基于內(nèi)部控制視角的高校科研經(jīng)費(fèi)管理探討

蔣美玉

【摘 要】 科研經(jīng)費(fèi)管理是高校經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容之一。文章根據(jù)財(cái)政部2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和教育部、財(cái)政部2012年12月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理的意見》，結(jié)合企業(yè)內(nèi)部控制理論，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)方面分析了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中存在的主要問(wèn)題，并探討了相應(yīng)的管理措施。

【關(guān)鍵詞】 高校； 內(nèi)部控制； 科研經(jīng)費(fèi)管理

中圖分類號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）22-0100-03

隨著國(guó)家對(duì)科技的高投入，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)總額不斷增加，科研經(jīng)費(fèi)已成為高校重要的資金來(lái)源?？蒲薪?jīng)費(fèi)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，有力地促進(jìn)了高?？蒲心芰?、學(xué)科綜合水平的提高，但目前部分高校存在科研經(jīng)費(fèi)管理制度不健全、制度執(zhí)行不嚴(yán)格、資金使用效益不高等問(wèn)題，不僅引起了各級(jí)管理部門的高度重視，同時(shí)也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。近幾年，教育部、財(cái)政部進(jìn)一步加大了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理力度，同時(shí)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理方面的文件，并明確提出了建立健全科研活動(dòng)內(nèi)部控制機(jī)制的要求。如何完善科研經(jīng)費(fèi)管理，加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的制約與監(jiān)督，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益已成為高校面臨的重要課題。

一、高校科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）內(nèi)部環(huán)境——相對(duì)薄弱

內(nèi)部環(huán)境是高校建立和實(shí)施內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)。高校內(nèi)部環(huán)境內(nèi)容主要包括組織架構(gòu)、議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、人力資源政策和高校文化等。目前，內(nèi)部環(huán)境方面存在的主要問(wèn)題如下：一是未建立或落實(shí)科研經(jīng)費(fèi)使用、執(zhí)行、監(jiān)督方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；二是部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人（含課題負(fù)責(zé)人，下同）尚未樹立科研經(jīng)費(fèi)公共屬性理念，規(guī)范使用科研經(jīng)費(fèi)的意識(shí)不強(qiáng)；三是科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制相關(guān)制度分散在高校各類管理制度中，尚未形成健全的內(nèi)部控制規(guī)范體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——尚未建立

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是高校及時(shí)識(shí)別、分析單位層面與業(yè)務(wù)層面中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)包括外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理相關(guān)的外部風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括國(guó)家的科研經(jīng)費(fèi)投入總量、法律法規(guī)監(jiān)管要求等因素，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)因素主要包括學(xué)校層面風(fēng)險(xiǎn)因素和科研活動(dòng)層面風(fēng)險(xiǎn)因素。其中，學(xué)校層面風(fēng)險(xiǎn)因素包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、科研管理機(jī)制建設(shè)、科研管理制度體系建設(shè)等因素；科研業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)因素包括預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、合同管理等因素。目前大多數(shù)高校尚未建立科研活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，也沒(méi)有由專門機(jī)構(gòu)圍繞以上風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源系統(tǒng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，并采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

（三）控制活動(dòng)——力度不夠

控制活動(dòng)是確保高校風(fēng)險(xiǎn)得以應(yīng)對(duì)和控制的一系列制度和程序?？刂苹顒?dòng)是內(nèi)部控制的重要手段?？刂苹顒?dòng)貫穿于整個(gè)高校，包括學(xué)校層面的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，也包括科研業(yè)務(wù)層面的各個(gè)管理流程。目前，控制活動(dòng)方面存在的主要問(wèn)題如下：一是預(yù)算控制方面存在預(yù)算編制不細(xì)化、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)的情況；二是收支控制方面存在部分收入通過(guò)“代管經(jīng)費(fèi)”科目核算、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)未?？顚Ｓ玫痊F(xiàn)象；三是實(shí)物資產(chǎn)控制方面未嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)清查制度，資產(chǎn)共享差等問(wèn)題；四是科研合同控制方面存在合同管理與預(yù)算管理、收支管理對(duì)接不暢等情況。

