委托代理模式下的鐵路建設投資控制

林聞生

【摘 要】隨著鐵路的快速發(fā)展和鐵路投融資體制改革的不斷深化，國內(nèi)不斷涌現(xiàn)出新的由多個主體投資的鐵路公司，鐵路建設項目也越來越多。出于專業(yè)管理和人力資源的局限，大量的鐵路建設項目以委托代理的方式進行建設。所以，對于鐵路財務管理來說，加強委托代理模式下的建設投資控制是當前需要面對的迫切課題。通過科學合理的控制，最終達到節(jié)約投資成本的目的。

【關(guān)鍵詞】鐵路建設；投資控制；成本管理

一、代理建設的概述

代理建設是指由項目管理單位負責項目的可行性研究、勘察、設計、施工、竣工驗收直至工程保修期結(jié)束的有關(guān)組織管理和實施工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量、工期和安全，竣工驗收后移交給使用單位。當前，代理建設已經(jīng)成為國際上廣泛使用的工程項目管理模式，不僅有利于實現(xiàn)項目“建、管、用”的分離，使責任追究更加明確、具體，杜絕項目建設滋生腐敗問題，而且還有利于解決許多單位由于基建項目建設而“每建設一個工程就組建一個基建班子”的問題，實現(xiàn)建設項目的專業(yè)化管理，不斷積累建設管理經(jīng)驗，推動各單位精簡基建項目管理人員，提高建設工作效率，降低項目管理成本，提高投資建設管理水平。正是由于代理建設具備這些優(yōu)勢，從而使得我國合資公司大中型建設項目的實施基本上采用了委托代理模式，逐步形成了成熟的鐵路工程建設管理體制，在加快鐵路建設、促進鐵路事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展方面起到了重要作用。

二、鐵路建設及其投資控制的特點

鐵路建設項目具備工期長、規(guī)模大、資金投入多、影響范圍廣、資源需求量大的特點，在項目實施過程中必須嚴格執(zhí)行已批準的建設規(guī)模、技術(shù)標準、建筑工期和投資金額，以確保鐵路建設項目如期保質(zhì)完工。隨著鐵路建設投融資體制改革的深入，鐵路建設項目出現(xiàn)了股改上市、合資建路、土地置換等新型籌資形式。鐵路建設籌資渠道的多元化，一方面緩解了建設資金緊張的局面，確保了鐵路大規(guī)模建設的實施；另一方面對建設項目投資控制尤其是相關(guān)責任制落實提出了更高的要求。在鐵路建設項目實施過程中，投資控制是最為重要內(nèi)容之一，貫穿于項目投資決策、設計、招投標、施工以及竣工的各個階段，一旦發(fā)生出現(xiàn)投資失控，勢必會影響項目投資管理目標的實現(xiàn)。尤其對于鐵路項目投資決策而言，要在充分考慮項目建設質(zhì)量、工期等多種因素的基礎上，提高投資決策的科學性、合理性、準確性。為此，在鐵路建設中強化投資控制必須注意以下兩個方面：一是在保證項目功能的前提下，合理確定投資控制目標，即投資估算；二是以投資效益為導向，在保證項目質(zhì)量、工期、安全的前提下，將項目決算控制在目標限額內(nèi)，實現(xiàn)投資優(yōu)化。

三、代理鐵路建設實踐中出現(xiàn)的問題及其成因分析

1.超概算現(xiàn)象嚴重

在委托代理模式下的鐵路建設工程實施中，經(jīng)常出現(xiàn)設計概算超投資估算、工程預算超設計概算、工程決算超工程預算的問題，使得投資無法得到有效控制。如，近五年來，筆者所在單位通過委托代理方式實施的工程項目有三十多項，投資金額高達70億元。但是，在這些項目中，有90%以上的項目出現(xiàn)了超概算的問題，對公司的經(jīng)濟效益造成了不利影響。從項目管理的角度上來看，鐵路建設超概算現(xiàn)象與建設管理單位制度不健全、責任不落實、控制不到位有著直接關(guān)系。在委托代理模式下，鐵路建設資金全部由出資人承擔，而建設管理單位無需承擔經(jīng)濟責任，只需要承擔工程質(zhì)量、技術(shù)、安全責任，這就使得建設管理單位弱化了投資控制的積極性，沒有對投資控制形成足夠的重視。

