美國保障房制度及對我國的啟示

保障房制度是我國社會保障制度的重要組成部分，？是中央政府體現(xiàn)“執(zhí)政為民”，落實“保障民生”的一項重要政策。我國保障房分為經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房、限價商品住房及各類棚戶區(qū)改造五大類型。保障房的推進明顯改善了我國中低收入家庭的居住條件，有效推動了城鎮(zhèn)化建設的進程，促進了社會和諧穩(wěn)定，近年來保障房分配和后續(xù)管理方面存在的問題尤為突出，暴露出諸多直接影響到保障性安居工程實施效益、效率和效果的問題。美國的保障房政策經(jīng)歷了一個不斷修正、糾錯與改進的過程，對我國保障房政策完善有借鑒啟示價值。

一、我國保障房制度存在的問題

（一）保障能力有限，相關數(shù)據(jù)缺失

第一，保障能力有限，導致保障對象存在盲點，部分地區(qū)中低收入人群無法成為分配對象。按照我國目前的住房保障體系，大多數(shù)城市的高收入者可購買商品房，本市戶籍、中低收入者可按照自身情況申請經(jīng)濟適用住房、兩限房、廉租住房或公共租賃住房，但對于數(shù)量龐大的外地戶籍、中低收入人群的“夾心層”群體，如外來務工人員和新就業(yè)大學生等，既買不起商品房，又不符合保障條件，這部分人員的漏?，F(xiàn)象已經(jīng)成為了影響城鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)“住有所居”目標的關鍵因素。

第二，相關基礎數(shù)據(jù)缺失。我國金融制度沒有建立個人信用制度和個人收入申報機制，對于中低收入家庭“隱性收入”沒有辦法統(tǒng)計。比如完整統(tǒng)一的家庭住房信息、家庭收入信息、當?shù)匚飪r水平、保障房預計需求量等數(shù)據(jù)，在我國幾乎是空白?；A數(shù)據(jù)缺失給我國保障房運營和管理帶來很大挑戰(zhàn)，導致部分管理人員利用職權(quán)或不法分子偽造資格去獲得政府優(yōu)惠，導致將部分保障房分配給不符合條件的家庭。

（二）設計滯后，質(zhì)量存在隱患

第一，保障房規(guī)劃布局有待改善，交通等外部配套設施的建設相對滯后。很多保障房項目選在離城市中心較遠的地方，配套設施沒能同步建設，建成后遲遲不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障房內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，影響使用功能。第二，保障房工程質(zhì)量有待提高。有的地方一些保障房設計、施工、監(jiān)理、驗收質(zhì)量把關不嚴，個別工程還使用不合格建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患?！皹谴啻唷薄皦Υ啻唷钡取氨Ｕ戏抠|(zhì)量門”事件的發(fā)生，損害老百姓權(quán)益的同時，更是給政府公信力帶來巨大創(chuàng)傷。

（三）資金需求量大，籌資渠道窄

目前保障房投入資金主要來源是地方土地出讓金凈收益、商業(yè)貸款、住房公積金貸款及其增值收益和中央財政扶持等。但是保障房資金使用情況無法做到公開透明，投資收益率低，無法給投資者以具有吸引力的回報。所以如果單靠政府的扶持和籌措，完成那么大數(shù)額的集資是項非常艱難的工程。建設資金籌措和征地拆遷壓力比較大。一些地方資金籌措存在一定困難，中西部地區(qū)資金壓力更大一些。有些地方的保障房用地未能及時完成征地拆遷，拉長建設周期。

（四）對保障房及保障對象的后續(xù)監(jiān)管不夠到位

第一，監(jiān)督機制不完善。部分保障對象將申請到的保障房轉(zhuǎn)租獲取不當利益。由于保障房的租金遠低于同地段同期市面平均租金，使得部分承租人會鉆政策空子，特別是以虛假材料惡意騙租的不符合保障條件的承租人，將保障房以市價轉(zhuǎn)租，以賺取租金差價。第二，有關部門對已享受住房保障家庭的后續(xù)監(jiān)管不及時，導致部分保障對象資產(chǎn)、收入等情況發(fā)生變化已不再符合保障條件，仍未按規(guī)定及時騰退以及未經(jīng)審批直接繼續(xù)租住保障房等。第三，有關部門催繳監(jiān)管不力，又缺乏必要的監(jiān)管手段，導致部分廉租房和公租住房的保障對象未按規(guī)定及時繳納租金，存在較為嚴重的欠繳租金現(xiàn)象。

