成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)運作機理與管理機制研究

胡會琴　侯云先

摘要：成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的建設(shè)需要在透視其運作規(guī)律的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學的管理機制。文章通過分析代儲系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)提出了涵蓋預(yù)警、指揮調(diào)度、保障、信息和評估等子系統(tǒng)的代儲系統(tǒng)架構(gòu)，并從信息傳導、組織協(xié)同、利益均衡、資源儲備和制度約束等機理的角度剖析了其運作機理；基于此構(gòu)建了包括動力機制、運行機制、協(xié)調(diào)機制和保障機制的管理機制。運作機理與管理機制的剖析可為地方政府持續(xù)改進成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)提供理論基礎(chǔ)和政策建議。

關(guān)鍵詞：成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)；代儲系統(tǒng)結(jié)構(gòu)；運作機理；管理機制

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1000—2154（2014）05—0005—07

一、引言

進入21世紀以來，全球經(jīng)濟環(huán)境與自然環(huán)境遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)。全球金融危機對國內(nèi)外糧食市場的供求格局和糧價走勢產(chǎn)生了深刻影響，糧食加工業(yè)的市場風險迅速增加，影響到各國的糧食安全。同時，各類突發(fā)公共事件也更加頻繁，巨額的經(jīng)濟損失和生命安全威脅使得世界各國政府都日益重視和支持糧食儲備。目前，我國糧食儲備系統(tǒng)的公共服務(wù)能力同樣也受到嚴峻考驗，尤其是能夠快速轉(zhuǎn)化為食品的成品糧應(yīng)急儲備，成為評價各級政府應(yīng)急減災(zāi)能力的重要指標之一。

我國成品糧應(yīng)急儲備起步較晚，管理制度落后，管理機制不健全。成品糧應(yīng)急儲備是糧食儲備的重要組成部分，目前對其學術(shù)研究仍處于探索階段，與之相關(guān)的多是一些國家政策和文件，如《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》（2008-2020年）、《糧食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》和《糧油加工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等。因此，研究成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的內(nèi)在運作機理，建立適合我國國情的管理機制，對于減少生命損失、增強政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的調(diào)控能力具有重大現(xiàn)實意義。

二、成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)內(nèi)涵與主體結(jié)構(gòu)分析

2003年的非典事件促使我國成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)（以下簡稱代儲系統(tǒng)）建設(shè)起步，其發(fā)展水平與各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和應(yīng)急需求極不適應(yīng)，因此，正確認知代儲系統(tǒng)對于認識其運作機理，構(gòu)建科學的體制機制具有重要意義。

（一）成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的內(nèi)涵

我國傳統(tǒng)糧食儲備的品種主要是原糧，成品糧是相對于原糧而言的。成品糧與原糧都屬于易腐品，成品糧的易腐性更強，其輪換頻率更高、風險更大。我國糧食儲備體系包括國家公共儲備、商業(yè)儲備和農(nóng)戶儲糧三個層次。國家糧食儲備實行垂直管理模式，由中央和地方政府專項儲備構(gòu)成。其中，中央儲備糧以原糧為主，由中國儲備糧管理總公司和部分代儲企業(yè)儲備；地方糧食儲備實行省長負責制，儲備對象包括原糧和成品糧，其中成品糧應(yīng)急儲備基本上采用當?shù)仄髽I(yè)代儲模式，并由一定數(shù)量的供應(yīng)網(wǎng)點負責成品糧的應(yīng)急供應(yīng)（如圖1所示）。

根據(jù)成品糧應(yīng)急儲備的結(jié)構(gòu)特征，本文將成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)定義為：為預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件，在地方政府主導下，由具有代儲資格的企業(yè)（簡稱代儲企業(yè)）承儲一定數(shù)量和一定規(guī)格品質(zhì)的大米和小麥粉，并在突發(fā)事件時將成品糧配送至其服務(wù)的供應(yīng)網(wǎng)點，以實現(xiàn)成品糧的安全儲備和應(yīng)急供應(yīng)為目標的政治、經(jīng)濟綜合體。

（二）成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)主體結(jié)構(gòu)

