去行政化背景下檔案文化功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建

倪麗娟　尹航

摘要：我國檔案館存在著嚴(yán)重的行政化管理傾向，導(dǎo)致其獨(dú)立性和職業(yè)精神的雙重缺失，從而阻礙了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。在國家深化事業(yè)單位去行政化改革的背景下，檔案館作為事業(yè)單位體系的組成部分，理應(yīng)順應(yīng)時(shí)勢，推行去行政化改革，構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制、自主用人機(jī)制和績效考核機(jī)制，彰顯檔案館的獨(dú)立性和職業(yè)精神，從而促進(jìn)檔案文化功能的全方位實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：去行政化；檔案；文化功能

Summary：There exists serious administrative tendency in the management of our archives， which leads to double missing of both Independence and professionalism of archives， Hindering the realization of the cultural function of the archives. Under the Background of further deepening the reform of de-administration of public institutions， the archives， as a constituent part of public institution system， should launch the reform of de-administration by building mechanism of power balance，free employment and performance evaluation in compliant with the trend， Revealing the independence and professional spirit of the archives ，in order to promote the all-round implementation of the realization of the cultural function of the archives.

Keywords：De-administration；Archives；Cultural function

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），對加快事業(yè)單位的分類改革作出具體部署?！稕Q定》提出了推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系、推動(dòng)事業(yè)單位去行政化、逐步取消事業(yè)單位的行政級別以及建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)等舉措。去行政化并非第一次提出，2010年出臺的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年～2020年）》和2012年出臺的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中，都曾涉及事業(yè)單位“去行政化”。此次《決定》再次提出事業(yè)單位去行政化，傳遞了黨和政府整體部署、系統(tǒng)推進(jìn)的決心和意志。就實(shí)踐效果而言，《決定》突出了事業(yè)單位改革的重點(diǎn)，不僅提出了事業(yè)單位改革的思路與舉措，也提出了具體的路徑，這無疑為推動(dòng)事業(yè)單位去行政化打了一針強(qiáng)心劑，昭示著事業(yè)單位終究會(huì)走出行政化的藩籬，打破傳統(tǒng)的政事不分的格局，回歸其公益屬性。我國檔案館是法律規(guī)定的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是檔案文化功能發(fā)揮的主體，然而行政化的管理傾向是我國檔案館的痼疾，阻礙了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。檔案館作為我國事業(yè)單位體系一個(gè)有機(jī)組成成分，理應(yīng)順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，將自身納入事業(yè)單位的框架內(nèi)進(jìn)行變革。因此，檔案館應(yīng)該抓住國家公辦事業(yè)單位去行政化改革的契機(jī)，變革以往的行政化的運(yùn)行模式，回歸文化事業(yè)單位的本來面目，促進(jìn)檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。

1 單位去行政化的涵義

事業(yè)單位是具有中國特色的組織形態(tài)，以提供社會(huì)服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)福利為直接目的，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。我國事業(yè)單位脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，長期以來在“大政府、小社會(huì)”的管理框架內(nèi)運(yùn)行，由政府代表國家予以包辦并直接控制，形成行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一體化的管理模式。在這種一體化的管理體制里，事業(yè)單位受制于政府的事業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)的管理，變成行政機(jī)關(guān)的延伸和附屬，從而導(dǎo)致事業(yè)單位的行政化。其對外暗示著某種強(qiáng)制力和優(yōu)勢地位，對內(nèi)則奉行上下有別、層級分明的組織方式，失去了獨(dú)立的宗旨、使命及存在的依據(jù)，然而在其本質(zhì)工作方面——提供公共服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量和效率卻往往不盡如人意，與其公共服務(wù)的宗旨背道而馳，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，加劇了社會(huì)中不和諧的因素，因此，亟須本著“政事分開”的原則，進(jìn)一步深化事業(yè)單位去行政化的改革。

