跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制設(shè)計(jì)

吳國(guó)清

(上海師范大學(xué) 旅游學(xué)院， 上海 200234)

一、 引 言

旅游公共服務(wù)是旅游地建設(shè)極重要的組成部分。伴隨著旅游公共服務(wù)正在成為推進(jìn)區(qū)域旅游一體化發(fā)展的重要引擎和突破口的同時(shí)，由于受到行政區(qū)劃的剛性約束與阻隔，強(qiáng)烈的地方利益傾向抑制了區(qū)域旅游一體化聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的發(fā)揮，各行政區(qū)按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實(shí)際需要參與合作及追求各自利益最大化等“頑疾”久治不愈，低水平內(nèi)耗式競(jìng)爭(zhēng)不斷，造成的鴻溝導(dǎo)致了利益主體與決策主體的背離、管理邊界與功能邊界錯(cuò)位、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益失衡[1]，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)合作僅停留在表層，當(dāng)涉及旅游公共服務(wù)要素與產(chǎn)業(yè)資源重組等核心利益一體化問(wèn)題時(shí)往往舉步維艱。隨著手機(jī)等移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)終端的普及和高速交通網(wǎng)絡(luò)的形成，旅游活動(dòng)維度越來(lái)越“泛”(加速了旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)深度融合)，因此，旅游公共服務(wù)發(fā)展必須盡快突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的困境。在我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)旅游公共服務(wù)需求進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，除了積極研討解決旅游公共服務(wù)供需失衡和結(jié)構(gòu)不合理、旅游公共服務(wù)提供的公平與高效、缺乏整體設(shè)計(jì)旅游公共服務(wù)碎片化沒(méi)有形成“1+1>2”協(xié)同效應(yīng)等問(wèn)題，更需要對(duì)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)行全面的解構(gòu)與重構(gòu)，探索創(chuàng)新跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制具有重要學(xué)術(shù)與應(yīng)用價(jià)值。

二、 相關(guān)研究述評(píng)

面對(duì)大眾化旅游時(shí)代的到來(lái)，“完善國(guó)民旅游休閑公共服務(wù)”、“完善旅游公共服務(wù)”已經(jīng)分別被列入國(guó)務(wù)院2013年2月2日發(fā)布的《國(guó)民旅游休閑綱要(2013-2020)》和2013年10月1日起正式施行的《中華人民共和國(guó)旅游法》。雖然旅游業(yè)發(fā)展存在地區(qū)差異，各地構(gòu)建旅游公共服務(wù)(體系)及實(shí)施路徑有所不同，對(duì)旅游公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)總體上也是螺旋式遞進(jìn)的過(guò)程，盡管目前已取得了一些共識(shí)，但很多研究仍處于初級(jí)階段，在理論研究和實(shí)踐探索中均出現(xiàn)不少問(wèn)題[2]。就推進(jìn)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化而言，基于地區(qū)之間旅游公共服務(wù)提供不平衡現(xiàn)象，很多學(xué)者嘗試運(yùn)用實(shí)證分析方法，從提供主體、區(qū)域空間等角度進(jìn)行研究，包括對(duì)地區(qū)之間旅游公共服務(wù)不均等現(xiàn)象實(shí)證，探討旅游公共服務(wù)供給機(jī)制與方式的多元化等。

(一) 國(guó)外研究

20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家開(kāi)始嘗試探索更具有彈性和效率的公共服務(wù)民間化機(jī)制，通過(guò)公共服務(wù)供給與生產(chǎn)的分離，在政府絕對(duì)控制和純粹市場(chǎng)交易之間演繹出多種提供機(jī)制與方式，如內(nèi)部生產(chǎn)(in-house production)、協(xié)調(diào)生產(chǎn)(coordinated production)、私人合同生產(chǎn)(private contracting)、特許經(jīng)營(yíng)(franchising)、憑單制(vouchering)等。在政府及地區(qū)旅游合作方面，Akehurst Gary在“歐共體成員的旅游政策”中提出利用國(guó)家權(quán)利直接或間接地吸納外資以推動(dòng)區(qū)域旅游事業(yè)的發(fā)展[3]；Bramwel Bill[4]圍繞地方旅游業(yè)合作問(wèn)題就決策制定提出理論框架，重點(diǎn)探討合作范圍、強(qiáng)度以及參與者一致合作的程度，并預(yù)見(jiàn)了投資者(或參與者)之間權(quán)利分配的不均衡。

