法治，重點(diǎn)治什么？

屈遐

法治對(duì)于我們普通人來說絕對(duì)是好東西，對(duì)環(huán)境保護(hù)更是雪中送炭。環(huán)境保護(hù)觸及趨利者的利益，必須依托法制實(shí)現(xiàn)公正、高效的監(jiān)管。然而多年來，環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行率連半數(shù)都達(dá)不到，在地方保護(hù)、以權(quán)代法、人情干擾、金錢誘惑的阻礙中弱化，甚至歸零。依法治國要求全社會(huì)自上而下、從左至右都要學(xué)法、懂法、敬法、守法、用法，在這樣的形勢(shì)下，環(huán)境保護(hù)的法制一定會(huì)正本清源，發(fā)揮應(yīng)有的效力。

然而，受傳統(tǒng)、利益以及價(jià)值觀影響，這樣的理想狀態(tài)還需要在全面實(shí)現(xiàn)依法治國的路上且行且治理。

權(quán)力：不能凌駕法律之上

2014年11月底，中央巡視組進(jìn)駐文化部、環(huán)保部等13個(gè)清水衙門。

為什么要進(jìn)駐這些部門？

有媒體分析，是因?yàn)殡S著政策走向發(fā)生變化后，政府部門擁有審批、執(zhí)法等行政資源迅速增加，權(quán)力尋租及各種貪腐行為由此產(chǎn)生、蔓延，致使“清水衙門”不清；本文以為還有層因素，環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)即是國家的軟實(shí)力、又事關(guān)民眾的身心健康。目前其形勢(shì)都十分緊迫，這些主管部門如果“水不清”將會(huì)極大影響和諧社會(huì)的建設(shè)。

的確，隨著我國環(huán)境問題突出，環(huán)保部門的職能和地位得到較大提升，在審批、執(zhí)法等環(huán)節(jié)獲得了更大權(quán)力。在這些權(quán)力運(yùn)行中，一些利益熏心的人，將政府政策干預(yù)和行政管制權(quán)力逐步商品化了。近年來，環(huán)保、科研等系統(tǒng)的“窩案”、“巨貪”令人震驚，2013年底案發(fā)的安徽省環(huán)保系統(tǒng)窩案，揪出貪腐分子130余人，基本覆蓋安徽省16個(gè)市；廣東科技系統(tǒng)內(nèi)近50名官員因“科研經(jīng)費(fèi)”落馬。這些案件的主犯多為部門“一把手”，憑素質(zhì)、論黨性絕對(duì)不是等閑之輩，但是在監(jiān)督機(jī)制缺失、程序不透明條件下，使得權(quán)力越大，造成的危害、影響也越大。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，尋租是一種純粹的財(cái)富轉(zhuǎn)移活動(dòng)，不產(chǎn)生任何價(jià)值。由于尋租活動(dòng)不創(chuàng)造任何財(cái)富，所以，即便從經(jīng)濟(jì)的角度看，也得不鼓勵(lì)。而且更嚴(yán)重的是，這種財(cái)富轉(zhuǎn)移活動(dòng)往往造成社會(huì)強(qiáng)勢(shì)對(duì)弱勢(shì)群體的掠奪，因此很容易導(dǎo)致社會(huì)的不平等和利益沖突矛盾；尋租活動(dòng)客觀上也增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成本，將對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則造成破壞。因此權(quán)力尋租首當(dāng)其沖成為治理重點(diǎn)。

應(yīng)該注意到，尋租活動(dòng)的負(fù)面影響極大縱容社會(huì)將一切權(quán)力衍生為資本，去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢和物質(zhì)利益。比如媒體，以新聞報(bào)道權(quán)，或假借曝光之名威脅、敲詐報(bào)道對(duì)象，或?yàn)閳?bào)道對(duì)象胡編亂造，大肆吹捧，以換取經(jīng)濟(jì)回報(bào)的亂象大大挫傷了“無冕之王”的公信力。

權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，沒有法治制約，尋租就是必然的，尤其受自古以來“特權(quán)階層”文化影響，人們會(huì)自覺不自覺地追求有權(quán)者的專利。坊間曾有句話挖苦有權(quán)不用的陋習(xí)，“如果讓他看公廁，他能讓你尿褲子?！比欢磐駚?，心甘情愿接受官員盤剝的人是不存在的，以政府權(quán)力為依托為個(gè)人撈好處的事多了，日積月累必然積聚起民怨，許多地方發(fā)生的群體事件就是民怨所致。