（四）信息與溝通——銜接不暢

信息與溝通是高校及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、加工、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通。信息與溝通是內(nèi)部控制的有效載體，是連接其他四個(gè)要素的橋梁。目前，信息與溝通方面存在的主要問(wèn)題如下：一是科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等職能部門以及項(xiàng)目組（含課題組，下同）之間尚未形成有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，科研經(jīng)費(fèi)管理信息溝通不暢；二是科研經(jīng)費(fèi)信息與溝通方面的規(guī)章制度不完善，缺乏信息披露制度。

（五）內(nèi)部監(jiān)督——投入不足

內(nèi)部監(jiān)督是高校對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，形成書面報(bào)告并做出相應(yīng)處理的過(guò)程。為保證內(nèi)部監(jiān)督的有效性，高校需要明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求，全面、及時(shí)地對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)。目前，高校審計(jì)、監(jiān)察等部門因人員力量不足等原因，采取的內(nèi)部監(jiān)督更多是事后監(jiān)督，而缺少事前、事中監(jiān)督，也沒(méi)有全面開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)。

二、加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的措施

（一）從上到下，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)作用

高校首先要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和大學(xué)章程，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化組織架構(gòu)，建立健全科研經(jīng)費(fèi)管理議事規(guī)則，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督方面的職責(zé)權(quán)限，形成三權(quán)分立、互相制衡的有效機(jī)制；明確高?？蒲袠I(yè)務(wù)流程及崗位職責(zé)，確保不相容崗位相互分離，實(shí)現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督。此外，還需要采取以下內(nèi)部控制措施：

1.明確責(zé)任主體，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任。明確校（院）長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)、監(jiān)察等部門的職責(zé)和權(quán)限，明確院、系、所及其他校內(nèi)科研機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任，并簽訂科研經(jīng)費(fèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任狀，使高校各級(jí)部門和人員正確認(rèn)識(shí)和履行自身所負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，確保經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效行使。

2.完善管理制度，出臺(tái)內(nèi)部控制規(guī)范。（1）逐步完善涉及高校科研活動(dòng)全過(guò)程中的人、財(cái)、物各方面的管理辦法、制度以及科學(xué)合理的工作流程，形成程序規(guī)范、簡(jiǎn)潔易行、覆蓋所有縱向及橫向科研項(xiàng)目的管理制度體系。（2）明確科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門，并出臺(tái)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)內(nèi)部控制規(guī)范，為高校各級(jí)各部門有效執(zhí)行內(nèi)部控制提供操作指南。

3.完善人力資源政策，加強(qiáng)科研行為管理。（1）聘請(qǐng)財(cái)經(jīng)、法律等方面的專家，對(duì)科研人員進(jìn)行財(cái)經(jīng)法規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)、警示法紀(jì)教育、科學(xué)倫理教育等，引導(dǎo)科研人員增強(qiáng)法律意識(shí)，樹立科研經(jīng)費(fèi)公共屬性觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和內(nèi)部控制意識(shí)。（2）制定科研人員職業(yè)道德規(guī)范，建立和推行科研人員科技誠(chéng)信檔案制度和科研廉政責(zé)任制，并制訂相應(yīng)的防范和懲治措施，增強(qiáng)科研人員道德自律性，貫徹遵紀(jì)守法思想。（3）建立科研人員科研績(jī)效考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)制度，完善績(jī)效檔案，并將其作為科研人員年度考核、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘和項(xiàng)目推薦的重要依據(jù)，同時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范、使用效益高的科研團(tuán)隊(duì)和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在項(xiàng)目申報(bào)或經(jīng)費(fèi)分配等方面加大支持力度，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益。endprint