國(guó)外學(xué)者針對(duì)“旅游公共服務(wù)”沒(méi)有進(jìn)行太多的理論探究，原因或在于旅游公共服務(wù)已經(jīng)在他們的普適性的公共服務(wù)中得到了較好的實(shí)現(xiàn)[5]。通過(guò)文獻(xiàn)梳理甄別，發(fā)現(xiàn)國(guó)外學(xué)者大多從交通、安全及游客滿意度等具體方面研究旅游公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)形成差異化和分散化的提供格局，基于公共選擇理論、博弈論等多種途徑，力圖勾畫(huà)出生產(chǎn)機(jī)制創(chuàng)新和合作框架擴(kuò)展的多種可能性圖景，更注重現(xiàn)實(shí)的案例觀察和實(shí)驗(yàn)，設(shè)計(jì)具有實(shí)踐性和可操作性的政策工具，如競(jìng)爭(zhēng)性供給、志愿供給、簽訂合同和用者付費(fèi)等，相關(guān)研究成果力圖貼近現(xiàn)實(shí)，具有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)和政策導(dǎo)向。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)圈一直熱衷于“國(guó)外理論—中國(guó)檢驗(yàn)”已經(jīng)被證明是行不通的[6]，但國(guó)外相關(guān)研究方法、技術(shù)和模式的探索無(wú)疑對(duì)我國(guó)的旅游公共服務(wù)轉(zhuǎn)型時(shí)期選擇和創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制具有重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(二) 國(guó)內(nèi)研究

早在2009年6月，國(guó)家旅游局旅游公共服務(wù)體系建設(shè)調(diào)研組到蘇浙滬調(diào)研時(shí)，就明確提出要“推進(jìn)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的區(qū)域化和一體化”。2011年12月發(fā)布的《中國(guó)旅游公共服務(wù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》也要求重點(diǎn)推進(jìn)環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、泛珠三角、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、長(zhǎng)吉圖等區(qū)域的公共服務(wù)合作。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)公共服務(wù)研究已有一定進(jìn)展，在推動(dòng)形成多元化旅游公共服務(wù)供給體制，不斷提高旅游公共服務(wù)供給和運(yùn)行質(zhì)量等方面作了卓有成效的嘗試。王健等(2004)提出實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)、公共服務(wù)，建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成多中心、自主治理的合作機(jī)制[7]。李爽(2008)以實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)供給有效性為邏輯起點(diǎn)，提出建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同參與的旅游公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制[8]。王佳欣(2012)對(duì)我國(guó)旅游公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行梳理和分析，提出構(gòu)建旅游公共服務(wù)多中心供給機(jī)制[9]。

與已有的相關(guān)研究比較，本文特色體現(xiàn)在：研究角度——突破多從單一行政區(qū)或單項(xiàng)旅游公共服務(wù)層面以及單一提供主體角度，通過(guò)多維度的解析(時(shí)空-功能角度、提供主體角度、受益范圍角度)，從跨行政區(qū)綜合視角詮釋跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化內(nèi)涵，并對(duì)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制進(jìn)行總體設(shè)計(jì)；研究范圍——突破多集中于對(duì)旅游公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)、功能和游客感知評(píng)價(jià)、滿意度分析等，對(duì)多重約束條件下動(dòng)態(tài)的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)合作的可抉擇機(jī)制進(jìn)行理論推演；研究成果——在對(duì)已有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的觀察分析以及提供機(jī)制的總結(jié)提煉基礎(chǔ)上，有的放矢地初步探索跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化建設(shè)實(shí)施路徑，具有較強(qiáng)的政策指導(dǎo)意義。

