行政處罰與刑罰的銜接問題研究

摘 要：行政處罰與刑罰屬于性質(zhì)迥異而又密切相關(guān)的兩種法律制裁措施。為了厘清行政處罰與刑罰的關(guān)系，規(guī)制司法實踐中出現(xiàn)的行政處罰與刑罰的銜接問題，可以從立法與司法實踐兩方面入手加以完善。一方面，統(tǒng)一立法的內(nèi)容，實現(xiàn)行政處罰與刑罰轉(zhuǎn)化程序的有效銜接；另一方面，在司法實踐中不斷細(xì)化和調(diào)整兩類法律的銜接工作，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法在工作機(jī)制上的統(tǒng)一。

關(guān) 鍵 詞：行政處罰；行政犯罪；刑罰

中圖分類號：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0089-06

收稿日期：2014-06-10

作者簡介：徐英蘭（1981—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校講師，研究方向為法律。

一、行政處罰與刑罰界限區(qū)分

行政處罰與刑罰之間的界限在哪里？這是個爭議性較大的問題。在對該問題的探討中，法學(xué)家們創(chuàng)制了諸多理論學(xué)說。在大陸法系國家，關(guān)于行政違法與刑事犯罪的界限區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有三種：質(zhì)的區(qū)分理論；量的區(qū)分理論；質(zhì)量的區(qū)分理論。[1]⑴質(zhì)的區(qū)分理論：質(zhì)的區(qū)分理論是區(qū)分行政違法與刑事犯罪界限最早的學(xué)說。質(zhì)的區(qū)分理論認(rèn)為，行政違法與刑事犯罪因為“侵害對象”的不同從而有著本質(zhì)上的區(qū)別。早在古羅馬時期，法學(xué)界就已經(jīng)區(qū)分行政違法與刑事犯罪，并提出“自體惡”和“禁止惡”的說法。刑事犯罪行為是與生俱來的“自體惡”，在法律制定之前就被認(rèn)為是犯罪。如殺人、搶劫、強(qiáng)奸、盜竊等犯罪。在價值評判上，具有“倫理、道德的非難性”，損害了“正義價值”。行政違法則是來自于法律禁止規(guī)定的“禁止惡”，違法行為人并沒有侵害法益，僅是侵犯了“行政利益”，不具有“倫理、道德的非難性”，從價值領(lǐng)域考察，行政違法價值中立，是關(guān)于“福利價值”的違法行為，本質(zhì)屬性上不涉及社會倫理價值。綜上所述，行政違法行為侵害的是“行政利益”；而刑事犯罪行為侵害的是“法益”，具有“倫理、社會的非難性”。兩者本質(zhì)上相差甚遠(yuǎn)。[2]⑵量的區(qū)分理論：量的區(qū)分理論是在質(zhì)的區(qū)分理論基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。持量的區(qū)分觀點的學(xué)者認(rèn)為，對行政違法與刑事犯罪進(jìn)行質(zhì)的區(qū)分是徒勞無功。因為“質(zhì)”是隨著時代、空間、社會習(xí)慣而變化的。舉例來說，古代中國有“同姓不婚”的制度，同姓之間的通婚行為被視為具有“倫理、道德的非難性”，這在現(xiàn)代人眼中看來卻是不可思議的。隨著社會的發(fā)展，“法益”概念范疇也逐漸擴(kuò)大化，以前的一般行政違法行為在現(xiàn)代社會具有“倫理、道德的非難性”后，就轉(zhuǎn)化為刑事犯罪。如《刑法》第八修正案規(guī)定的“拒不支付勞動報酬罪”。支持量的區(qū)分學(xué)說的學(xué)者認(rèn)為行政違法與刑事犯罪的區(qū)分要點是行為的輕重程度。刑事犯罪具有較重的危險性和損害性，而行政違法行為則具有較輕的危險性和損害性。當(dāng)行政違法行為具有較重的損害性與危險性的情節(jié)，就轉(zhuǎn)化為刑事犯罪行為，接受刑法評判。⑶質(zhì)量的區(qū)分理論：質(zhì)量的區(qū)分理論是在質(zhì)的區(qū)分理論和量的區(qū)分理論上形成的。質(zhì)量的區(qū)分理論是質(zhì)的區(qū)分理論和量的區(qū)分理論綜合起來的折中理論，認(rèn)為行政違法行為與刑事犯罪行為的區(qū)分不僅在質(zhì)上而且也在量上。刑事犯罪在質(zhì)上具有法益侵犯性與社會倫理非難性，在量上具有較重的損害性與危險性；相對的，行政違法在質(zhì)上具有較低的法益侵犯性與倫理非難性，量上具有較輕的損害性與危險性。[3]綜合考察以上三種學(xué)說，筆者認(rèn)為綜合說（或折中說），即質(zhì)量的區(qū)分理論最能厘清行政違法與刑事犯罪的關(guān)系。質(zhì)量的區(qū)分理論把握了行政違法與刑事犯罪在法益侵害程度上的差別，使刑事犯罪中包含的社會倫理非難性與法益概念結(jié)合在一起。通過對法益侵害中所涉社會倫理受侵害程度高低來劃分行政違法與刑事犯罪。[4]