（五）保障房相關法律滯后

當前的保障房的政策法規(guī)主要是建設部等有關部委頒布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件，地方政府出臺的有關制度缺乏立法支撐，強制約束力不足，這使得住房保障工作在實施中，保障目標不夠清晰、保障職能、保障范圍、違規(guī)責任定位比較模糊，削弱了保障房政策的實施效果，出現(xiàn)的收租難、騰退難等問題均與住房保障法律的缺位有較大關系。

二、美國保障房制度演變

在過去多年探索實踐中，在不同發(fā)展階段美國出現(xiàn)三種針對低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口較大時期的公房建設計劃、政府參與和私人主導的低收入家庭住房建設稅收抵免計劃、面向低收入家庭補貼的租房券計劃。1970年后，公房建設計劃逐步退出歷史舞臺，稅收抵免計劃和租房券計劃成為相互競爭又相互補充的兩種方案。從政策效果評估看，這三大計劃政策出發(fā)點都是提供低成本的廉租房和降低低收入家庭住房負擔，新世紀以來美國低收入家庭的住房支持政策不斷進行校正，效果有所改進。

（一）公房大規(guī)模建設階段

1929年經(jīng)濟危機后，為了擴大內(nèi)需，帶動經(jīng)濟發(fā)展，美國政府以住房建設為戰(zhàn)略支點，對市場進行宏觀調(diào)控。1934年美國公共工程局開始主導開發(fā)，直接主持住房建設選址、征地、設計、建造等事宜。1937年出臺的公共住房法規(guī)定，美國公共住房由聯(lián)邦政府出錢、地方政府建造。1949年住房法中，強調(diào)聯(lián)邦政府對住房建設有不可推卸的責任，政府為低收入家庭提供了大量保障房，但后續(xù)出現(xiàn)很多問題，在1970年多種原因使此政策終止。

一是公共住房通常是偏離主流市場的住宅類型，很容易被辨認出來。與商品房相比，質(zhì)量較差，幾乎沒便利的設施，公共住房住戶收入遠低于能在私人市場上購買住房的最低收入水平，資金缺乏進一步加劇公共住房質(zhì)量的威脅。

二是對運行維護成本估計不足。在公共房屋新建時期，政府資金方面壓力不大，但到上世紀70年代后，隨著房屋使用年限延長，房屋運行維護成本提高，使得公共住房機構(gòu)在財力上難以維持，國家財政赤字嚴重，凱恩斯主義主導下的保障性住房政策逐步顯露出問題。

三是保障房社區(qū)發(fā)展使貧困集聚，產(chǎn)生新的社會問題。新建住房不斷淪為新貧民窟和黑人隔離區(qū)，保障性住房管理和運營存在諸多問題。第一，它使社區(qū)失去了好的學習典范。第二，相互間缺乏可借用資源。社會問題加劇，居民失業(yè)率越來越高。高失業(yè)率、貧困加劇、缺乏榜樣的力量和道德的引領，直接導致犯罪率增加。進一步影響下一代的教育和成長環(huán)境，最后出現(xiàn)失業(yè)和犯罪的代際傳遞。第三，對城市交通造成巨大壓力。endprint

四是新建住房被大量閑置。在前幾十年大量建設保障性住房后，部分保障性住房使用效率低下，經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)以后，低收入階層人數(shù)減少，一部分人物質(zhì)條件得到改善，很多家庭在聯(lián)邦住房管理局提供的房貸幫助下，購買住房搬離公共住房。很多公共住房在這一階段被廢棄，最終導致公共住房變成城市最貧困人群容身之地。

五是政府與私人房地產(chǎn)開發(fā)商產(chǎn)生競爭，導致部分私人開發(fā)商減少對新住房投資，公共住房提供計劃遭到私人房地產(chǎn)開發(fā)商強烈反對。政府最后妥協(xié)，在1965年和1968年的“住房與城市發(fā)展法”中規(guī)定，減少直接建設保障性住房的數(shù)量，主要通過政府購買、租賃部分私人住房，將其轉(zhuǎn)化為保障性住房。