三、 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化內(nèi)涵

跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化是指為吸引到更多的游客，兩個(gè)及以上行政區(qū)之間突破某些制度和權(quán)益的障礙，通過(guò)有針對(duì)性地對(duì)旅游公共服務(wù)(系統(tǒng))進(jìn)行整合完善與優(yōu)化提升，向游客(居民)提供公益性、非排他性的旅游公共設(shè)施及服務(wù)(表1)，并基本形成一個(gè)打破行政壁壘縱向聯(lián)系與橫向協(xié)調(diào)的良性立體式合作體系。其核心強(qiáng)調(diào)突出的是“一體化”，既是跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)的一種動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也是利益相關(guān)方不斷博弈取得平衡的過(guò)程。也可以理解為以滿足旅游者利益為根本取向，旅游公共服務(wù)提供主體之間通過(guò)相互開(kāi)放加強(qiáng)合作與聯(lián)合行動(dòng)，更好地發(fā)揮了各自的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了資源優(yōu)化配置和效益提高，促使各地方共享/共贏旅游公共服務(wù)發(fā)展“新紅利”。

表1 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)主要內(nèi)容及分類

(一) 從時(shí)空-功能角度看：由“獨(dú)占”到“分享”

按照在不同行政區(qū)內(nèi)發(fā)生作用范疇的不同，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)大致可分為獨(dú)占型、分享型(圖1)。獨(dú)占型指在空間上其服務(wù)范圍只局限于某一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，具有個(gè)性化特征，如旅游景區(qū)內(nèi)的公共廁所等基礎(chǔ)設(shè)施；分享型是指服務(wù)范圍幾乎對(duì)區(qū)域內(nèi)所有行政區(qū)進(jìn)行了全覆蓋，如旅游公共交通設(shè)施、旅游公共信息服務(wù)平臺(tái)、國(guó)家及區(qū)域性旅游公共政策、旅游異地投訴服務(wù)等。旅游公共服務(wù)需求是隨著旅游消費(fèi)水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和社會(huì)功能的不斷提升而變遷并逐步擴(kuò)展[10]。來(lái)勢(shì)迅猛的散客化浪潮(我國(guó)大多數(shù)城市的散客占比已經(jīng)達(dá)到70%～90%)，客觀上要求旅游公共服務(wù)必須盡快由一地“獨(dú)占”為區(qū)域“分享”。而跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化的最終目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，分享型是跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)。

圖1 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)發(fā)展層級(jí)劃分

圖2 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)提供方和受益方

(二) 從提供主體角度看：由“一元”到“多元”

跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)提供方(圖2)包括各級(jí)政府(旅游主管部門(mén)為主，以行政指令為主要驅(qū)動(dòng)力)、市場(chǎng)(相關(guān)企業(yè)，以經(jīng)濟(jì)利益為主要驅(qū)動(dòng)力)、社會(huì)第三方(行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織等，以自愿服務(wù)為主要驅(qū)動(dòng)力)乃至個(gè)人?！岸嘣敝荚趯?shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的多層次、多品種、多選擇。游客從客源地到旅游目的地的旅游活動(dòng)具有異地性、旅游需求綜合性、旅游市場(chǎng)細(xì)分性、旅游需求多樣性特點(diǎn)[11]，量大面廣的散客必然要求旅游公共服務(wù)提供方實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化和多元化。各具優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)、社會(huì)第三方可以為跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)的完善與提升，提供更廣闊的資金來(lái)源和人力、物力支持，同時(shí)有助于打破政府的壟斷，形成有效競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高效率。當(dāng)然，作為行政區(qū)公共利益的代表，政府是跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)的主體建設(shè)方和主要提供者。

(三) 從受益范圍角度看：由“游客”到“居民”