目前，我國采用的是量的區(qū)分說，導(dǎo)致在實踐中一旦出現(xiàn)追訴標(biāo)準(zhǔn)不明的情況，就難以選擇適用行政處罰還是刑罰。面對這種情況，可以采用質(zhì)量的區(qū)分理論進(jìn)行立法上的理論指導(dǎo)。

二、行政處罰與刑罰銜接現(xiàn)狀

（一）行政處罰與刑罰在立法中的銜接現(xiàn)狀

行政處罰與刑罰在立法銜接上的斷層現(xiàn)象較為明顯?！缎谭ā返?7條規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者有主管部門予以行政處罰或者行政處分?！贝藯l款被視為行政處罰與刑罰之間典型的銜接條款。在行政處罰與刑罰銜接上應(yīng)本著這種“出刑即應(yīng)入刑”的原則。但這一原則被《刑法》第17條打亂了邏輯套路。《刑法》第17條規(guī)定：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長和或者監(jiān)護(hù)人予以管教；在必要的時候也可以由政府收容教養(yǎng)。”對于不滿十六周歲不予刑事處罰，并沒有規(guī)定接受行政處罰，而是責(zé)令家長管教，顯然比行政處罰要輕。《治安管理處罰法》則規(guī)定：年滿十四歲未滿十六歲的未成年人就要為自己的行政違法行為負(fù)責(zé)并接受除拘留以外的行政處罰。舉例而言，一個未成年人從事犯罪行為，因為年齡原因不予刑事處罰，責(zé)令家長管教；另一個未成年人從事行政違法行為，被科以行政處罰。這就產(chǎn)生了“處罰不當(dāng)”。

（二）行政處罰與刑罰在司法上的銜接現(xiàn)狀

首先，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑現(xiàn)象嚴(yán)重，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件積極性不高。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處行政違法行為時發(fā)現(xiàn)可能涉嫌刑事犯罪的案件并不及時移送刑事司法機(jī)關(guān)，甚至“以罰代刑”?！耙粤P代刑”的本質(zhì)是行政權(quán)的膨脹以及對司法權(quán)的超越和反動。行政權(quán)與司法權(quán)存在天然的權(quán)力重合區(qū)域，而權(quán)力本質(zhì)上具有擴(kuò)張性，重合區(qū)域必定是雙方博弈的焦點。如果不能很好地約束和克制行政權(quán)，將嚴(yán)重侵害公民的合法權(quán)益。“以罰代刑”最終將導(dǎo)致罪責(zé)不統(tǒng)一、放縱犯罪、影響法律尊嚴(yán)、助長權(quán)力尋租的歪風(fēng)邪氣等一系列惡果。其次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不力。檢察監(jiān)督權(quán)天然具有抑制行政權(quán)膨脹的特性。在行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)占據(jù)重要地位。但實踐中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)卻并未受到法律強(qiáng)有力的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督模式仍是一種“外在型”、“事后型”監(jiān)督模式，即檢察機(jī)關(guān)不具體負(fù)責(zé)或支配某項程序權(quán)力，而是以一個程序“旁觀者”、“第三者”的身份對刑事訴訟流程進(jìn)行監(jiān)督。[5]目前，我國的《刑事訴訟法》僅授權(quán)檢察機(jī)關(guān)糾正權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，并不含有知情權(quán)。檢察機(jī)關(guān)如何得知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查辦的案件是否達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)？再次，即使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有移送案件，以罰代刑，檢察機(jī)關(guān)又如何知曉？由此造成檢察機(jī)關(guān)的被動?！缎姓V訟法》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中有權(quán)監(jiān)督。

