警察權(quán)益保障的立法建議

摘 要：警察群體是我國諸多機(jī)關(guān)群體中的重要組成部分，肩負(fù)著保衛(wèi)國家社會(huì)安定、人民安居樂業(yè)的重要職責(zé)。警察權(quán)益的保障是提高警察工作積極性的重要前提，更是維系國家執(zhí)法權(quán)威的關(guān)鍵。但目前暴力抗法、暴力襲警等違法犯罪行為嚴(yán)重地侵害了警察的人格權(quán)、健康權(quán)甚至生命權(quán)。本文分析了我國警察權(quán)益保障的現(xiàn)狀，并結(jié)合國外警察權(quán)益保障的經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國警察權(quán)益保障的立法建議。

關(guān) 鍵 詞：警察權(quán)益保障；公務(wù)執(zhí)法；暴力抗法

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）08-0085-04

收稿日期：2014-06-20

作者簡介：李冬（1973—），女，吉林長春人，吉林警察學(xué)院偵查系副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榉▽W(xué)，刑事科學(xué)技術(shù)。

基金項(xiàng)目：本文系吉林省公安廳課題“警察權(quán)益保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：KY13-2011。

在我國，警察的職業(yè)是神圣的，它是保障國家長治久安的行政力量，警察的公務(wù)執(zhí)法活動(dòng)具有合法性及權(quán)威性，而且這種權(quán)威性受法律保障。但近年來，我國時(shí)常出現(xiàn)警察在依法執(zhí)行公務(wù)過程中遭受謾罵、毆打進(jìn)而造成警察重傷、死亡的暴力抗法、襲警事件，這些事件，嚴(yán)重影響著國家的威信以及社會(huì)的安定。有鑒于此，健全我國警察權(quán)益保障機(jī)制，完善警察權(quán)益保障立法顯得尤為重要。

一、警察權(quán)益內(nèi)涵及損害警察權(quán)益的行為分析

（一） 警察權(quán)益范圍的界定

所謂警察權(quán)益，是指一國公民通過法定途徑取得警察身份并借此所擁有的權(quán)利及利益?！吨腥A人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》1995年頒布）第2條第2款中明確規(guī)定：“人民警察，包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察，人民法院、人民檢察院的司法警察也屬于人民警察的范疇。”本文中的“警察”，僅指公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)中的人民警察。關(guān)于警察權(quán)益，《警察法》中明確規(guī)定：“人民警察實(shí)行的是國家公務(wù)員工資體制，并依規(guī)定享受警銜津貼和其它津貼、補(bǔ)助及保險(xiǎn)福利待遇?！备鶕?jù)我國《公務(wù)員法》規(guī)定，警察是我國公務(wù)員系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成要素，享有公務(wù)員的法定權(quán)利并履行法定義務(wù)，但鑒于警察職業(yè)的特殊性，除享有一般的公務(wù)員權(quán)利外，警察還享有部分特殊的權(quán)益，包括在運(yùn)用警察身份執(zhí)法過程中所享有的權(quán)益。對(duì)此類特殊權(quán)益，《警察法》規(guī)定：警察權(quán)益包括行政強(qiáng)制和行政處罰權(quán)、依法拘留權(quán)、盤問與搜查權(quán)、緊急情況下使用武器權(quán)、優(yōu)先通行和優(yōu)先乘坐交通工具權(quán)、接受專業(yè)培訓(xùn)權(quán)、因工受傷者享有優(yōu)待權(quán)等。

（二）損害警察權(quán)益的行為特點(diǎn)

損害警察權(quán)益的行為包括以暴力和威脅等手段妨礙公安機(jī)關(guān)警察行使國家賦予的法定職權(quán)，阻礙或拒絕配合警察打擊違法犯罪行為。具體說來，損害警察權(quán)益的行為具有諸多特點(diǎn)。