各地旅游公共服務(wù)建設(shè)的主要目標(biāo)大多是為了更好地吸引游客，有助于提高本地旅游競(jìng)爭(zhēng)力。在此目標(biāo)導(dǎo)引下，旅游公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)往往從經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)上分析考量，忽視旅游公共服務(wù)的“公益性”、“共享性”，甚至弱化其社會(huì)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、文化價(jià)值。事實(shí)上，純旅游公共服務(wù)往往涉及全體居民的利益。作為普通大眾一種生活方式的普及，旅游已融入全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式之中，世界進(jìn)入“旅游時(shí)代”，使得旅游不僅是一項(xiàng)拉動(dòng)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，更是一項(xiàng)滿足居民精神文化需求的民生事業(yè)，當(dāng)?shù)鼐用穹窒砺糜伟l(fā)展紅利合理合法也合情，提升旅游競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)應(yīng)多元化[12]。因此，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化必然要求“利客”與“便民”相結(jié)合，堅(jiān)持以旅游者為中心，使受惠群體輻射/惠及當(dāng)?shù)鼐用瘢磳⒂慰偷穆糜位顒?dòng)與居民的休閑生活融合起來(lái)。

四、 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制構(gòu)建

圖3 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制設(shè)計(jì)

在跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化進(jìn)程中，各行政區(qū)之間“合作”與“競(jìng)爭(zhēng)”始終并存，“合作”體現(xiàn)出對(duì)共同利益以及利益協(xié)調(diào)的認(rèn)識(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)”反映出圍繞追求自身利益最大化的利益博弈。因此，穩(wěn)定長(zhǎng)效的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展動(dòng)力必然源于一系列具有路徑依賴性質(zhì)的提供機(jī)制設(shè)計(jì)(圖3)。多輪博弈經(jīng)驗(yàn)顯示，政府主導(dǎo)型的一體化模式有其自身的局限性[13]，但由于我國(guó)實(shí)行的是典型的政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化的推進(jìn)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立健全綜合有效制衡的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，重視提高企業(yè)(市場(chǎng))參與積極性，探索從制度對(duì)接和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)上的推進(jìn)，特別是政府引導(dǎo)性投資帶動(dòng)旅游公共服務(wù)(體系)建設(shè)，盡快拉開(kāi)以資本方式完善區(qū)域合作的帷幕。

(一) 平等：組織協(xié)商機(jī)制

為避免出現(xiàn)“各方都能提供，各方都不提供”的局面，首先應(yīng)厘清跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)提供主體職責(zé)，加強(qiáng)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、多渠道的溝通和協(xié)調(diào)，盡快設(shè)立日常權(quán)威管理機(jī)構(gòu)(包括由所有合作方參與的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化協(xié)調(diào)仲裁管理機(jī)構(gòu))，形成一種以跨界(跨越行政區(qū)的組織或機(jī)構(gòu))協(xié)同運(yùn)作為基本特征，以平等的伙伴關(guān)系為基本工具，協(xié)同管理，揚(yáng)長(zhǎng)避短，共同促進(jìn)旅游公共服務(wù)供需動(dòng)態(tài)均衡。即通過(guò)平等的組織協(xié)調(diào)溝通方式平息矛盾、調(diào)和利益，重點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)沖突問(wèn)題行使仲裁權(quán)，如吊銷(xiāo)相關(guān)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、取消承包資格等，以確保各旅游公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，使得合作項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)降低，各方用于防范風(fēng)險(xiǎn)的成本減少，最終使公共服務(wù)供給變得更加經(jīng)濟(jì)[14]。

(二) 公開(kāi)：規(guī)則自律機(jī)制

在跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化進(jìn)程中，不同利益主體的機(jī)會(huì)主義行為可能會(huì)損害不知情地區(qū)的利益，但也有可能使知情地區(qū)利益受益。在利益驅(qū)動(dòng)下，受益的地方政府可能會(huì)采取放任或支持的態(tài)度，從而加劇顯性或隱性的地區(qū)矛盾與利益沖突。因此，需要一系列制度安排作為制衡力量，增強(qiáng)旅游市場(chǎng)透明度，并形成相應(yīng)的規(guī)則自律/約束機(jī)制。合作方可通過(guò)“集體談判”達(dá)成共同認(rèn)可的有約束力的協(xié)議，或者是制定共同承諾并嚴(yán)格遵守的“游戲規(guī)則(合作規(guī)則)”，明確違反應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任與處罰規(guī)定。即借助立法手段在避免具有地方保護(hù)主義色彩的政策制約基礎(chǔ)上，通過(guò)合作規(guī)則/機(jī)制的建立，對(duì)可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為做出懲罰性的制度安排/政策創(chuàng)新。