我國成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)已基本形成，在近年突發(fā)公共事件救援中發(fā)揮了重大作用。該系統(tǒng)由地方政府、代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點等相關(guān)主體構(gòu)成，存在多個管理層級和眾多利益相關(guān)者，并受到地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約和影響。由此，可將成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)視為一個由“地方政府一代儲企業(yè)一供應(yīng)網(wǎng)點”構(gòu)成的三級供應(yīng)保障網(wǎng)絡(luò)（見圖2）。

地方政府作為成品糧儲備的委托人，按照國家有關(guān)部委印發(fā)的《中央儲備糧代儲資格認定辦法》等配套文件的指導，出臺成品糧代儲資格和供應(yīng)網(wǎng)點認定辦法，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素確定代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點的數(shù)量、代儲規(guī)模和布局。代儲企業(yè)的管理實行“政府委托、逐級負責、部門監(jiān)管、企業(yè)運作”的辦法，在應(yīng)急時按政府要求將成品糧配送至其服務(wù)的供應(yīng)網(wǎng)點。供應(yīng)網(wǎng)點作為應(yīng)急成品糧供應(yīng)終端代理主體，其管理實行“自主經(jīng)營、自負盈虧”政策，是突發(fā)事件中“吃糧買的到”的糧食供應(yīng)底線保障。由于政府的有限監(jiān)管，各主體間存在嚴重的信息不對稱性，因此，政府必須加強監(jiān)管，構(gòu)建健全的管理機制確保系統(tǒng)高效運行。

三、成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)運作機理分析

系統(tǒng)的功能建設(shè)必須遵循其運行規(guī)律，而功能又決定了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。因此，可從成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能反向窺視其運作機理。機理是指事物變化的規(guī)律，運作機理的研究是認識代儲系統(tǒng)的前提，能夠明確成品糧應(yīng)急儲備的特性，建立科學的管理機制，以改變我國糧食儲備系統(tǒng)運行效力低下的窘?jīng)r。事物運行的一般機理分為四類：原則性機理、原理性機理、流程性機理和操作性機理，結(jié)合代儲系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特點，其運作機理包括信息傳導機理、組織協(xié)同機理、利益均衡機理、資源儲備機理和制度約束機理。

第一，信息傳導機理。應(yīng)急信息貫穿于突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)測、應(yīng)急響應(yīng)及處置和災(zāi)后恢復及重建的全過程。在應(yīng)急預(yù)警及監(jiān)測階段，要著力處理好征兆信息監(jiān)測及風險信息評估工作，同時保證應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的平穩(wěn)和信息傳導渠道的通暢。在應(yīng)急響應(yīng)及處置階段，信息傳導具有明確程序：將突發(fā)事件上報至上級應(yīng)急管理指揮中心，啟動應(yīng)急預(yù)案，分級響應(yīng)，各級應(yīng)急指揮中心根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展狀況向參與救援處置的公安、消防、武警、專家小組等相關(guān)單位，尤其是成品糧應(yīng)急代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點。在災(zāi)后恢復及重建階段，屬地政府按照應(yīng)急預(yù)案及突發(fā)事件情況，采取各種措施進行災(zāi)后重建工作，并評估代儲系統(tǒng)應(yīng)對過程的經(jīng)驗教訓。在突發(fā)事件發(fā)生的不同階段，借助傳統(tǒng)的信息渠道和現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息的上傳下達。而信息在組織和個體間的橫向和縱向交叉?zhèn)鬟f的核心主導主體是政府，三個階段分別是屬地政府、應(yīng)急指揮中心和屬地政府。由此可見，信息傳遞機理作為流程性機理的重要組成部分對成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)功能的發(fā)揮起著不可替代的作用，而政府作為代儲系統(tǒng)里的特殊主體在信息傳導機理運作中的主導性作用至關(guān)重要。