第一，權(quán)益受侵害的警察群體身份具有特殊性。警察具有雙重任務(wù)身份，集行政執(zhí)法和刑事司法任務(wù)于一身，所以警察在履行法定職權(quán)時(shí)同時(shí)代表著法律及政府職能的實(shí)施。因此警察權(quán)益受侵害行為侵犯的客體具有雙重性，是一種妨礙公務(wù)執(zhí)行的行為，損害行為發(fā)生時(shí)侵害的客體是國家的公權(quán)力，這種公權(quán)力在社會(huì)日常的管理活動(dòng)中起到非常重要的作用；同時(shí)侵權(quán)行為還侵害了警察作為個(gè)人所擁有的人身權(quán)利，比如人格尊嚴(yán)、生命權(quán)等。

第二，侵害警察權(quán)益的行為往往伴有暴力性。近些年屢見報(bào)端的警察權(quán)益受侵害案例中，違法犯罪行為的形式不斷變化，暴力性行為發(fā)生的概率明顯升高，違法犯罪分子為了達(dá)到目的與警察的執(zhí)法行為形成對(duì)抗。犯罪分子在進(jìn)行犯罪行為時(shí)若遇到執(zhí)法者的阻止，往往會(huì)孤注一擲，用極端的行為進(jìn)行報(bào)復(fù)，甚至?xí)b而走險(xiǎn)進(jìn)行暴力反抗，不時(shí)使用槍支、管制型刀具等兇器與警察對(duì)抗，嚴(yán)重威脅著執(zhí)法警察的人身安全。

第三，警察權(quán)益受侵害的行為往往具有不可預(yù)見性。人民警察在正常的公務(wù)執(zhí)行過程中由于種種客觀原因的限制，比如警力資源配置不足、警械配備不夠精良等情況導(dǎo)致警察在執(zhí)行任務(wù)過程中得到的保護(hù)并不是十分嚴(yán)密。而部分群眾沒有足夠的法律意識(shí)去理解警察的執(zhí)法行為，一旦發(fā)生沖突，他們常常選擇過激的行為來宣泄自己的不滿。面對(duì)這種突發(fā)情況，警察要做到全面的自我保護(hù)十分困難。

第四，造成警察合法權(quán)益受侵害情況發(fā)生的原因具有復(fù)雜性及間接性。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，各類社會(huì)矛盾逐漸凸顯并爆發(fā)，這一矛盾在治安領(lǐng)域則表現(xiàn)為由內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件。這類行為的誘因具有復(fù)雜性和間接性，比如城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的征地和拆遷行為、食品安全問題、醫(yī)療保險(xiǎn)問題及企業(yè)下崗職工問題等諸多矛盾非常頻繁地引起了群體性上訪事件的發(fā)生，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。每當(dāng)這些群體性事件發(fā)生，站在緩解矛盾沖突第一線的必定是警察，群眾在訴求在沒有得到回應(yīng)的情況下很容易將警察作為矛盾的直接承擔(dān)者，對(duì)維持秩序的警察施以毆打、辱罵等暴力性行為。

第五，警察權(quán)益受到侵害后的違法犯罪行為處理被弱化。在現(xiàn)今嚴(yán)峻的執(zhí)法環(huán)境下，社會(huì)輿論對(duì)于警察權(quán)益也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。當(dāng)前群眾毆打警察的情況屢見不鮮，不明真相的群眾往往會(huì)將事件宣之于互聯(lián)網(wǎng)，同時(shí)極力夸大群眾與警察間的沖突與矛盾，使得此事件在短時(shí)期內(nèi)成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)。有的公安機(jī)關(guān)要求警察做到“打不還手、罵不還口”，致使部分警察在執(zhí)法過程中面對(duì)侵權(quán)行為保持緘默，抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，一味地采取隱忍、避讓的態(tài)度，沒有在合理范圍下進(jìn)行積極的反擊，很多警察在正常的執(zhí)法過程中權(quán)益受到侵害。

二、各國關(guān)于警察權(quán)益法律保障的比較分析

（一）“襲警罪”單列與否的問題

在發(fā)達(dá)國家，對(duì)于妨礙警察執(zhí)行公務(wù)的各種行為都有明確的規(guī)定及相應(yīng)的處罰措施。關(guān)于“襲警罪”，英美法系國家如英國、美國、新加坡等都把威脅、襲擊、傷害、殺害警察的行為單獨(dú)列為“襲警罪”。美國聯(lián)邦刑法的一般原則是警察在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候任何人都不得對(duì)其進(jìn)行任何形式的威脅、襲擊和傷害，并且不可以和警察有身體上的接觸甚至包括語言上的威脅。這樣嚴(yán)格的規(guī)定使得美國警察遭襲擊之后傷亡率低達(dá)10‰?！队旆ā返?1條和第53條規(guī)定了毆打警察罪、妨礙警察執(zhí)行公務(wù)罪、冒充警察罪、非法持有警察衣物罪和挑唆不忠罪為“襲警罪”，并對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的嚴(yán)格處罰。