（二）租房券計劃

該類計劃是直接對低收入家庭進行財政補貼，保障模式從定點建設向住戶自由選擇、保障主體從政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。20世紀70年代，經(jīng)過幾十年的保障性住房建設，美國保障性住房建設的主要矛盾已不是住房短缺，而是低收入階層所付房租占其收入比重過大。1974年租金計劃規(guī)定，低收入群體可自己選擇市場上不高于標準的住房，由地方住房管理機構(gòu)負責與房主談判，并由政府支付租金，居民在保障性住房選擇上獲得更大自由。1987年“租金優(yōu)惠券”計劃規(guī)定，享受補助的家庭必須拿出家庭總收入25%來支付房租，租金超出部分用租金優(yōu)惠券抵消房租，若超出部分高于優(yōu)惠券金額則自行補全，若超出部分低于優(yōu)惠券金額，住戶可保留下次使用。相比1974年租金計劃，租金優(yōu)惠券計劃在保障性住房標準、區(qū)位選擇上更靈活，能充分利用存量房源。租金水平提高使得出租房屋的房主有積極性提供一部分資金對房屋進行修葺，避免房產(chǎn)廢棄問題。

（三）住房建設稅收抵免計劃

直接與保障房項目掛鉤，針對住房供給方進行稅收抵免和補貼。首先，開發(fā)商和地方政府共同決定項目建設具體位置；其次，政府為能提供廉租房的開發(fā)商提供稅收抵免和補貼，地方政府及其管理機構(gòu)還提供多元化的融資渠道。該制度有效擴大廉租房供給，1995—2007年，累計完成140多萬套住房。計劃支持的廉租房項目服務期限初始設定為15年，然而到期后，所有建筑都需要更換和升級主要系統(tǒng)，如何獲取足夠資金對其進行收購和改造是一個更大的問題。

無論是稅收抵免計劃和租房券計劃都對開發(fā)商提出要求，一是按主流市場的標準，而非遠低于市場水平的標準建造低收入者住房，即政府補助開發(fā)商為窮人提供質(zhì)量不能低于市場水平的住房。二是分散窮人，實行混居模式。美國1998年住房法規(guī)定，租戶中收入低于該地區(qū)平均收入30%（即貧困線）的家庭不得超過40%，就是為了不讓窮人太集中。在商品房小區(qū)中配建公共住房，低收入者的住房均勻分布其間，使不同收入階層的人住在一起，在空間上拉近他們距離，增加資源相互借用機會，消除部分社會問題。美國現(xiàn)在的保障房和中產(chǎn)階級住的商品房質(zhì)量相當，把它建在商品房中，從外表上絕對分辨不出來，而不像從前公共住房是恥辱的身份象征，租金不足部分由政府補貼。

三、我國保障房制度基本框架建議

我國正處于保障房大規(guī)模建設的初期階段，需要明確保障房制度運行的基本框架，盡可能降低未來保障房制度運行、試錯與校正成本。保障房制度通常涉及五個問題：（1）為何建，這是保障房需不需要建的問題。（2）為誰建，確定保障房覆蓋范圍，評估供給缺口，確定新建規(guī)模，明確分配對象。（3）建什么房，確定所建住房的類型和標準以及與居住人群的匹配。（4）如何建，這是建房主體和資金匹配問題。（5）建后管理，需從政府層面解決產(chǎn)權(quán)歸誰、誰來維修、誰來管理的問題，從發(fā)達國家經(jīng)驗看，在大規(guī)模建設基本完成之后，這是最難處理的問題。

（一）為何建：保障房以民生為目標，納入公共服務均等化

美國的《住房法》中明確規(guī)定，為低收入家庭提供住房是政府的責任，我國保障房政策要從注重發(fā)揮保障房促進投資、對沖商品房市場調(diào)整壓力的政策導向，轉(zhuǎn)為民生導向。1998年以來保障房政策變遷多發(fā)生在商品房房價高漲的背景下，保障房作為商品房市場調(diào)控政策的眾多政策選項而存在，往往不是具有中長期政策目標和清晰法律規(guī)范的長久戰(zhàn)略。保障房制度應轉(zhuǎn)向民生，而非短期的對沖政策，即保障房的存在不是為了短期配合房地產(chǎn)調(diào)控而降低房價，而是政府應盡的中長期基本責任，是公共服務均等化的重要內(nèi)容。