四中全會(huì)依法治國目標(biāo)最大亮點(diǎn)就是依憲執(zhí)政和依憲行政，中央黨校政法教研部主任張恒山在接受媒體采訪時(shí)說：“不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于凌駕法治之上?！卑此睦斫猓包h領(lǐng)導(dǎo)依法治國而黨自身不在法律的治理之內(nèi)，那就失去了依法治國的原意?！彼f，“黨要守法，這是黨的依法執(zhí)政的含義。”這話不是說說的，為了實(shí)現(xiàn)黨要守法，中央還建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，以從明令到機(jī)制上徹底顛覆了自古以來“刑不上大夫”的傳統(tǒng)法制理念。

廣東省清遠(yuǎn)市，清遠(yuǎn)市清城區(qū)原環(huán)保局長陳柏和被控濫用職權(quán)、受賄一案在清城區(qū)人民法院開庭審理。CFP/供圖

法治即法的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)法律作為一種社會(huì)治理工具在社會(huì)生活中的至上地位。早在先秦時(shí)期，出現(xiàn)過法家的政治哲學(xué)思想，強(qiáng)調(diào)法律制度在國家治理中的權(quán)威地位。代表人物之一商鞅主張：“智者作法，愚者制焉；賢者更禮，不肖者拘焉。（《史記·商君列傳》）”后來儒家強(qiáng)調(diào)人治，但是儒法兩家無論人治還是法治都有著內(nèi)在相同之處，都是“君權(quán)至上”、“國權(quán)至上”的法治，與“憲法至上”的法治相比仍然是“刑不上大夫”的人治思想。所以我國從“法制”到“法治”講了幾十年，憲法也頒布了幾十年，但在傳統(tǒng)的法治思想影響下，從始至終沒有解決權(quán)力問題。改革開放，照搬了人家的諸多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，唯一沒有吸取的就是沒能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

此次四中全會(huì)提出依法治國，首次明確國家的愿景是限制官員、包括黨員干部的權(quán)力，保護(hù)民眾權(quán)利，真正使公權(quán)力實(shí)現(xiàn)有法可據(jù)、違法有責(zé)，社會(huì)實(shí)現(xiàn)從法制到法治的跨越。

目前正在實(shí)施的“小政府”模式就是整治的開端。要求政府盡量減少或取締不必要的對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策干預(yù)和行政管制；對(duì)于必不可少的政策干預(yù)和行政管制，要透明化或市場(chǎng)化；在全國范圍內(nèi)開展的行政審批制度改革，清理、取消了大量的不必要的行政審批事項(xiàng)；對(duì)于保留的行政審批事項(xiàng)實(shí)行了較為嚴(yán)格的過程管理和責(zé)任追究制。

為確保朱鹮的生存延續(xù)，國家林業(yè)總局批復(fù)，同意專家建議北移朱鹮。但當(dāng)?shù)卣疄榱说胤嚼?，以?duì)其有“特殊”感情為名，遲遲不以執(zhí)行。在此縱容下，洋縣上百個(gè)村民滯留朱鹮站門口，甚至搭建了好幾處臨時(shí)窩棚，晝夜輪流值班，阻止調(diào)運(yùn)朱鹮。CFP/供圖

政府：責(zé)任無限，權(quán)力有限

2012年最后一天，山西長治天脊煤化工集團(tuán)發(fā)生8.68噸有毒化工中間體苯胺泄漏事故，五天后，河北邯鄲濁漳河受到污染，當(dāng)?shù)仫嬘盟霈F(xiàn)供應(yīng)危機(jī)；河南安陽也受到牽連。有媒體質(zhì)疑，8.68噸苯胺，要泄漏到海河水系的濁漳河，威脅到下游邯鄲、安陽飲用水水源，至少需要突破分流閥、每2小時(shí)一次的例行排查、在線實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案這4道軟硬件“閥門”。有人不無嘲諷地說，長治的苯胺太厲害了，能從長治一路如關(guān)云長一樣過關(guān)斬將，闖過難度極高的四道關(guān)口；而且要知道它闖的是全國第一家花了8.5億元巨資，被一致極度看好，且“標(biāo)志著山西省環(huán)保執(zhí)法從傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法向全天候、全過程數(shù)字化監(jiān)管邁進(jìn)，形成了一個(gè)集監(jiān)測(cè)、監(jiān)視和控制三位一體的監(jiān)控量化執(zhí)法體系”的監(jiān)控系統(tǒng)。于是媒體開始猜測(cè)，這8.5億元是不是切切實(shí)實(shí)滴水不漏地用到了該系統(tǒng)的建設(shè)之中？