相比于英美法系國家，大陸法系國家如德國、日本、韓國等雖然沒有把“襲警罪”單獨(dú)列為一種罪名，但也對(duì)這種行為進(jìn)行了分類規(guī)定并制定了嚴(yán)格的懲罰措施。一類國家把威脅、襲擊和傷害警察等行為歸入“抗拒公務(wù)員”類型的犯罪，并且按照妨礙公務(wù)行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行不同處罰，這些國家主要有法國、德國和意大利。另一類國家是把程度較輕的襲擊警察的行為歸入“妨害公務(wù)”的犯罪，而 “加重結(jié)果的傷害罪”或“加重結(jié)果的殺人罪” 則包括了襲擊警察時(shí)造成傷害或者死亡的行為，代表國家主要是日本。

（二）警用裝備配置的重視程度

警察的裝備配置是警察能夠很好地保障自身權(quán)益的物質(zhì)前提條件，如果警察沒有先進(jìn)的能夠保障自身安全的配置，那么就很難在遭受侵害時(shí)威懾犯罪分子進(jìn)而保護(hù)自己。在一些發(fā)達(dá)國家中，警察大都配置了先進(jìn)的武器裝備及技術(shù)配備，如計(jì)算機(jī)信息統(tǒng)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、交通要道監(jiān)視系統(tǒng)等現(xiàn)代化、高科技的配置，擁有較高專業(yè)化工作水平的警察在熟練運(yùn)用這些裝備與配置后能夠使犯罪分子望而生畏。

（三）對(duì)合法暴力的界定

在發(fā)達(dá)國家，警察機(jī)關(guān)是一種暴力機(jī)構(gòu)，因此警察在執(zhí)行任務(wù)的過程中必然會(huì)使用暴力，這種警察合法使用武器裝備的行為就是合法暴力。雖然，各國法律條文都規(guī)定警察可以使用合法暴力，但關(guān)于合法暴力的詳細(xì)界定情形卻不同?！度毡揪旃賵?zhí)行職務(wù)法》第7條規(guī)定：警察使用合法暴力的場合包括現(xiàn)行兇惡犯已經(jīng)判處死刑或是無期徒刑；被判為3年以上長期的人員；明確犯了兇惡罪并在抓捕中進(jìn)行抵抗、意圖逃跑時(shí)別無其他手段可施的罪犯。美國法律則認(rèn)為：警察對(duì)罪犯進(jìn)行合法逮捕時(shí)遇到反抗并對(duì)其可能產(chǎn)生人身傷害的情形下，可以實(shí)施合法暴力。這樣詳細(xì)地對(duì)警察在執(zhí)行任務(wù)的情況下可能出現(xiàn)的暴力行為進(jìn)行界定，有利于警察在執(zhí)行公務(wù)時(shí)更好地保護(hù)自身權(quán)益。

三、完善我國警察權(quán)益保障的必要性

（一）當(dāng)前我國警察權(quán)益保障的現(xiàn)狀

⒈警察權(quán)益保障的發(fā)展現(xiàn)狀。一是發(fā)展緩慢。近年，我國警察正面臨嚴(yán)峻形勢：在高速經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，違法犯罪活動(dòng)對(duì)警察群體合法權(quán)益造成的傷害也在逐漸升級(jí)，侵害權(quán)益的類型、程度更是逐漸增多與加強(qiáng)，但對(duì)警察權(quán)益的保障機(jī)制卻沒有和時(shí)代的發(fā)展保持同步，甚至還出現(xiàn)停滯不前的情況；二是保障水平相對(duì)滯后。不僅表現(xiàn)在維權(quán)方式及手段的單一，還表現(xiàn)在把維護(hù)權(quán)益保障的焦點(diǎn)集中在事后維護(hù)上，而這種事后維護(hù)也僅僅停留在道義上的支持或者是經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助。