三、行政處罰與刑罰銜接機(jī)制存在的問題

行政處罰與刑罰銜接機(jī)制存在諸多問題，其中最為顯著的就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)作配合過程中的信息交流不暢通、案件移送不及時。

（一）信息共享機(jī)制存在的問題

信息共享機(jī)制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在充分發(fā)揮各自職能作用，依托網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把案件信息在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間進(jìn)行共享的一種工作互動、協(xié)調(diào)配合機(jī)制。[6]此機(jī)制最早確立于20世紀(jì)30年代，是英美等西方國家進(jìn)行政策分析與執(zhí)法的主要途徑。我國開展信息共享機(jī)制起步較晚。最早以法規(guī)形式確定此項機(jī)制是2006年頒布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。①目前，建立信息共享機(jī)制已成為做好“兩法銜接”工作的常態(tài)、必要機(jī)制。

在信息共享機(jī)制的完善過程中，案件錄入制度是信息共享機(jī)制的重中之重。[7]在實踐中建立信息共享機(jī)制存在的案件錄入問題有：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提交共享平臺的案件信息不全面，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)落空。而有些地區(qū)要求所有行政處罰案件都上網(wǎng)的做法，則會浪費司法資源。除此之外，還牽涉到相關(guān)配套制度存在的問題。比如行政執(zhí)法人員不及時錄入案件信息的責(zé)任追究機(jī)制、信息共享機(jī)制的經(jīng)費保障機(jī)制等都尚未確立而處于法律真空狀態(tài)。

為了促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作，很多地方確立了聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度是指針對法律法規(guī)尚未規(guī)定或規(guī)定不夠明確的問題，由一方或幾方牽頭，在充分發(fā)揚民主精神的基礎(chǔ)上召開會議，形成具有約束力的規(guī)范性意見，用以指導(dǎo)實踐、解決問題的一種工作制度。[8]但在實踐中，聯(lián)席會議仍存在牽頭主體確立原則尚未確立、會議參與主體數(shù)量不明確、會議主題不明確、所形成的決策無約束力、會議不具有長效性、后續(xù)跟進(jìn)措施乏力等問題，這都使得聯(lián)席會議的預(yù)期效果大打折扣。

（二）案件移送機(jī)制存在的問題

案件移送是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處行政違法案件過程中， 將涉嫌犯罪的案件主動、及時地移送至刑事司法機(jī)關(guān)按刑事程序處理。[9]

《行政處罰法》第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”。以法律的形式明確規(guī)定行政違法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的制度，都對移送案件的程序卻缺乏可操作性規(guī)定。實踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的隨意性很強(qiáng)，有兩種完全不同的做法，具體表現(xiàn)如下：一種是直接移交給司法機(jī)關(guān)；還有一種做法是進(jìn)行行政處罰后再移送。這兩種不同的做法從實質(zhì)上反映出理論上的“行政優(yōu)先原則”與“刑事優(yōu)先原則”的不同觀點。由于立法上并未確定優(yōu)先適用哪一部法律，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實踐中出現(xiàn)了很大的隨意性，這將導(dǎo)致適用法律的不統(tǒng)一，損害法律尊嚴(yán)。