第二，組織協(xié)同機理。協(xié)同機理體現(xiàn)了系統(tǒng)“1+1>2”的基本特征。代儲系統(tǒng)的組織協(xié)同包括縱向協(xié)同和橫向協(xié)同?？v向協(xié)同主要是指屬地政府與上、下級政府部門間（二級協(xié)同），以及三者之間的協(xié)同（三級協(xié)同），縱向協(xié)同的實現(xiàn)主要依靠行政強制力。橫向協(xié)調(diào)主要包括同級政府部門的協(xié)同（一級協(xié)同），以及與媒體、國際國內(nèi)救助組織等社會各界的協(xié)同、與受災(zāi)民眾的協(xié)同等，其主要依靠法律法規(guī)和社會責任約束來實現(xiàn)?？v向協(xié)同是代系統(tǒng)儲政令一致、決策科學、行動迅速的組織保障；而橫向協(xié)同是系統(tǒng)資源整合、力量合璧、穩(wěn)定民心的組織行動。因此，必須通過加強組織橫向和縱向的協(xié)調(diào)一致，使系統(tǒng)在時間和空間上達到從無序到有序的狀態(tài)，實現(xiàn)系統(tǒng)運行的集成化和應(yīng)急力量的聯(lián)動化。

第三，利益均衡機理。利益均衡機理不是利益的絕對平均，而是構(gòu)建既有一定差別，又保證一定公平的相對均衡的利益分配結(jié)構(gòu)。從服務(wù)模式看，代儲系統(tǒng)中的三個主體地方政府、代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點之間的關(guān)系是公共服務(wù)外包中政企合作的典型，這一方面降低了地方政府的儲備成本和風險，提高了公共服務(wù)水平，另一方面可以提高社會閑置資源利用率。隨著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，儲糧成本逐漸增加，許多承儲企業(yè)依靠多種經(jīng)營業(yè)務(wù)反哺糧油倉儲業(yè)務(wù)，大大挫傷了儲糧企業(yè)的積極性。在代儲系統(tǒng)中，政府居于強勢地位，必須建立完善的政策法規(guī)體系和合理的財政補貼機制，通過有效的市場引導，在輪換策略、政策支持等方面建立公平公正的利益均衡機制和多樣化的激勵機制，統(tǒng)籌各種利益關(guān)系，在實現(xiàn)合作企業(yè)正常經(jīng)濟利益的同時提高其社會責任，保障系統(tǒng)各主體的多贏和成品糧的應(yīng)急供應(yīng)。

第四，資源儲備機理。成品糧應(yīng)急資源儲備是保障成品糧應(yīng)急供應(yīng)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，我國應(yīng)急資源儲備實行“分類管理、分級負責、屬地為主”的管理原則。應(yīng)急資源中的人力資源主要包括應(yīng)急工作小組、應(yīng)急救援隊伍、應(yīng)急專家和組織領(lǐng)導等，相應(yīng)人員的信息和工作職責已在成品糧應(yīng)急預(yù)案中明確說明；物資資源主要是成品糧應(yīng)急儲備及相應(yīng)的輔助設(shè)施設(shè)備，是系統(tǒng)的核心資源；財力資源是中央政府分配的專項資金，必須做到?？顚Ｓ?。人、財、物資源的均衡儲備是提高代儲系統(tǒng)綜合響應(yīng)和處置能力的重要保障，某一種資源的偏廢都會導致代儲系統(tǒng)產(chǎn)生木桶效應(yīng)，影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。因此，不僅要注重成品糧應(yīng)急儲備等物力資源的投入，更應(yīng)該保證相應(yīng)的資金投入，尤其是人力資源的培養(yǎng)儲備，否則會阻礙代儲系統(tǒng)為地方經(jīng)濟發(fā)展同步服務(wù)的目標。

第五，制度約束機理。制度約束機理是通過法律法規(guī)、管理規(guī)范和辦事規(guī)程、規(guī)章等對代儲系統(tǒng)施以不同的約束力。目前關(guān)于糧食儲備的法律法規(guī)只有行政法規(guī)《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通管理條例》等，部門規(guī)章《中央儲備糧代儲資格認定辦法》、《國家糧油倉庫倉儲設(shè)施管理試行辦法》等，以及各省市《糧食應(yīng)急預(yù)案》和《糧食儲備管理辦法》。制度約束機理是其他機理正常運行的保障，是系統(tǒng)高效有為的根本，并且，糧食儲備的長遠發(fā)展需要獨立而完善的法規(guī)體系，使代儲系統(tǒng)的管理更加程序化和具體化，不斷步入法制化軌道。