長治污染泄漏事故5天后才報(bào)到山西省環(huán)保局，當(dāng)時(shí)長治市新聞中心辦公室主任王一平代表長治官方說，“我們都是按照規(guī)定程序報(bào)的，并不是晚報(bào)五天。發(fā)生了污染以后，只要污染不出長治的邊界好像就不用往省里報(bào)，自己處理就行，一出邊界了這才需要報(bào)?！睋?jù)國務(wù)院頒發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件的責(zé)任單位和責(zé)任人以及負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的單位發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件后，應(yīng)在1小時(shí)內(nèi)向所在地縣級(jí)以上人民政府報(bào)告?！渡轿魇⊥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第三十條也規(guī)定：較大以上和暫時(shí)無法判明等級(jí)的突發(fā)事件發(fā)生后，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，設(shè)區(qū)的市人民政府、省人民政府有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)在兩小時(shí)內(nèi)報(bào)告省人民政府。顯然長治官方發(fā)言人所謂的“按照規(guī)定程序”是違背了國家和山西省的公共安全事件應(yīng)對(duì)方案，長治市政府在處理苯胺泄漏事故上存在著程序非正義，在承擔(dān)責(zé)任上采取的是逃避態(tài)度。

我們對(duì)墨西哥取消中國中標(biāo)的首條海外高鐵可以表示震驚，譴責(zé)其在信譽(yù)和規(guī)則上沒底線，但對(duì)國內(nèi)地方政府在規(guī)則和程序上的非正義卻采取包容和理解的態(tài)度。當(dāng)然國與國之間的事與自家的事不能同日而語，但這就是長治污染泄漏事件反映出地方政府對(duì)環(huán)境管理的怠慢及失責(zé)態(tài)度的借口。

改革開放后，地方政府的權(quán)力空間加大，致使其主體意識(shí)覺醒，以行政區(qū)劃為界限，獨(dú)立利益開始強(qiáng)化；尤其是GDP標(biāo)準(zhǔn)的鼓勵(lì)下，在發(fā)展和保護(hù)中常常忽略了平衡點(diǎn)。表現(xiàn)在項(xiàng)目決策時(shí)，隨意降低環(huán)境門檻，引入大量高污染、高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)；環(huán)境管理中充當(dāng)污染大戶的保護(hù)傘，干擾當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法。更為奇葩的是不管當(dāng)?shù)匚廴九c否，官員會(huì)隨GDP上漲而升遷。

在這樣的氛圍中，曝出紅豆局長、下河游泳局長不足為奇。環(huán)境執(zhí)法失守，發(fā)展突破了環(huán)境法律法規(guī)的底線，污染的GDP支撐著經(jīng)濟(jì)。而另一方面，環(huán)境治理市場(chǎng)游走著出老千的無底線玩家，利用人脈資源，打通政府通道，在國家加大環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)下，交集成新的利益群體，官員因此坐擁財(cái)富。環(huán)境工程招標(biāo)改規(guī)矩、調(diào)標(biāo)準(zhǔn)是常有的事。政府在社會(huì)生活中既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，參與利益分配，規(guī)則的公正、嚴(yán)肅難以保證。

依法治國的大政方針，將首先治理政府依法行政問題，以救贖日益瓦解的社會(huì)防護(hù)堤。最近，各地開始實(shí)施了“權(quán)力清單”制度，以精準(zhǔn)全面地限定行政權(quán)力，對(duì)于市場(chǎng)與社會(huì)可以自行治理、自行創(chuàng)新的事情，堅(jiān)決從政府的權(quán)力清單中撤出；對(duì)于政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)，要堅(jiān)決納入到責(zé)任清單之中。權(quán)力清單制度就是要將無所不能的政府調(diào)整到政府權(quán)力有限，政府要“法無授權(quán)不可為”“法定責(zé)任必須為”；市場(chǎng)主體和人民群眾，“法無禁止即可為”。通過理順各方行動(dòng)范圍邊界，樹立各方行動(dòng)準(zhǔn)則，才能理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系。三者嚴(yán)守公共治理契約，不糾結(jié)于眼前權(quán)與利的得失，承擔(dān)起提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任。