2.投資控制責任追究不到位

鐵路建設項目具備工期長、環(huán)節(jié)多、管理復雜等特點，任意一個建設階段或環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能導致投資失控，出現(xiàn)資金流失或投資浪費現(xiàn)象。在鐵路項目實施過程中，仍然尚未健全投資控制責任機制，使得各方參與主體尚未明確自身應承擔的投資控制責任，從而導致投資失控問題難以追究相關(guān)單位和責任人的責任。如，在項目勘察設計階段，設計單位為了盡早開工壓縮設計周期，致使設計質(zhì)量下降，在項目建設中經(jīng)常出現(xiàn)設計變更、增加投資的現(xiàn)象；在項目建設階段，因建設單位沒有落實項目法人責任制，從而使得投資控制責任無法具體落實到各部門及個人；監(jiān)理單位對建設資金承擔著監(jiān)控、把關(guān)責任，但是如果出現(xiàn)了投資失控問題，也很少會追究監(jiān)理單位的失察責任。

3.參與投資控制的積極性不高

當前，建設管理單位對投資控制的重視程度不足，沒有積極落實投資控制措施，致使鐵路建設經(jīng)常出現(xiàn)投資增加狀況，造成這種現(xiàn)象的原因在于缺乏有效的獎懲激勵機制。在鐵路建設中，代建單位往往存在擅自變更設計的行為，在造成項目建設投資失控的情況下，也不需要承擔相應的責任，從而弱化了代建單位成本管理意識。此外，即便是代建單位實現(xiàn)了鐵路建設投資目標，并為委托單位節(jié)省了大量投資金額，也不會從中獲取任何獎勵，故此使得代建單位形成了投資控制事不關(guān)己的觀念。

四、代理模式下鐵路投資控制方法的探討

1.健全委托建設管理機制

在委托代理模式下，鐵路建設的委托單位與代建單位必須簽訂規(guī)范的“代建合同”，明確雙方的權(quán)利和責任，嚴格履行合同中的各項條款，使合同成為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進行獎懲的重要依據(jù)。其中，在鐵路投資控制方面，委托單位要積極履行資金籌集、資金使用控制的職責，保證建設資金及時撥付到位；代建單位要依據(jù)合同約定做好鐵路代建項目的質(zhì)量、投資、工期管理，在確保項目工程質(zhì)量和按期交付使用的前提下，強化投資控制，避免超概算的情況發(fā)生。如若代建單位未能完全履行代建合同，在項目建設中存在擅自變更建設規(guī)模、建設標準、建設內(nèi)容等現(xiàn)象，并導致代建項目工期延誤、質(zhì)量不合格、投資增加的后果，那么必須要求代建單位承擔由此造成的損失。

2.樹立全方位、全過程投資控制理念

建設管理單位必須樹立全方位、全過程的投資控制理念，以適應委托代理模式下的鐵路建設投資控制需求。首先，從決策層到執(zhí)行層進行全方位控制。如果鐵路代建項目出現(xiàn)決策失誤，那么必須追究相關(guān)決策人的責任。在鐵路代建項目執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)投資失控問題，也要分清責任、追究到人。其次，建設管理單位要從鐵路代建項目規(guī)劃開始直到竣工驗收為止，強化全過程的投資控制，對資金使用狀況進行全過程監(jiān)管，促使代建單位提高資金使用效益。

3.建立投資控制責任追究制

在委托代理模式下，建設管理單位必須明確鐵路建設項目各參與主體的投資控制責任，對施工、監(jiān)理、勘探設計、工程咨詢等參建單位，建立起相應的責任約束機制，明確其各自的職責，力求責任落實到人。在鐵路建設過程中，要做到經(jīng)常檢查，通過檢查及時發(fā)現(xiàn)投資管理漏洞，并提出強化投資管理措施建議。若鐵路建設項目出現(xiàn)重大投資失控和損失，必須追究相關(guān)責任人的法律和行政責任。

4.實行投資節(jié)獎超罰制度

建設管理單位要提高投資控制的重視程度，在嚴格遵守《鐵路基本建設項目投資控制管理辦法》的前提下，制定合理的投資節(jié)獎超罰制度，建立起有效的獎懲激勵機制，從而調(diào)動起代建單位強化投資控制的積極性，規(guī)范、約束代建單位對建設資金的使用行為。項目竣工決算審核批準后，經(jīng)雙方或第三方認定，如決算投資比批準（或合同約定）投資有節(jié)余，可按一定比例（如不超過節(jié)余投資的10%）對代建單位進行獎勵，獎勵金額計入項目建設成本；反之，則按一定比例扣減建設管理費。

五、結(jié)束語

在鐵路建設投融資體制改革不斷深入的背景下，合資鐵路公司基本采取了委托代理模式實施大中型鐵路建設，為了實現(xiàn)鐵路建設投資效益目標，必須樹立全過程、全方位的投資控制理念，健全投資控制獎懲激勵機制，完善和落實各項責任制度，從而確保鐵路建設投資得到有效控制，合理降低鐵路建設成本。

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