四、成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)管理機制的構(gòu)建

機制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，包含三個基本要素：動力、目標和路徑。糧食儲備的公共物品屬性決定了代儲系統(tǒng)的目標是公益性與經(jīng)濟性相結(jié)合，現(xiàn)階段其管理機制不完善，政策體制不到位，亟需從系統(tǒng)工程角度出發(fā)，轉(zhuǎn)變工作方式，制定新的發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)管理機制的設(shè)計思路

管理機制是系統(tǒng)運作機理的外部表現(xiàn)，必須遵循系統(tǒng)運行的本質(zhì)規(guī)律才能正向促進系統(tǒng)發(fā)展。依據(jù)代儲系統(tǒng)運作機理，提出如下管理機制總體設(shè)計思路：

1.明確系統(tǒng)不同層面參與主體的工作職責和發(fā)展目標。微觀層面，以促進代儲系統(tǒng)各主體科學決策，由追求個體利益最大化轉(zhuǎn)向以系統(tǒng)利益最大化為行為目標；中觀層面，以加強各主體間協(xié)調(diào)聯(lián)動性，提升系統(tǒng)整體服務(wù)能力和降低成本為目標；宏觀層面，以完善法律法規(guī)和管理機制，促進區(qū)域性代儲系統(tǒng)高效運行為目標。

2.有效協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者。利益均衡與協(xié)調(diào)是系統(tǒng)內(nèi)各要素協(xié)同合作，發(fā)揮功能的關(guān)鍵驅(qū)動力之一。地方政府要堅持公平和效率兼顧、合理均衡的原則，有效利用市場機制和競爭機制，構(gòu)建與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的利益獲取渠道、利益表達機制和利益沖突調(diào)解機制，建立多樣化的激勵機制，以保持系統(tǒng)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的不竭動力。

3.暢通信息渠道，實現(xiàn)信息共享。不同管理層級間的信息互通，資源共享不僅是科學決策的依據(jù)，同時也是消除系統(tǒng)信息不對稱的主要手段。實時信息的上傳下達，有利于決策層掌控全局，對突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢和危害作出正確預(yù)測和判斷，科學合理地調(diào)度各種資源，使代儲系統(tǒng)高效、有序地運作。

4.創(chuàng)造良好的系統(tǒng)運行環(huán)境。運行環(huán)境的優(yōu)劣直接影響到系統(tǒng)應(yīng)急處置能力和穩(wěn)定性。成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境主要是指法律法規(guī)體系、制度機制、行為規(guī)范、資源條件等，外部環(huán)境主要指經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境等。內(nèi)部環(huán)境建設(shè)要從組織結(jié)構(gòu)和法律法規(guī)體系兩大方面著手（羅斌，2012），外部環(huán)境優(yōu)化則要從民眾意識、社會文化、市場環(huán)境等方面進行。以內(nèi)部環(huán)境改善為主，內(nèi)外兼顧，為代儲系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展提供良好的條件。

（二）成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)功能框架構(gòu)建

系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)決定功能，反之，系統(tǒng)的功能需求也決定了其子系統(tǒng)或組成要素之間的組合模式和相互作用方式。由代儲系統(tǒng)三級供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的主體結(jié)構(gòu)特點可知，其核心是利用各種技術(shù)方法和手段確保成品糧的儲備安全和應(yīng)急供應(yīng)。因此，一個成熟的代儲系統(tǒng)應(yīng)該包括以下幾個子系統(tǒng)：成品糧應(yīng)急預(yù)警子系統(tǒng)、指揮調(diào)度子系統(tǒng)、組織子系統(tǒng)、資源保障子系統(tǒng)、法律法規(guī)子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、評估子系統(tǒng)。各子系統(tǒng)在代儲系統(tǒng)中缺一不可，相互促進，相互影響（如圖6所示）。