（二）為誰建：根據(jù)中等收入標準清晰界定保障對象

保障房在建之前，就應該清楚它的目標群體。在美國不同地區(qū)（通常是一個都市區(qū)），都由聯(lián)邦根據(jù)普查數(shù)據(jù)確定各自的中等收入標準。政策清晰的界定了，所建房屋是提供給當?shù)刂械仁杖?0%、50%，還是30%以下群體。如美國上世紀60年代末采用房貸利息補助方式，鼓勵開發(fā)商建保障房，目標對象是地區(qū)中等收入水平80%以下的家庭。我國應建立中等收入衡量機制，完善相關基礎數(shù)據(jù)，作為界定保障對象的依據(jù)。探索建立保障房資格審核平臺，構(gòu)建信息共享平臺，完善個人信用機制，確保保障部門在對保障對象的核準、進入、退出進行監(jiān)管時，能獲取真實數(shù)據(jù)。

（三）建什么房：以廉租房和公租房為主體，保證質(zhì)量和提供完善基礎設施

第一，確立“適度居住權(quán)”保障制度。住房保障的基礎是符合國家發(fā)展階段與條件的“適度居住權(quán)”，這取決于城市化水平、人口結(jié)構(gòu)、城市家庭收入階層分布，針對符合經(jīng)濟發(fā)展階段的最低、低及中低收入家庭滿足基本住房需求。若基本住房保障標準超越一國城市化水平、超越城市平均住房標準，則難以持續(xù)。目標是實現(xiàn)人人有房住，而不是人人有住房。保障房以廉租房和公租房為主體，廉租房建設重在財政與金融政策支持，公租房建設重在市場化運作與透明化分配管理。廉租房主要針對的是最低收入家庭，公租房主要針對的是中低收入家庭、“夾心層高校畢業(yè)生”、進城務工人員，且“只租不售、退出自愿”。

第二，保證住房質(zhì)量和提供完善基礎設施。保障房住的都是低收入者，如果配套設施不完善，教育、醫(yī)療、購物不方便，居住會很不方便，很容易破敗。保障房質(zhì)量應和中產(chǎn)階級住的商品房一樣，保障房應分散建設、混建，而且要建在交通和服務設施比較健全的地方。

（四）如何建：鼓勵開發(fā)商參與保障房建設

鼓勵開發(fā)商參與保障房建設要遵循市場原則，給予合理利潤空間，否則不會持久。美國上世紀六七十年代采用補貼貸款利息方式，鼓勵開發(fā)商建保障房，給的利潤率是6%。上世紀80年代后，主要采用租金補貼的方式，政府補貼市場房租和低價房租間差價，保障開發(fā)商利潤。

地方層面政策主要實行包容性規(guī)劃法，規(guī)定開發(fā)商，如果建100個單元商品房，就必須將其中20個單元（即20%）拿出來作為保障房?？梢允菑娭菩缘模部梢允钦T導性的，政府允許開發(fā)商適當提高容積率，在規(guī)定樓層高度基礎上加蓋，在提供保障房后，商品房數(shù)量基本不減少。

（五）建后管理：明確支持保障房后續(xù)運營成本的合理政策

保障房建設是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及建設、分配，還包括未來對房屋實體的維護以及相關配套基礎設施建設，如交通、衛(wèi)生醫(yī)療、教育等。后續(xù)資金配套能否跟進和管理是否得當，決定了保障房項目的可持續(xù)性。特別是在建設工程完成后，重要性會凸顯出來。若無長遠制度安排，很可能出現(xiàn)住房廢棄，浪費社會資源。

（六）完善保障房法律體系

在美國，收入核實、保障房分配、租戶和房東權(quán)利義務以及退出機制等，都有明確、詳盡的法律規(guī)定作為保障。美國從20世紀30年代開始建公共住房時，就有了《住房法》，之后每出臺新的住房保障政策，就對住房法進行補充和修改，以保障政策的實施。我國應逐步提高保障房立法層次，建立完善的法律體系，與整個社會保障法律制度相銜接，明確住房保障工作的保障目標、保障職能、保障范圍及違規(guī)責任定位，為地方政府出臺有關制度提供有力立法支撐。

（張瑾，中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副教授）endprint