(三) 互動(dòng)：社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

為了確?？缧姓^(qū)旅游公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)的公平與公正、合法與合理，構(gòu)建并形成政府、市場(chǎng)(企業(yè))、社會(huì)第三方多元供給主體之間的相互監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)糾正并采取相應(yīng)的制裁措施，以平衡多主體的特殊利益與社會(huì)的整體利益。隨著跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)受益群體惠及游客和當(dāng)?shù)鼐用?，?yīng)建立暢通有序的訴求表達(dá)渠道，鼓勵(lì)專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)組織、大眾傳媒和社會(huì)公眾等積極參與到對(duì)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)的監(jiān)管，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳媒等渠道定期規(guī)范詳盡地將各地區(qū)旅游政策、旅游信息等發(fā)布出來(lái)，引入媒體(包括以微博、微信為代表的新傳媒)曝光，開(kāi)設(shè)網(wǎng)上投訴箱、建言獻(xiàn)策專欄、免費(fèi)意見(jiàn)電話等與游客/當(dāng)?shù)鼐用窕?dòng)，并適時(shí)將監(jiān)督意見(jiàn)反饋給政府部門(mén)，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用。

(四) 多樣：績(jī)效激勵(lì)機(jī)制

目前，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化建設(shè)正處于起步階段中，績(jī)效激勵(lì)的主要對(duì)象可以是參與相關(guān)合作與一體化發(fā)展的各級(jí)地方政府。除獲取地方利益，各級(jí)地方政府在推動(dòng)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展時(shí)，大多希望得到上級(jí)政府的認(rèn)可。因此，上級(jí)政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起制定績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的主體功能，按照激勵(lì)效果與績(jī)效高低正相關(guān)，用發(fā)展戰(zhàn)略、具體政策等對(duì)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化給予鼓勵(lì)和支持。同時(shí)，為了加速推進(jìn)旅游公共服務(wù)由“投入型”向“效率型”轉(zhuǎn)變，績(jī)效高低不能僅以多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量，而要以促進(jìn)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展與各級(jí)行政區(qū)正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)作為重要依據(jù)，設(shè)定量化的績(jī)效測(cè)評(píng)和考核標(biāo)準(zhǔn)，并采取按標(biāo)準(zhǔn)考核、以獎(jiǎng)代拔等多種方法運(yùn)作。

(五) 公平：利益補(bǔ)償機(jī)制

跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化本質(zhì)是以尋求區(qū)域旅游公共服務(wù)利益最大化為目標(biāo)的，需要對(duì)相關(guān)要素進(jìn)行跨行政區(qū)重組，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域旅游公共服務(wù)整體福利的提升，但對(duì)不同行政區(qū)而言則具有較大的不確定性。既得利益受損的行政區(qū)，往往消極對(duì)待，甚至拖延與阻撓。只有所帶來(lái)的收益提高至少等于由此引致的利益損失時(shí)，各行政區(qū)才有動(dòng)力持續(xù)參與一體化進(jìn)程。因此，獲益較多者應(yīng)給予獲益較少或利益受損者合理的利益補(bǔ)償，使其總的收益水平或福利改善比未參與合作之前高?？缧姓^(qū)公平有效的利益補(bǔ)償，可以通過(guò)高級(jí)別行政管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，如建立規(guī)范的跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，以技術(shù)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目投資或產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等多種形式公平地對(duì)利益進(jìn)行再分配。