四、行政處罰與刑罰銜接機(jī)制的完善

（一）銜接機(jī)制在立法上的完善

⒈在立法內(nèi)容上的完善。第一，質(zhì)量區(qū)別理論下的立法內(nèi)容的完善。前文中，在對行政違法與刑事犯罪區(qū)分界限討論時，詳細(xì)分析了學(xué)界廣為流行的“質(zhì)的區(qū)別理論”、“量的區(qū)別理論”、“質(zhì)量的區(qū)別理論”，并提出“質(zhì)量的區(qū)別理論”更適合中國國情，更具有借鑒意義。對此，高銘暄教授認(rèn)為，我國行政違法與刑事犯罪的具體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采用以危害程度的輕重作為基礎(chǔ)，以行為類型作為必要補充。[10]其中危害程度的輕重是從量上來說的，而行為類型則是從質(zhì)的角度出發(fā)。當(dāng)前，我國對于行政違法與刑事犯罪的區(qū)分采用量的區(qū)分理論，情節(jié)嚴(yán)重程度、數(shù)額大小、后果嚴(yán)重程度等量性因素作為行政違法與刑事犯罪的分水嶺。但有些犯罪并沒有規(guī)定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實踐中適用困難。對此，可以由公安部和最高人民檢察院聯(lián)合制定有關(guān)追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。在追訴標(biāo)準(zhǔn)的制定中，具體量化“情節(jié)嚴(yán)重程度”、“數(shù)額大小”、“后果嚴(yán)重程度”。除了具體量化客觀追訴標(biāo)準(zhǔn)，還要結(jié)合《刑法》第13條規(guī)定“情節(jié)是否顯著輕微”情形，綜合考慮其行為主體的主觀惡性、社會危害性等因素，不能機(jī)械地量化罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)。另外，行政違法行為與刑事犯罪有著“質(zhì)”的不同，主要在于行政犯罪和行政違法的行為類型之間存在差異。[11]此標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)社會危害程度上量化，而是根據(jù)行為的類別。違法行為一旦納入刑法范疇，即使情節(jié)顯著輕微，也要依據(jù)《刑法》作出無罪或免于刑事處罰，而不可以納入行政法范疇，予以行政處罰；若違法行為被定性為行政違法行為，也絕不會因為情節(jié)嚴(yán)重而構(gòu)成犯罪。目前關(guān)于質(zhì)的補充規(guī)定在我國行政法規(guī)中非常少見，建議立法機(jī)關(guān)重視這一區(qū)分理論，適當(dāng)擴(kuò)大相應(yīng)的行為類型，以此明確行政違法與刑事犯罪的界限。第二，銜接類別上的完善。行政處罰與刑罰在種類銜接上的問題實質(zhì)上是如何處理行政處罰與刑罰競合的問題。當(dāng)一個違法行為，同時觸犯行政法規(guī)和刑法時，如何確立違法行為的法律責(zé)任。對此，目前學(xué)界關(guān)觀點不一。筆者認(rèn)同并罰主義，行政犯罪雙重違法屬性決定行政犯罪必須承擔(dān)兩種法律責(zé)任。有學(xué)者質(zhì)疑并罰主義，認(rèn)為并罰主義違反“一事不再罰原則”，類似上文提到的禁止雙重危險原則。并罰其實并不違反“一事不再罰”原則。因為“一事不再罰”原則只適用于同一性質(zhì)的法律責(zé)任之中，當(dāng)一行為已經(jīng)跨越兩個法律便不應(yīng)當(dāng)接受此原則之約束。[12]適用并罰主義并不意味著一刀切的適用并罰。在行政處罰同刑罰的功能、目的有交叉，同時科處兩種處罰在整體上導(dǎo)致處罰與違法行為不相適應(yīng)的情況下，如果已經(jīng)科處了行政處罰，在量刑時就必須考慮該事實；如果已經(jīng)科處刑罰， 就不再給予相同類型的行政處罰。[13]也有的學(xué)者提出“整合適用模式”?！罢线m用模式”是指，關(guān)于行政犯罪，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以同時予以不同種類的處罰，而不能再處以或者不得再判處同種處罰。具體而言，若司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑事先理原則已經(jīng)對行為人判處刑罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則不能再對行為人處以相同種類的行政處罰；若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)對行為人予以行政處罰，則司法機(jī)關(guān)對行為人判處刑罰時應(yīng)遵循同種罰相折抵、異種罰可再罰的原則。第三，相關(guān)法律法規(guī)的完善。目前，我國涉及“兩法銜接”的法律法規(guī)關(guān)于程序的規(guī)定過于原則，甚至存在許多立法空白，使得“兩法銜接”工作往往因為無據(jù)可依、依據(jù)缺乏可操作性而步履維艱。因此，應(yīng)在程序上具體明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉罪案件的條件、期限、方式等案件移送標(biāo)準(zhǔn)以及不及時移送案件的法律責(zé)任。為了消除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”、在行政案件中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“一家獨大”的現(xiàn)象、體現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的相互制衡，在對行政法的修改中一定要明確賦予檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法程序中的監(jiān)督權(quán)力。通過全國人大修改《行政處罰法》以及《行政訴訟法》，將監(jiān)督的范圍、程序細(xì)化。因為《行政訴訟法》至今已經(jīng)施行20余年了，很多條文已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展。在這方面好的例子有2012年新修的《民事訴訟法》就賦予了檢察機(jī)關(guān)有向當(dāng)事人和案外人的調(diào)查權(quán)，審查案件時調(diào)閱卷宗的權(quán)力。①《行政處罰法》和《行政訴訟法》修改時也可以參照此規(guī)定。