⒉警察權(quán)益保障立法現(xiàn)狀。一是缺乏針對(duì)性。我國大多關(guān)于警察權(quán)益保護(hù)條款描述得并不具體，許多法律規(guī)范并非針對(duì)警察而設(shè)，目標(biāo)對(duì)象也沒有針對(duì)性。對(duì)于侵害警察權(quán)益的違法行為法律也并未做出具有針對(duì)性的處罰，因此，難以真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)警察權(quán)益的目的。二是缺乏全面性。對(duì)警察權(quán)益的界定范圍還不夠全面，僅僅部分列舉了執(zhí)法權(quán)益，對(duì)于其他的身份權(quán)益等并沒有進(jìn)行立法保護(hù)。

⒊警察權(quán)益保障制度現(xiàn)狀。一是制度不夠系統(tǒng)和規(guī)范。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代，侵害警察權(quán)益的犯罪行為也隨之多樣化，雖然這種演變趨勢已經(jīng)在部分發(fā)達(dá)地區(qū)得到重視，但對(duì)該類違法犯罪行為的相應(yīng)制裁制度卻沒有形成科學(xué)的、操作性強(qiáng)的系統(tǒng)。這不僅使警察權(quán)益保障無法順利開展，也導(dǎo)致維護(hù)權(quán)益的效果大打折扣。二是當(dāng)警察的合法權(quán)益遭受侵害之后，得到的多是精神上的慰藉，對(duì)于物質(zhì)及經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)救并不足，這都嚴(yán)重?fù)p害著警察權(quán)益。

（二）完善警察權(quán)益保障的必要性

⒈提高警察群體整體素質(zhì)的需要。大力提倡保障警察權(quán)益，對(duì)此予以足夠的重視并積極予以法律政策上的支持，對(duì)于提高警察群體的整體素質(zhì)具有重要意義。警察是人民群眾的守護(hù)神，是奉獻(xiàn)者的化身，對(duì)于保障人民群眾的利益以及社會(huì)安定做出了巨大貢獻(xiàn)。警察工作不僅具有高強(qiáng)度，而且還有高風(fēng)險(xiǎn)，他們要經(jīng)常面對(duì)各種殘酷的犯罪分子，其合法的人身權(quán)益以及執(zhí)法權(quán)益隨時(shí)受到威脅。因此，保障警察權(quán)益，能夠有效提高警察群體的凝聚力、戰(zhàn)斗力，更能提高警察群體的整體素質(zhì)。

⒉警察履行職責(zé)的需要?！毒旆ā返?條明確規(guī)定警察的職責(zé)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，警察在執(zhí)行任務(wù)時(shí)還要經(jīng)受群眾的不理解以及不法分子惡意侮辱、暴力傷害。面對(duì)這種現(xiàn)象，如果不采取有效措施保障警察的合法權(quán)益，必將大大傷害警察工作的積極性。

四、對(duì)我國警察權(quán)益保障的相關(guān)立法建議

（一）建議將“襲警罪”載入刑法

對(duì)于是否將“襲警罪”進(jìn)行單列并載入刑法，以法律的形式固定下來這一問題我國法律界看法不一。反對(duì)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行刑法中有妨害公務(wù)罪、過失殺人罪等具體條款，沒有必要再單列一條“襲警罪”，若將“襲警罪”法律化會(huì)使警察權(quán)利得到擴(kuò)大，進(jìn)而滋生濫用職權(quán)的不良后果。贊成者則認(rèn)為，鑒于警察身份及其職業(yè)所具有的特殊性，在執(zhí)法過程中不可避免地會(huì)造成傷害，而現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)部分侵害行為進(jìn)行懲罰，使很多襲警行為得不到制裁，變相地縱容了侵權(quán)行為的發(fā)生。同時(shí)，暴力襲警行為是對(duì)國家執(zhí)法權(quán)威的挑戰(zhàn)，會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂。因此應(yīng)將“襲警罪”載入刑法。