去行政化，一般來說就是淡化某個(gè)行業(yè)或某項(xiàng)工作的行政色彩，最大限度地剝離行政的束縛，從而凸顯行業(yè)、職業(yè)的主導(dǎo)地位。[1]具體到事業(yè)單位去行政化，主要涉及兩個(gè)方面的問題，一是調(diào)整政府與事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，主要內(nèi)容是改變以往事業(yè)單位的政府附庸的角色與地位，推行政事分開，管辦分離，去除政府對事業(yè)單位的“統(tǒng)、包、管”模式，政府則以提供主體的身份對事業(yè)單位承擔(dān)政策支持、資金提供、服務(wù)監(jiān)管等責(zé)任，讓事業(yè)單位充分享有自主發(fā)展的權(quán)利；二是打破事業(yè)單位內(nèi)部的行政化的管理模式，主要內(nèi)容是取消事業(yè)單位的行政級別，變革事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制，打破等級制的權(quán)利分布格局，改革人事管理制度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與行政的分離。

2 檔案館的行政化傾向束縛了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)

檔案產(chǎn)生并貫穿于文化發(fā)展全過程，具有與生俱來的文化功能。檔案館是檔案文化功能發(fā)揮的主體，因此，檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)與檔案館的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮息息相關(guān)。然而，行政化的管理傾向侵蝕著檔案館獨(dú)立性和職業(yè)精神，抑制了檔案館的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，阻礙了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。

2.1 檔案具有與生俱來的文化功能。我們?nèi)籼接憴n案的文化功能，應(yīng)首先將檔案置于人類文化體系中去考察，從而明確檔案在文化系統(tǒng)中所處的地位。[2]所謂文化，“是由共識符號系統(tǒng)載荷的社會(huì)信息及其生成和發(fā)展”[3]，也就是說，文化不僅僅是一種社會(huì)信息，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，是人類將其在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中產(chǎn)生和形成的認(rèn)識成果不斷累積、創(chuàng)造并傳承的過程。檔案是人類在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中直接產(chǎn)生并形成的，是其他社會(huì)信息的源頭，是社會(huì)信息最基本的載荷形式，檔案為了更好地指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐，始終處于不斷積累、更新、傳播的動(dòng)態(tài)過程中。[4]因此，可以說檔案產(chǎn)生并貫穿于文化的全過程中，具有內(nèi)生的文化內(nèi)涵和品格，從而衍生出相應(yīng)的文化功能。總體而言，檔案具有文化積淀、文化傳承、文化教育的功能。具體而言，檔案克服了人類自然記憶容易失真、丟失的缺陷，翔實(shí)地記錄和匯總了一代又一代的人在社會(huì)實(shí)踐中所獲得的智慧結(jié)晶和知識財(cái)富，使文化得以存儲(chǔ)并積淀；今人通過檔案繼承了前人歷史文化的精粹，成為當(dāng)今文化的組成部分，又將自身的文化締造通過檔案傳給后人，使人類文化自身衍生出獨(dú)特的歷史繼承性；檔案具有其他材料無法比擬的真實(shí)性和權(quán)威性，從中可以探尋歷史發(fā)展的軌跡和規(guī)律，增強(qiáng)歷史認(rèn)同感和民族凝聚力，使其成為民族文化教育的生動(dòng)素材。