(六) 強(qiáng)效：管理問(wèn)責(zé)機(jī)制

表2 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)監(jiān)管問(wèn)責(zé)框架

跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)提供主體多元化，使得集中單一的政府提供服務(wù)模式糅合成為多元供給模式(市場(chǎng)化供給通過(guò)合同承包、補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、授權(quán)等由相關(guān)企業(yè)提供，社會(huì)第三方組織自愿供給通過(guò)政策支持、資金資助、人員培訓(xùn)等提供服務(wù))。因此，強(qiáng)效的管理問(wèn)責(zé)機(jī)制，必須要強(qiáng)化對(duì)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)提供主體的權(quán)力制約，不斷規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全問(wèn)責(zé)制度，走規(guī)范化、法制化的道路，特別是引入政府內(nèi)監(jiān)管，約束各提供主體行為，確立各自的作用范圍與邊界和作用方式與準(zhǔn)則等，使多元主體產(chǎn)生合力，努力實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)需求的全面滿足。借鑒世界銀行(2003)對(duì)公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的分析框架，制度化的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)管理問(wèn)責(zé)內(nèi)容見(jiàn)表2。

五、 結(jié) 語(yǔ)

圖4 跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展階段與機(jī)制創(chuàng)新

加強(qiáng)區(qū)域旅游合作是未來(lái)中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)了市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)博弈之后，在“抱團(tuán)發(fā)展”成為共識(shí)的大背景下，跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化建設(shè)合作意愿在不斷強(qiáng)化、合作機(jī)制在不斷創(chuàng)新(圖4)?？缧姓^(qū)各級(jí)政府主體之間紛紛開(kāi)始簽訂各項(xiàng)協(xié)議和建立聯(lián)席會(huì)議制度等推進(jìn)旅游公共服務(wù)“無(wú)縫隙”對(duì)接，特別是在旅游公共交通、區(qū)域旅游形象共塑、旅游服務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)、旅游教育合作培訓(xùn)等層面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，加快推動(dòng)了旅游業(yè)從規(guī)模增長(zhǎng)型發(fā)展模式向質(zhì)量效益型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。以我國(guó)區(qū)域旅游一體化發(fā)展較好的“長(zhǎng)三角”為例，在合作協(xié)商組織機(jī)制上既有省級(jí)層面的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”，也有城市層面的“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“長(zhǎng)三角旅游城市高峰論壇”，還有企業(yè)層面的“長(zhǎng)三角旅行社峰會(huì)”、“長(zhǎng)三角旅游集散中心聯(lián)盟”等。

跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，涉及部門(mén)廣、面多，利益協(xié)調(diào)難度大。為了避免出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象，使跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化建設(shè)落到實(shí)處，在對(duì)現(xiàn)有旅游公共服務(wù)發(fā)展脈絡(luò)梳理分析后，以游客調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)旅游公共服務(wù)提供現(xiàn)狀進(jìn)行診斷，同時(shí)借助相關(guān)方法開(kāi)展旅游公共服務(wù)績(jī)效測(cè)評(píng)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建科學(xué)高效的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化提供機(jī)制。具體舉措包括：盡快成立權(quán)威性的日常綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)(如成立一個(gè)在中央政府協(xié)調(diào)下的跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)協(xié)作會(huì)/跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)綜合管理局等)具體實(shí)施“多主體、多層次”協(xié)調(diào)管治，構(gòu)建跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)一體化發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制、業(yè)績(jī)考核制度、評(píng)估機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制；對(duì)旅游公共服務(wù)抽樣分類，界定符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和法律制度的公共利益，找準(zhǔn)利益切入點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)(企業(yè))和社會(huì)力量廣泛參與，形成層次化結(jié)構(gòu)多元化服務(wù)模式；統(tǒng)一準(zhǔn)入制度，規(guī)范管理，以旅游標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)跨行政區(qū)旅游公共服務(wù)對(duì)接；完善旅游公共服務(wù)政策保障制度體系，把旅游公共服務(wù)的有效供給納入法制軌道[15]，形成制度性的規(guī)范/區(qū)域性法律法規(guī)等，將是成功推進(jìn)跨行政區(qū)旅游公共一體化的關(guān)鍵。

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