（二）從無(wú)到有，逐漸發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指引作用

高校要根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)管理目標(biāo)，設(shè)定控制目標(biāo)，并及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和評(píng)估。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，要建立一套完整的內(nèi)部控制評(píng)估機(jī)制，需要將任務(wù)進(jìn)行層層分解、落實(shí)到學(xué)校內(nèi)部各個(gè)部門以及管理崗位，并對(duì)其內(nèi)部控制狀況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)和考核。如科研管理部門要及時(shí)收集外部信息，充分關(guān)注國(guó)家政策及形勢(shì)變化、法律法規(guī)監(jiān)管要求、媒體網(wǎng)絡(luò)信息報(bào)道等，了解科研經(jīng)費(fèi)管理動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)；財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門要收集內(nèi)部數(shù)據(jù)資料，及時(shí)跟蹤科研經(jīng)費(fèi)使用與管理情況，采用問(wèn)卷調(diào)查、集體討論、專家咨詢等定性方法與統(tǒng)計(jì)推論等定量方法，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)造成的影響程度，查找大額采購(gòu)項(xiàng)目、大額資金收付業(yè)務(wù)、特殊支出業(yè)務(wù)等活動(dòng)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并尋找風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

（三）由弱到強(qiáng)，重點(diǎn)提高控制活動(dòng)的管控作用

高校科研經(jīng)費(fèi)控制方法主要包括不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開。高校要通過(guò)預(yù)算控制方法將學(xué)校所有科研業(yè)務(wù)銜接起來(lái)，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)權(quán)限、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，確保科研資產(chǎn)安全完整，收支合法合規(guī)，會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整。

1.突出預(yù)算控制，充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)科研活動(dòng)的整體管控作用。（1）明確預(yù)算編制與調(diào)整制度，要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制科學(xué)、合理、真實(shí)的全口徑預(yù)算，并對(duì)縱向科研項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算評(píng)審制度，要求按預(yù)算審核建議調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，做到從源頭上控制科研經(jīng)費(fèi)管理。（2）采用預(yù)算總量控制與分項(xiàng)控制相結(jié)合的辦法，控制科研經(jīng)費(fèi)開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)及額度，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。（3）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算口徑與科研經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表體系的銜接管理，提高科研經(jīng)費(fèi)預(yù)決算報(bào)表信息質(zhì)量。（4）建立預(yù)算分析與考核評(píng)價(jià)制度，定期反饋預(yù)算分析及執(zhí)行情況，督促項(xiàng)目組及時(shí)改進(jìn)，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益。

2.加強(qiáng)收支控制，保證收入的完整性和支出的規(guī)范性。（1）明確要求所有科研經(jīng)費(fèi)納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理，且通過(guò)“科研經(jīng)費(fèi)撥款”或“科研事業(yè)收入”科目進(jìn)行核算。（2）從以下四個(gè)方面加強(qiáng)支出控制：1）加強(qiáng)支出審批控制，對(duì)越權(quán)審批的一律不予支出，并嚴(yán)防有多個(gè)項(xiàng)目的科研人員混用和挪用科研經(jīng)費(fèi)；2）加強(qiáng)支出審核控制，全面審核各類單據(jù)，重點(diǎn)審核單據(jù)來(lái)源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)、完整，是否符合預(yù)算、合同（任務(wù)書），審批手續(xù)是否齊全；3）加強(qiáng)外撥（轉(zhuǎn)撥）經(jīng)費(fèi)的審核，重點(diǎn)審核外撥（轉(zhuǎn)撥）經(jīng)費(fèi)額度、撥付方式、開戶銀行和賬號(hào)等內(nèi)容是否與合作（外協(xié)）項(xiàng)目合同相符；4）加強(qiáng)支付控制，明確報(bào)銷業(yè)務(wù)流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。其中，支付勞務(wù)性費(fèi)用，應(yīng)建立銀行卡支付制度，一律通過(guò)個(gè)人銀行卡以零現(xiàn)金方式支付。