2.2 行政化的管理傾向造成檔案館獨(dú)立性和職業(yè)精神的缺失。隨著市場的經(jīng)濟(jì)化和政治的民主化，檔案館從黨政機(jī)關(guān)的大院里搬離出來，并在法理意義上完成了從黨政機(jī)要部門到文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。然而局館一體的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使檔案館成為檔案局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，實(shí)際上仍為黨政系統(tǒng)的組成部分，并且享有行政機(jī)關(guān)的級別，其管理機(jī)制也表現(xiàn)出與黨政機(jī)關(guān)的高度化契合，行政化的管理機(jī)制在檔案館管理活動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。檔案館受政府直接管理，檔案館事務(wù)的重大決策由政府主導(dǎo)甚至壟斷，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制由政府設(shè)定，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政撥款，人員享有行政級別，呈現(xiàn)出自上而下垂直一體化的權(quán)力等級結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部資源的配置、館藏建設(shè)、人才引進(jìn)和資金使用等所有涉及檔案部門改革和專業(yè)化發(fā)展的決定權(quán)都?xì)w政府掌控，使檔案館不能按照文化事業(yè)主體的要求獨(dú)立發(fā)揮作用，未能以文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的面目獨(dú)立面向大眾。除此之外，受機(jī)關(guān)管理方法和工作作風(fēng)的影響，“行政式”的思維方式和“官僚式”的工作習(xí)慣已經(jīng)深入我國檔案館和工作人員的骨髓當(dāng)中，加之行政級別和行政權(quán)力的催化，嚴(yán)重扭曲了檔案館工作者的自我認(rèn)知，以“官員”自居，將自身的角色設(shè)定為高高在上的管理者，而不是提供檔案利用的提供者和服務(wù)者。探尋為官之道，淡化職業(yè)操守，缺乏對檔案工作真正的認(rèn)同和堅(jiān)守。總之，檔案館的行政化管理傾向嚴(yán)重蠶食著檔案館的獨(dú)立性、侵蝕著檔案館的職業(yè)精神。

2.3 獨(dú)立性的缺失和職業(yè)精神的失范阻礙了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。獨(dú)立的檔案館品格和端正的檔案館職業(yè)精神是檔案文化功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，而獨(dú)立性和職業(yè)精神的雙重缺失嚴(yán)重制約了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。獨(dú)立性的缺失迫使檔案館高度依附于黨政機(jī)關(guān)，服務(wù)重心向黨政機(jī)關(guān)傾斜，將自身的發(fā)展和社會(huì)地位的提高寄希望于“領(lǐng)導(dǎo)滿意與重視”，下意識地成為黨政機(jī)關(guān)的輔政部門，自然會(huì)詳于政事而略于文化。在政府的庇佑下，不覺間依賴思想嚴(yán)重、競爭思維弱化、危機(jī)意識不足，職業(yè)惰性也隨之產(chǎn)生，貌似檔案館的生死攸關(guān)與其“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”的身份擔(dān)當(dāng)沒有直接利害關(guān)系，長期置于公共文化設(shè)施建設(shè)之外，館藏政治韻味濃厚，缺乏歷史厚重感和文化意蘊(yùn)，工作開展輔政導(dǎo)向明確，文化導(dǎo)向模糊，從而遏制了檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)；職業(yè)精神的失范、權(quán)力崇拜和官本位意識的沖擊與侵蝕，使檔案館工作人員忽視自身的核心價(jià)值和責(zé)任意識，抹殺了原本應(yīng)以追求專業(yè)精進(jìn)的職業(yè)本質(zhì)，熱衷于追求“加官晉爵”的政績，淡漠于創(chuàng)造“百姓認(rèn)可”的業(yè)績，造成職業(yè)能力的荒廢和失落，繼而導(dǎo)致檔案館的僵化和低效率。人浮于事、效率低下成為檔案館難以根除的頑疾，發(fā)揮館員積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性更是淪為口號與空話，沒有心思去挖掘檔案所蘊(yùn)含的文化價(jià)值，沒有動(dòng)力通過宣傳或改善服務(wù)增強(qiáng)社會(huì)的檔案意識，檔案隱含的文化功能自然也無法為世人所知。

3 檔案文化功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的構(gòu)建

深化行政體制改革，尤其是加快事業(yè)單位的去行政化改革，是推動(dòng)檔案館回歸文化事業(yè)機(jī)構(gòu)本來面目最強(qiáng)大的力量，也是推動(dòng)檔案文化功能實(shí)現(xiàn)的最強(qiáng)大力量。檔案館所存在的行政化的管理問題，說到底是整個(gè)體制、機(jī)制問題。雖然短時(shí)期內(nèi)，我們無法期待現(xiàn)有檔案管理體制的徹底變革，但我們可以根據(jù)事業(yè)單位改革的最新方針和措施，嘗試在行政權(quán)力的干預(yù)和檔案館自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)之間尋找一個(gè)均衡點(diǎn)，尋求檔案館管理機(jī)制創(chuàng)新的路徑，逐步推進(jìn)和深化，最終實(shí)現(xiàn)檔案館去行政化的嬗變，實(shí)現(xiàn)檔案的文化功能。

