對制度的適用情況做出評價的體系規(guī)范。具體來說，教育救助制度應(yīng)當對其自身或者其設(shè)定的某項制度定期評估，并且具有實施期限的定期評價制度。在日落條款所規(guī)定的期限前，要對該具體制度進行評估，以決定其是否需要延續(xù)[5]。 或者是評估主體根據(jù)相關(guān)政策文件的規(guī)定，在一部法律實施一定時間后，對其實施狀況進行評估，作為法律保持原樣或修改的依據(jù)。具體來說，高校可以在相關(guān)制度中規(guī)定在一定年限內(nèi)對教育救助的實施情況進行考核。所謂不定期評估，是指評估主體根據(jù)制度實行過程中遇到的問題和社會群眾的意見建議等情況，以及所處社會條件變化，臨時主動對某一制度進行評估的模式。

按照評估啟動主體不同，制度績效評估可以分為主動評估和被動評估。所謂主動評估，是指制度制定者根據(jù)制度實行過程中遇到的問題或者聽取群眾的意見建議而主動對該制度的合理性科學性進行評估的模式。一般來說，制度規(guī)制調(diào)整一定社會關(guān)系，如果社會關(guān)系發(fā)生了重大變化，那么對應(yīng)的制度也應(yīng)予以調(diào)整。如財政部、教育部在2013年印發(fā)《關(guān)于完善研究生教育投入機制的意見》（財教[2013]19號）后，研究生教育采用收取學費制度。以往的研究生獎助學模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有體制框架的需要，勢必會引起現(xiàn)存的貧困生教育救助制度產(chǎn)生變化。高校應(yīng)根據(jù)國家政策變化的實際對本校教育救助制度進行相應(yīng)修訂和完善。所謂被動評估，是指在現(xiàn)存制度與其調(diào)整社會關(guān)系之間產(chǎn)生極大的不協(xié)調(diào)，導致原制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展需要的情況下，除制定者以外的第三人出于自身利益或其他因素，開展的評估工作。這一種評估旨在促進制度的更新與完善，評估主體以第三方機構(gòu)為主。

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