⒉在立法方式上的完善。我國對行政處罰與刑罰的立法方式是依附性散在型。散在型是指將行政犯罪的行為界定和法律責(zé)任分別規(guī)定在行政法規(guī)和刑法典中；依附性的表現(xiàn)是指任何行政法規(guī)的改動都會引起刑法相應(yīng)的修改；在修改刑法時，也必須修改該行政法規(guī)。這就導(dǎo)致立法負(fù)擔(dān)重，也會導(dǎo)致法律之間的矛盾與沖突。[14]為了解決依附性散在型立法方式的問題，有學(xué)者根據(jù)《刑法》第101條“本法總則適用于其他具有刑罰規(guī)定的法律”的規(guī)定提出在刑法典之外規(guī)定刑罰，即按照西方經(jīng)驗，制定專門的行政刑法典，用以調(diào)整行政犯罪；[15]還有學(xué)者提出采用西方獨立性散在型立法方式協(xié)調(diào)行政處罰與刑罰關(guān)系。[16]無論立法采用何種模式，其目的都是解決兩者之間的競合與斷層問題，找到適合我國國情的立法方式。筆者建議對行政處罰與刑罰的銜接可以雙管齊下，在刑事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域都要進(jìn)行改革。

刑事領(lǐng)域通過刑法修正案的形式及時修改、增補新的罪名和罰則，以期適應(yīng)社會的發(fā)展與進(jìn)步。有人提出這種方式會損害刑法的穩(wěn)定性。時代與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化滋生了大量的經(jīng)濟(jì)類和新型行政犯罪。刑法應(yīng)與時俱進(jìn)，不能執(zhí)拗刑法的穩(wěn)定性而和時代脫節(jié)。為了保護(hù)刑法穩(wěn)定性而采取其他立法方式的做法未免代價過高，畢竟我國采用的是已經(jīng)延續(xù)幾千年的大一統(tǒng)的刑事立法方式。行政刑法對于人民感覺太陌生，而根據(jù)行政法規(guī)判處刑罰的獨立性散在型立法方式則更會讓人民感覺困惑，尤其是在法治水平并不高的當(dāng)下。

行政法領(lǐng)域采用援引性刑事罰則，通過行政法律法規(guī)中直接援引刑法條款規(guī)定刑罰。把涉及到的刑法條文或罪名直接規(guī)定在行政法規(guī)中，有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時把握罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)，防止以罰代刑，有利于公民了解相關(guān)罪名和罰則，提高法律的威懾力，有利于提高行政法規(guī)的可操作性。但規(guī)定罪狀和法定刑的行政法規(guī)必須是全國人大及其常委會通過的行政法律法規(guī)，切不可違反《立法法》有關(guān)規(guī)定。在行政處罰與刑罰存在斷層、行政法不能援引刑事罰則，而刑法又不能及時修改的情況下，行政法可以直接規(guī)定罪名和法定刑。比如1957年頒布的《國境衛(wèi)生檢疫條例》第7條的規(guī)定。②但這種規(guī)定只限于全國人大通過的行政法規(guī)，以及是在刑法沒有相應(yīng)條文援引的情況下才可適用。這種規(guī)定是在吸收借鑒獨立性散在型立法方式的基礎(chǔ)上，但又不是完全采用獨立性散在型立法方式。