1.成品糧應(yīng)急預(yù)警子系統(tǒng)。應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)是做好整個成品糧應(yīng)急管理工作的“基石”，它根據(jù)糧食市場信息直報點信息的處理，實現(xiàn)對糧食市場的動態(tài)監(jiān)測和分析，判斷突發(fā)事件的類別和級別，以每人1斤的標準預(yù)測成品糧的需求規(guī)模和相應(yīng)可行的應(yīng)急預(yù)案；發(fā)展面向全社會的糧食市場信息服務(wù)體系，維持糧食市場穩(wěn)定，減少生命傷害和經(jīng)濟社會損失。

2.成品糧應(yīng)急指揮調(diào)度子系統(tǒng)。該子系統(tǒng)通過對成品糧儲備的有效調(diào)度實現(xiàn)系統(tǒng)整體目標。系統(tǒng)內(nèi)其他資源的調(diào)配，如組織部門的協(xié)調(diào)、人員的安排、運力的支持和財力的保障，都是為了配合核心資源成品糧的快速調(diào)配而服務(wù)的。因此，它需要整合系統(tǒng)全部資源保證成品糧的儲存、加工、調(diào)運、供應(yīng)等各環(huán)節(jié)的相互銜接，形成反應(yīng)靈敏的成品糧應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

3.成品糧應(yīng)急組織子系統(tǒng)。借鑒國家應(yīng)急工作組織體系的構(gòu)成（領(lǐng)導機構(gòu)、辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)、地方機構(gòu)、專家組），成品糧應(yīng)急儲備系統(tǒng)已成立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級應(yīng)急組織系統(tǒng)。權(quán)責清晰、結(jié)構(gòu)合理的組織是系統(tǒng)職責有規(guī)、行為有序、資源整合和協(xié)作聯(lián)動的保障。而成品糧應(yīng)急儲備的法制化、規(guī)范化是實現(xiàn)有序組織的重要助推力。

4.成品糧資源保障子系統(tǒng)。目前，我國成品糧應(yīng)急儲備按照“自救為主、充分準備”的要求來規(guī)劃儲備規(guī)模。成品糧儲備的購進、儲存、輪換、調(diào)運，以及應(yīng)急時的征收征用、跨區(qū)域調(diào)撥等是管理工作的核心。有效保障成品糧的供應(yīng)，是成功處置突發(fā)事件的重要前提。成品糧儲備按質(zhì)保量的供應(yīng)，需要諸如倉儲、運輸?shù)绕渌嚓P(guān)資源的支持。因此，以成品糧為根本的資源保障子系統(tǒng)不僅是整個系統(tǒng)的核心，也是系統(tǒng)存在的物資基礎(chǔ)。

5.成品糧應(yīng)急儲備法律法規(guī)子系統(tǒng)。法律法規(guī)是其他子系統(tǒng)相互協(xié)作的強制性保障。目前，我國成品糧儲備方面多是地方性法規(guī)，且相當部分省市有關(guān)成品糧的管理規(guī)定都是融合在《儲備糧管理辦法》中的，尚缺乏全國性、有針對性的成品糧法律法規(guī)。亟需通過完善相關(guān)法律法規(guī)，強化成品糧儲備的重要地位，保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和有效性。

6.成品糧應(yīng)急信息子系統(tǒng)。信息是系統(tǒng)保持生命活力的血液，是掌控全局、各層級順暢溝通的保障。突發(fā)事件發(fā)生后，現(xiàn)有先進的通訊渠道可能完全中斷，只能靠傳統(tǒng)手段進行信息的搜集、處理和傳遞，而真實、豐富的信息是指揮小組正確決策的依據(jù)。成品糧應(yīng)急信息子系統(tǒng)應(yīng)急態(tài)如常態(tài)運作，需要程序化的管理、強烈的執(zhí)行力、完善的規(guī)章制度和準確的原始數(shù)據(jù)來保障。