3.加強(qiáng)資產(chǎn)控制，強(qiáng)化對(duì)實(shí)物資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。（1）對(duì)實(shí)物資產(chǎn)實(shí)施歸口管理，明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人。（2）建立大型、貴重儀器設(shè)備采購(gòu)前論證及評(píng)估制度，需購(gòu)置重大儀器設(shè)備、重要文本文獻(xiàn)等時(shí)，要綜合考慮學(xué)?，F(xiàn)有相關(guān)資產(chǎn)存量及使用情況、區(qū)域內(nèi)資源配置及共享情況，進(jìn)行資產(chǎn)購(gòu)置審批，避免重復(fù)購(gòu)置和閑置浪費(fèi)。（3）科研資產(chǎn)采購(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守招標(biāo)管理制度，涉及政府采購(gòu)的，要求嚴(yán)格按照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（4）建立資產(chǎn)驗(yàn)收和登記制度，建立臺(tái)賬，加強(qiáng)實(shí)物管理。（5）堅(jiān)持和完善固定資產(chǎn)清查制度，對(duì)所有科研資產(chǎn)定期組織清查盤點(diǎn)工作，并根據(jù)盤點(diǎn)結(jié)果采取相應(yīng)措施。（6）建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理與信息共享，并公開可共享儀器設(shè)備詳細(xì)信息，提高資產(chǎn)共享率。（7）建立大型、貴重儀器設(shè)備處置評(píng)估制度。

4.加強(qiáng)合同控制，明確管理路徑，建立全方位的合同監(jiān)督管理體系。（1）對(duì)科研合同統(tǒng)一歸口管理，明確合同簽訂范圍，實(shí)行授權(quán)審批制度。（2）嚴(yán)格審查對(duì)方的資質(zhì)原件，對(duì)合同文本嚴(yán)格審核，必要時(shí)會(huì)審或借助專家力量進(jìn)行審核。同時(shí)，要建立合同文本統(tǒng)一分類和連續(xù)編號(hào)制度，以防止或及早發(fā)現(xiàn)合同文本的遺失。（3）對(duì)合同履行情況進(jìn)行跟蹤，根據(jù)需要及時(shí)補(bǔ)充、變更甚至解除合同。發(fā)生糾紛的，在規(guī)定時(shí)效內(nèi)與對(duì)方協(xié)商談判。（4）建立財(cái)務(wù)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同履行情況辦理價(jià)款結(jié)算、進(jìn)行賬務(wù)處理。（5）規(guī)范合同管理人員職責(zé)，明確合同流轉(zhuǎn)、借閱和歸還的職責(zé)權(quán)限和審批程序等有關(guān)要求，加強(qiáng)科研合同信息安全保密工作。

（四）由點(diǎn)到面，全面提高信息與溝通的聯(lián)動(dòng)效果

1.強(qiáng)化部門協(xié)同，建立科研項(xiàng)目信息共享平臺(tái)。利用校內(nèi)局域網(wǎng)聯(lián)合打造全面涵蓋科研立項(xiàng)、合同簽訂、經(jīng)費(fèi)支出、中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收等全過(guò)程的科研信息與資源網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，確保信息在科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)等相關(guān)職能部門之間進(jìn)行順暢溝通和反饋，方便科研人員實(shí)時(shí)了解科研經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)信息，有效解決信息溝通不暢的問(wèn)題。

2.推進(jìn)信息公開，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)及審計(jì)信息公開透明。（1）探索建立科研財(cái)務(wù)信息披露制度，逐步推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用、績(jī)效考評(píng)等方面信息披露工作，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開透明，促進(jìn)科研人員合法、合規(guī)使用經(jīng)費(fèi)。（2）探索建立科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)結(jié)果公開化、透明化，進(jìn)一步增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督效果。

（五）由表入里，有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的免疫作用

1.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，逐步推行科研經(jīng)費(fèi)全過(guò)程審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。在保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的前提下，增加人員、加強(qiáng)培訓(xùn)、提高審計(jì)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，為審計(jì)部門加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督提供支持。審計(jì)部門在繼續(xù)做好科研審簽的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大結(jié)題審計(jì)力度，同時(shí)引入重大、重點(diǎn)科研項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)，并逐步推行科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)，進(jìn)一步提高審計(jì)工作效果。

2.開展內(nèi)部控制自我評(píng)估，合理保證內(nèi)部控制實(shí)施效果。由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)）牽頭，組織高?？蒲小⒇?cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門及關(guān)鍵崗位人員實(shí)施內(nèi)部控制自我評(píng)估，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，及時(shí)查找設(shè)計(jì)及運(yùn)行缺陷，分析原因，提出建議，進(jìn)行整改，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理水平的提高?！?/p>

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