筆者認(rèn)為，將“襲警罪”單列載入刑法，以法律的形式將其固定下來十分必要。就我國現(xiàn)行的法律規(guī)定而言，對(duì)于暴力襲警的主要處罰規(guī)定來自《刑法》的“妨礙公務(wù)罪”，具體刑種包括拘役、管制、罰金或有期徒刑等，對(duì)于警察權(quán)益的維護(hù)略顯單薄。對(duì)于如何將“襲警罪”納入法律體系，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的實(shí)際情況予以實(shí)現(xiàn)。

（二）《警察法》要與時(shí)俱進(jìn)

在我國，針對(duì)警察這個(gè)特殊群體的法律是1995年頒布的《警察法》，至今已經(jīng)有19年。為了在迅速發(fā)展的社會(huì)更好地保障警察的權(quán)益，《警察法》也應(yīng)該和劇變的社會(huì)保持步伐一致。雖然在《警察法》中也有關(guān)于警察在執(zhí)行公務(wù)中的權(quán)益及獲得經(jīng)費(fèi)、警務(wù)裝備保障等規(guī)定，但相對(duì)于國外的警察權(quán)益保障力度以及范圍而言卻是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了更好地完善《警察法》進(jìn)而保障警察的合法權(quán)益，可以從以下方面入手：首先，應(yīng)把警察權(quán)益保護(hù)這一內(nèi)容單獨(dú)列入《警察法》中，并對(duì)各種可能出現(xiàn)的情形進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定?，F(xiàn)今的《警察法》著重的還是警察的職權(quán)、義務(wù)和紀(jì)律以及法律責(zé)任等方面，對(duì)于權(quán)益保障的說明卻所述寥寥。有鑒于此，《人民警察法》應(yīng)在涉及警察權(quán)益受到侵害時(shí)的相關(guān)情況，從實(shí)體到程序予以詳細(xì)的規(guī)定。其次，《警察法》應(yīng)對(duì)警察的公權(quán)力如職務(wù)防衛(wèi)權(quán)、使用武器和警械權(quán)、緊急情況處置權(quán)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，細(xì)化具體操作措施。最后，還應(yīng)關(guān)注警察的私權(quán)。《警察法》應(yīng)關(guān)注警察的生命權(quán)、健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)。對(duì)于勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)福利和安全保障也應(yīng)予以保障。

（三）《人民警察使用警械和武器條例》應(yīng)進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充

我國《人民警察使用警械和武器條例》共17條，涉及到警械、武器使用方面的規(guī)定只有3條，而且其中第9條是這樣規(guī)定的：“只有在處理15種犯罪行為且警告無效的情況下才可以使用警械及武器?！钡摋l例對(duì)犯罪行為規(guī)定得不夠具體，比如“嚴(yán)重危害公共安全”、“對(duì)公共安全會(huì)造成嚴(yán)重危害”等較為泛化的內(nèi)容，在具體的實(shí)施過程中各地的標(biāo)準(zhǔn)不一。另外，關(guān)于強(qiáng)制的規(guī)定也不十分明確。例如，如何配備槍支、如何攜帶槍支及開槍后如何對(duì)現(xiàn)場進(jìn)行處理等。鑒于此，對(duì)《人民警察使用警械和武器條例》的細(xì)化和補(bǔ)充工作就顯得十分必要，應(yīng)將實(shí)際工作中經(jīng)常遇到的具體問題做詳細(xì)規(guī)定，對(duì)警察在執(zhí)行任務(wù)時(shí)應(yīng)配備的警械做明晰地解釋，對(duì)使用警械、武器的前提條件和使用步驟加以補(bǔ)充，增強(qiáng)條例的實(shí)用性和可操作性。

總之，警察的權(quán)益不僅僅關(guān)乎警察個(gè)人，同時(shí)也是國家得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要素之一。警察這一群體具有特殊性，其權(quán)益受侵害的現(xiàn)象理應(yīng)受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，這也是社會(huì)發(fā)展過程中的必然要求。警察權(quán)益的保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同配合。就目前我國的現(xiàn)狀而言，警察權(quán)益保障仍需要進(jìn)行很大的改進(jìn)，尤其是立法，因?yàn)檫@是所有程序的源頭。因此，應(yīng)盡早建構(gòu)起警察權(quán)益保障的法律體系及框架。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）