3.1 權(quán)力制衡機(jī)制。構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制最為合宜的路徑選擇就是建立檔案館法人治理機(jī)構(gòu)，這也是《決定》倡導(dǎo)的、已有研究和實(shí)踐證明的解決政事不分的有效途徑。建立檔案館法人治理機(jī)構(gòu)，使其真正成為法人主體，對外能夠充分享有獨(dú)立運(yùn)作的自主權(quán)，對內(nèi)能夠保證權(quán)力運(yùn)作的合理性，維護(hù)和保障公共利益。從外部講，將檔案館從黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)剝離出來，取消它的行政級別，使其成為一個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)營單位，能夠獨(dú)立行使法人權(quán)能，承擔(dān)法人職責(zé)；從內(nèi)部講，根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制衡的原則，構(gòu)建由檔案館理事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)構(gòu)成的組織架構(gòu)，協(xié)調(diào)檔案館利益相關(guān)主體之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。其中理事會(huì)是法人治理機(jī)構(gòu)的核心，由政府部門、社會(huì)人士等組成，是檔案館的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使檔案館的重大事項(xiàng)的決定權(quán)，比如檔案館的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略等；執(zhí)行機(jī)構(gòu)由檔案館館長及其副職組成，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)的決議，以及檔案館的日常運(yùn)營和業(yè)務(wù)管理；其中監(jiān)督機(jī)構(gòu)由政府部門、社會(huì)公眾、理事會(huì)和內(nèi)部職工構(gòu)成，監(jiān)督理事會(huì)的決策是否合法合理，以及執(zhí)行層的執(zhí)行行為是否規(guī)范有效。[5]權(quán)力制衡機(jī)制“使檔案館成為一個(gè)享有充分自主權(quán)的獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)”[6]，能夠根據(jù)環(huán)境的變化調(diào)整戰(zhàn)略，適時(shí)地投身到國家和地區(qū)的文化規(guī)劃和文化建設(shè)活動(dòng)之中，增加文化工作的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)檔案的文化功能。

3.2 自主用人機(jī)制。自主用人機(jī)制就是不完全取決于行政任命，而是根據(jù)崗位特點(diǎn)和需求，結(jié)合自身實(shí)際需求，以聘用制為基礎(chǔ)的檔案館人員選拔機(jī)制，以確保檔案館享有最大限度的獨(dú)立人事任免權(quán)。鑒于檔案獨(dú)有的政治性和保密性，檔案館的人事任命暫時(shí)還不能完全擺脫行政力量的干預(yù)，但仍可以根據(jù)自身發(fā)展規(guī)律量力而為，變革現(xiàn)有的用人機(jī)制。具體而言，檔案館不應(yīng)再照搬或拘泥于黨政機(jī)關(guān)科層式的崗位結(jié)構(gòu)，而是應(yīng)該按照職業(yè)自身特點(diǎn)和發(fā)展要求科學(xué)設(shè)崗，并根據(jù)崗位性質(zhì)和工作特點(diǎn)，分別采取委任、選任、聘任等多種形式的任用制度。對專業(yè)技術(shù)崗位，擬定專業(yè)人員的任職資格，并逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度，通過公開招聘和考試擇優(yōu)錄取，確保聘任人員具備其崗位所要求的專業(yè)知識和能力，促進(jìn)專業(yè)技術(shù)崗位人員的職業(yè)化和專業(yè)化；對管理崗位，改變單一的行政委任制，綜合考慮管理水平、業(yè)務(wù)能力、資格經(jīng)歷、工作業(yè)績等因素，試行館內(nèi)民主選舉、行業(yè)協(xié)會(huì)推薦、社會(huì)公開招聘等任用方式，剝離管理崗位的所附著的行政級別和行政權(quán)力，強(qiáng)調(diào)管理職位的執(zhí)行能力和服務(wù)功能。自主用人機(jī)制有助于選拔出真正職業(yè)化和專業(yè)化的館員隊(duì)伍，有利于遏制館內(nèi)官僚作風(fēng)，促進(jìn)檔案館工作人員職業(yè)精神的重塑，自覺成為檔案館彰顯文化功能的重要推動(dòng)力量，幫助實(shí)現(xiàn)檔案的文化功能。