7.評估子系統(tǒng)?？茖W的評價體系是系統(tǒng)不斷完善和持續(xù)改進的促進劑。評估的關(guān)鍵在于，針對成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的特點，選取特征性和可量化的評價指標，建立規(guī)范的評估體系。分別有針對性的從戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術(shù)層和執(zhí)行層構(gòu)建科學的考核體系，突出重點，考慮差異，分類指導，并堅持動態(tài)監(jiān)測，與國際接軌，不斷發(fā)現(xiàn)存在的差距和問題，確定今后建設(shè)的需求與重點。（三）成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)管理機制設(shè)計

根據(jù)成品糧應(yīng)急代儲主體系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能框架的分析，以及對其運作機理的剖析可知，健全的代儲系統(tǒng)管理機制應(yīng)該包括動力機制、聯(lián)動機制、運行機制、利益均衡機制、協(xié)調(diào)機制、保障機制和監(jiān)管機制。其中，動力機制是系統(tǒng)運行的助推器，聯(lián)動機制是系統(tǒng)協(xié)同的保障，運行機制是系統(tǒng)自我發(fā)展的穩(wěn)定器，利益均衡機制是系統(tǒng)穩(wěn)定的基石，其他三個機制通過反饋機制分別對系統(tǒng)的整體功能產(chǎn)生整合與協(xié)作、驅(qū)動和潤滑的作用（如圖7所示）。

1.動力機制。動力機制是系統(tǒng)運行的車輪，其動力源主要有：利益平衡機制、激勵機制、市場機制、政府權(quán)力機制、社會文化機制等。社會公眾對成品糧儲備公共服務(wù)的強烈需求是其動力源，政府對成品糧儲備的日益重視是動力源生成的助推力。代儲系統(tǒng)內(nèi)各組成要素通過自耦合形成相互影響的反饋機制，是系統(tǒng)運行的驅(qū)動器，使得系統(tǒng)具備自行發(fā)展與自我穩(wěn)定的能力。

2.聯(lián)動機制。成品糧應(yīng)急聯(lián)動機制涉及到以應(yīng)急指揮中心為核心，包括上下級政府部門、糧食、財政、民政、消防、公安、軍隊等行政管理部門，以及媒體、國內(nèi)外救助機構(gòu)、企業(yè)等社會各界，其實施過程不僅存在多頭管理、組織混亂，職責不清、信息不暢等管理問題，還存在代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點有糧調(diào)不動、臨陣逃脫、哄抬糧價等不作為或投機的系統(tǒng)道德風險問題，導致系統(tǒng)效率低下，管理無序。為此，要建立統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分工明確、互聯(lián)互通的成品糧應(yīng)急聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息共享和資源的合理調(diào)配，準確高效地應(yīng)對突發(fā)公共事件。聯(lián)動機制的建立，對提高系統(tǒng)信息獲取、快速反應(yīng)和組織協(xié)調(diào)等能力具有重要的作用。

3.運行機制。該機制是指系統(tǒng)內(nèi)各要素按照一定秩序組合，發(fā)揮相應(yīng)功能的作用過程和原理，及其運行方式。運行機制是系統(tǒng)運作過程的主體機制，它能夠引導和制約系統(tǒng)決策及系統(tǒng)活動的基本準則和管理制度，并通過對系統(tǒng)內(nèi)外要素間關(guān)系和作用方式的影響使得系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有序、高效運行，主要包括競爭機制、風險控制機制、投資機制、決策機制等。代儲系統(tǒng)的公益性決定了其運行機制一定要在遵守市場規(guī)律的同時兼顧公平來構(gòu)建競爭機制、投資機制和決策機制。風控機制則要求對系統(tǒng)運作流程、影響因素及作用方式有詳細掌握。運行機制使得代儲系統(tǒng)能夠自我調(diào)節(jié)，增強系統(tǒng)內(nèi)在活力和對外應(yīng)變能力。