（二） 銜接機(jī)制在司法上的完善

⒈完善“兩法銜接”的信息共享機(jī)制。建立信息暢通機(jī)制與聯(lián)席會議制度。建立信息暢通機(jī)制可從以下幾個方面入手：第一、確定行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。將需聽證的行政處罰案件或涉案金額達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的60%或70%的行政處罰納入信息共享平臺。需聽證的行政處罰案件、涉案金額達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的60%或70%的行政處罰屬于比較嚴(yán)重的行政處罰，涉嫌犯罪的可能性比較大，納入信息共享平臺有利于司法機(jī)關(guān)查處犯罪。第二、豐富信息共享內(nèi)容。信息共享內(nèi)容包括案件的時限、案件的處理程序、案件線索和行政處罰等法律文件、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集到的證據(jù)以及其能對刑事案件開展有幫助的信息等等。第三、明確撥款主體。信息共享平臺的建立與完善需要大量的人力、物力、財力，對此應(yīng)明確由各級政府主導(dǎo)實施并給予一定的財力支持，否則各部門都會對撥款事項推諉。完善聯(lián)席會議制度的重心應(yīng)當(dāng)在，第一，確立聯(lián)席會議的牽頭主持部門。確定處于銜接機(jī)制中心的檢察機(jī)關(guān)組織主持，采取明確的定期舉行方式，形成固定機(jī)構(gòu)（如公安聯(lián)絡(luò)室）、固定人員（如聯(lián)絡(luò)員）、固定會議（如聯(lián)席會議）。第二、確定參與會議的主體。2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作由自治區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)，但享有權(quán)力的同時也需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。內(nèi)蒙古自治區(qū)成立的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，涵蓋了行政執(zhí)法與刑事司法共計35個單位，基本實現(xiàn)了內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)關(guān)的全覆蓋。[17]