3.3 績效考核機(jī)制?？冃Э己藱C(jī)制就是破除以領(lǐng)導(dǎo)滿意為導(dǎo)向的行政化式的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立一套科學(xué)有效的考核評估體系，并據(jù)此評定和測量檔案館工作人員的行為和效果，以作為檔案館員工獎(jiǎng)懲獲得、薪酬變動(dòng)、職位升降的客觀依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)以激勵(lì)檔案館員工的進(jìn)步帶動(dòng)檔案館功能提升的良性發(fā)展模式。首先，應(yīng)充分認(rèn)識社會(huì)公眾參與績效考核對檔案工作改進(jìn)的重要性，將社會(huì)公眾滿意度引入到工作考核指標(biāo)體系中并作為重要依據(jù)，再結(jié)合檔案主管部門的評價(jià)和檔案館自身業(yè)務(wù)的評價(jià)，構(gòu)建系統(tǒng)的考核體系，不僅考核工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要考核他們的工作效能和服務(wù)品質(zhì)，使考核指標(biāo)體系更加全面、客觀；其次，應(yīng)充分考慮到檔案館不同崗位所特有的工作內(nèi)容和重要程度，基于科學(xué)的工作結(jié)果分析，有區(qū)分性地設(shè)計(jì)績效標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)權(quán)重，避免“一刀切”行為；再次，要重視績效反饋和績效改進(jìn)等后期工作，及時(shí)將考核結(jié)果反饋給被考核者，幫他們分析績效考核成績、確認(rèn)優(yōu)勢和不足、糾正工作行為，從而達(dá)到提高其工作績效，促進(jìn)專業(yè)發(fā)展的目的；最后，應(yīng)該根據(jù)考核結(jié)果，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，建立激勵(lì)措施和約束措施并行的獎(jiǎng)懲體系，使考核成績與獎(jiǎng)金發(fā)放、薪酬調(diào)整、職位升降緊密關(guān)聯(lián)?？己藱C(jī)制能夠充分地激發(fā)檔案館工作人員的主觀能動(dòng)性，積極去挖掘和探索檔案館的文化品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)檔案的文化功能。

構(gòu)建上述三個(gè)機(jī)制并促進(jìn)它們之間的有機(jī)協(xié)作，能夠促使檔案館重新恢復(fù)獨(dú)立性和職業(yè)精神，擔(dān)當(dāng)起文化使者的身份，肩負(fù)起公共文化服務(wù)的職責(zé)，采取更為積極的措施，全方位推動(dòng)檔案的文化積淀、文化傳承和文化教育功能的實(shí)現(xiàn)。檔案館管理的去行政化注定是一個(gè)從量變到質(zhì)變、緩慢而艱巨過程，行政干預(yù)與行業(yè)自主之間的博弈將貫穿整個(gè)過程。然而隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的加快和行政體制改革的深化，去行政化的趨勢必將會(huì)擴(kuò)展?jié)B透至整個(gè)事業(yè)單位體系，檔案館無疑也會(huì)被卷入事業(yè)單位改革浪潮之中，擺脫行政色彩，增強(qiáng)文化韻味，促進(jìn)檔案文化功能的實(shí)現(xiàn)。

*本文為黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“檔案文化功能實(shí)現(xiàn)研究”（項(xiàng)目編號12532258）和教育部人文社科項(xiàng)目“信息文明視閾下檔案文化轉(zhuǎn)型研究”（項(xiàng)目編號2YJA870015）的階段性成果。

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（作者單位：黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 來稿日期：2014-06-16）