4.利益均衡機制。代儲系統(tǒng)的首要目標是公益性，但企業(yè)的經(jīng)濟性本質(zhì)要求其合理的經(jīng)濟利益訴求和權(quán)益保障得到滿足。解決此問題的關(guān)鍵是形成市場機制下兼顧公平公正的利益均衡機制，統(tǒng)籌各種利益關(guān)系，包括利益表達機制、利益協(xié)商機制、矛盾解決機制?？蓮膬煞矫孢M行完善：一是政府要避免尋租行為，加強行政立法和政府監(jiān)管，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況及時調(diào)整財政補貼標準，從法律法規(guī)和政策層面保障合作企業(yè)的正常收益；二是以市場為導向，創(chuàng)新輪換機制，建立良好的利益實現(xiàn)機制。

5.協(xié)調(diào)機制。任何系統(tǒng)都是一個矛盾集合體，都存在著各種沖突與矛盾。代儲系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制主要是指領(lǐng)導、組織、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、獎懲等方面的制度建立與運行，包括政策協(xié)調(diào)機制、組織協(xié)調(diào)機制、合同協(xié)調(diào)機制、利益協(xié)調(diào)機制、目標協(xié)調(diào)機制等。通過有效的協(xié)調(diào)機制可提升代儲系統(tǒng)的協(xié)作力和整合力。系統(tǒng)協(xié)同機理的重要性決定了協(xié)調(diào)機制在管理機制建設(shè)中的核心地位，沒有良好的協(xié)調(diào)機制，系統(tǒng)內(nèi)外各要素間就不能很好地協(xié)同一致，形成合力，使系統(tǒng)功能大于各要素功能之和。因此，必須從不同層面、多種渠道建立良好的協(xié)調(diào)機制。

6.保障機制。保障機制是系統(tǒng)高效低耗運行的潤滑劑，資源保障是核心。系統(tǒng)目標的實現(xiàn)和功能的發(fā)揮需要各種資源、組織和制度等的支撐。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對應(yīng)急保障的分類：人力資源、財力保障、物資保障、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等，成品糧應(yīng)急保障機制主要有制度和法律保障機制、權(quán)益保障機制、資源保障機制、組織保障機制等。保障機制為系統(tǒng)的有效運行提供必要的物資基礎(chǔ)，是系統(tǒng)功能最大的必要支撐。

7.監(jiān)管機制。監(jiān)管機制是地方政府運用行政地位和法律法規(guī)約束對代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點等進行定期檢查和不定期的抽查，主要監(jiān)管機制依靠包括系統(tǒng)內(nèi)部自查和社會公眾的監(jiān)督兩個途徑，實行督查制和問責制等機制，監(jiān)管機制主要是地方政府運用行政地位和法律法規(guī)約束對代儲企業(yè)和供應(yīng)網(wǎng)點等進行定期檢查和不定期的抽查，避免系統(tǒng)內(nèi)利益相關(guān)者投機行為的發(fā)生。監(jiān)管機制需要消耗大量的人力、物力和財力，為此，地方政府可在平衡成本一收益的基礎(chǔ)上利用信息技術(shù)和計算機技術(shù)，擴大監(jiān)管范圍和深度，實現(xiàn)實時監(jiān)控。監(jiān)管機制促使系統(tǒng)內(nèi)各主體以公眾利益為首要目標，最大限度地降低甚至消除主體行為的得到風險.是系統(tǒng)不斷完善的督促力。

五、研究小結(jié)

成品糧應(yīng)急儲備是糧食市場調(diào)控和突發(fā)事件應(yīng)對中最直接、最有效的手段，但其重要性卻沒有得到充分認識，對其運作機理的認識更是尚淺，其制度安排、機制設(shè)計和功能框架均有待進一步完善和強化。因此，要站在確保糧食安全和社會穩(wěn)定的高度來認識成品糧應(yīng)急儲備的重要性，建立科學的成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)管理機制和制度。本文在對成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)內(nèi)涵界定和主體結(jié)構(gòu)分析的基礎(chǔ)上，從信息、組織、利益、資源和制度的角度剖析了其運作機理；并基于此提出了成熟的代儲系統(tǒng)的功能框架和管理機制，為我國成品糧應(yīng)急代儲系統(tǒng)的持續(xù)改進，增強其應(yīng)急響應(yīng)和處置能力提供決策依據(jù)。

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（責任編輯 鄭英龍）