⒉完善法律監(jiān)督機(jī)制。第一，“兩法銜接”的監(jiān)督機(jī)制多元化。監(jiān)督機(jī)制多元化是完善“兩法銜接”工作的保障。增強(qiáng)輿論監(jiān)督，大力發(fā)揮新聞媒體的作用，促使政務(wù)透明化、陽光化、公開化；發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，促使監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互相配合，形成打擊“兩法銜接”工作中行政人員違法瀆職犯罪的合力；改變?nèi)舜舐毮?，由立法向監(jiān)督方向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用；加強(qiáng)人民群眾及社會監(jiān)督，設(shè)立舉報熱線等。第二，完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制。擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)可以從以下幾點入手，首先，應(yīng)當(dāng)致力于改變現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)隸屬于行政權(quán)的現(xiàn)狀，賦予檢察機(jī)關(guān)獨立的法律地位。在人事權(quán)方面，檢察官的任免應(yīng)嚴(yán)格按照《檢察官法》和《公務(wù)員法》的規(guī)定執(zhí)行，不受任何外來因素的干擾；在財政來源方面，可以按照國稅、海關(guān)的垂直管理給付模式，由上一級檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一撥款，不受制于地方政府，從而保障財政獨立，以免其監(jiān)督權(quán)受行政權(quán)的染指。其次，檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度是檢察機(jī)關(guān)移案監(jiān)督權(quán)的重要保障。把檢察院的監(jiān)督權(quán)力提前到行政執(zhí)法階段，可以促進(jìn)行政執(zhí)法程序公開化、透明化，更能保障公平正義。檢察機(jī)關(guān)作為法律專業(yè)部門可以指導(dǎo)行政執(zhí)法人員對證據(jù)進(jìn)行固定、收集、保全、定性，以此保障證據(jù)達(dá)到刑事證明標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對案件的定性以及收集、固定、保全相關(guān)證據(jù)，保障證據(jù)的證明效力。再次，明確授予檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)和調(diào)查權(quán)，從根本上保障立案監(jiān)督權(quán)、移案監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)可以幫助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查辦行政執(zhí)法案件，為以后可能進(jìn)入刑事程序及時收集、固定證據(jù)?！爸挥羞M(jìn)行調(diào)查取證，對所獲得的材料進(jìn)行分析研究后，才能對案件的性質(zhì)、爭議的焦點、證據(jù)的效力、當(dāng)事人各方的是非曲直等形成正確的結(jié)論?！弊詈螅⑿姓幜P檢察備案審查制。行政處罰檢察備案審查制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出比較重大的行政處罰之后，將決定書副本同時報本級政府、上一級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及同級檢察機(jī)關(guān)備案。這種制度的建立有利于消除“以罰代刑”現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)不應(yīng)該行政處罰而需移送刑事司法機(jī)關(guān)立案審查的案件，建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)撤銷行政處罰，責(zé)令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉嫌犯罪案件移送刑事司法機(jī)關(guān)。第三，完善案件移送機(jī)制。及時移送案件牽扯到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處涉及犯罪的案件時程序選擇，先行政處罰抑或先移送刑事司法機(jī)關(guān)之后再進(jìn)行相應(yīng)的“補罰”。在“行政優(yōu)先原則”與“刑事優(yōu)先原則”的比較中，學(xué)者們各抒己見，支持“行政優(yōu)先原則”的學(xué)者們提出以下支持理由：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有查處涉罪案件的專業(yè)性。比如有毒有害物質(zhì)的檢測情況，質(zhì)檢局更有發(fā)言權(quán)。所以應(yīng)該先進(jìn)行“行政認(rèn)定”后再移送至刑事司法機(jī)關(guān)。二是有法律依據(jù)。國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11條①在某種程度上也承認(rèn)了先“行政認(rèn)定”然后再移送刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行“刑事認(rèn)定”。三是效率高。在一些生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品或者有毒有害物質(zhì)的涉罪案件，如果必須移送刑事司法機(jī)關(guān)而不進(jìn)行行政處罰，這些商家因為沒有被科以停產(chǎn)整頓、暫扣執(zhí)照等行政處罰，繼續(xù)生產(chǎn)，就不能及時遏制違法行為對法益的侵害。支持“刑事優(yōu)先原則”的學(xué)者提出的理由如下：一是客觀上遏制行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”。在行政處罰與刑罰競合的情況下堅持刑事優(yōu)先原則，所有涉罪案件必須事先移送至刑事司法機(jī)關(guān)，不給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”的空白和回旋余地，客觀上遏制“以罰代刑”現(xiàn)象。二是國際慣例。刑事優(yōu)先原則是各國處理刑民交叉、刑行交叉問題所普遍適用的原則。三是刑事證據(jù)的要求。因為刑事司法的證明標(biāo)準(zhǔn)高于行政執(zhí)法的證據(jù)，如果主張行政優(yōu)先原則，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所固定的證據(jù)移送至司法機(jī)關(guān)時可能達(dá)不到刑事司法的證明標(biāo)準(zhǔn)，而這時已經(jīng)錯過了采集證據(jù)的最佳時期。

筆者認(rèn)為，在行政權(quán)與司法權(quán)相競合博弈時，采用刑事優(yōu)先原則更能保護(hù)司法權(quán)。司法權(quán)是公安、檢察、法院三個部門把關(guān)，相對于行政權(quán)“一家獨大”更體現(xiàn)公平和法治。但堅持刑事優(yōu)先原則，并不意味著絕對化行使優(yōu)先原則。為保持行政管理行為的及時性，應(yīng)當(dāng)設(shè)立例外情形：一是當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要對其行為作出吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等刑罰所不涵蓋的處罰方式時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定，并移送案件；二是是否構(gòu)成犯罪尚不確定時，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)判斷不符合刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以先予以行政處罰，并將案件移送公安機(jī)關(guān)審查；三是當(dāng)法律有特殊規(guī)定時，遵循法律的特殊規(guī)定。

完善行政處罰與刑罰的法律銜接是一項系統(tǒng)工程，這項工程對立法、司法工作者提出了內(nèi)在要求，既要在思想上更新觀念，梳理清楚相關(guān)理論學(xué)說；也需要相關(guān)部門協(xié)作配合對本國司法實踐進(jìn)行完善。在理論學(xué)說的指導(dǎo)下實現(xiàn)立法內(nèi)容上的內(nèi)在統(tǒng)一和立法方式上行政處罰與刑罰的有效銜接。調(diào)整和細(xì)化“兩法銜接”工作機(jī)制，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作機(jī)制的統(tǒng)一，建立信息暢通機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、案件移送機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）