這就要求從法律和制度上切斷政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益之間的聯(lián)系，使政府不能成為任何利益的相關(guān)體，給人留下利益保護(hù)傘、利益鏈條的口實(shí)，確保政府誠信不受影響，確保政府的原則性、權(quán)威性；相應(yīng)的行政管理措施的執(zhí)行力更加到位，建設(shè)法治政府更加順暢。同時(shí)要求政府克制“抓權(quán)”的欲望，防止權(quán)力展示沖動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事轉(zhuǎn)移出去，從制度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。另外，對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制建立也十分必要。在法律和政策上守住監(jiān)督的關(guān)口，通過獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，來裁判政府行為合法與否，以確保政府真正成為法治政府，依法主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，保護(hù)在改革中的公眾利益不縮水。

司法：法治的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

11月中旬，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)共同主辦了“第三屆模擬環(huán)境法庭大賽”。這個(gè)在高校學(xué)生中舉辦的活動(dòng)雖然還有不盡如人意的地方，但舉辦者的目的是，讓更多的學(xué)生在走出校門之前，在一定程度上對(duì)法律、法庭、法治有個(gè)正確認(rèn)識(shí)。

目前，受限于制度、體制和司法機(jī)制，我國并不存在純粹意義上的司法獨(dú)立。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，由于法官與一般公務(wù)員無明顯區(qū)別，進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)不高，資質(zhì)要求不嚴(yán)，大量法官無論業(yè)務(wù)能力還是職業(yè)精神品格都難以做到獨(dú)立而公正地行使司法權(quán)。目前法院多是行政性的院、庭長指導(dǎo)與審委會(huì)研究，實(shí)質(zhì)上是用非程序性的方法來提高司法公正的程度，這種行政性司法管理方式的運(yùn)用，使得司法獨(dú)立受到一定程度的破壞。在環(huán)境訴訟等司法活動(dòng)中，最多見的是地方保護(hù)主義，由于法院受地方轄制，想不成為實(shí)現(xiàn)地方利益的工具都很難。在實(shí)踐中，遇到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益損益突出、影響大或者有其他因素介入的案件，常常會(huì)有某些掌權(quán)人物出于這樣那樣的考慮，于法不顧，直接干預(yù)司法或施加壓力要貫徹其意志，達(dá)到以權(quán)代法，以言代法。 而“金錢案”、“人情案”更是司法活動(dòng)中的普遍的腐敗現(xiàn)象。由于缺乏獨(dú)立的能力和獨(dú)立的品格，同時(shí)權(quán)力壟斷的司法官員難免會(huì)被利誘腐蝕而出賣司法權(quán)。

司法不能實(shí)現(xiàn)法治，依法治國就是句空話。

解決環(huán)境問題需要法律手段，法律是在環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)、行政手段都失效、無法發(fā)揮作用或者不足以打擊環(huán)境破壞行為的情況下，防守著最終保護(hù)的底線。理想的狀態(tài)是經(jīng)濟(jì)手段作為基礎(chǔ)框架，奠定環(huán)境保護(hù)的制度基礎(chǔ)；行政手段作為基本方法，成為保護(hù)環(huán)境與治理污染的最常見形態(tài)；法律手段作為根本保障，確保前兩者順利進(jìn)行，成為最終的、具有強(qiáng)制性的補(bǔ)救措施。

2008年10月，云南省錦業(yè)公司在生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生環(huán)境違法行為，致使陽宗海水體受污染，水質(zhì)從二類下降到劣五類，飲用、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等功能喪失，周邊居民26000余人的飲用水源取水中斷，“陽宗海坤污染事件”震驚全國。事件發(fā)生后，昆明市公安機(jī)關(guān)設(shè)立“環(huán)保警察”，檢察院設(shè)立“環(huán)保檢察處”，法院設(shè)立“環(huán)保審判庭”，專門處理環(huán)境案件?！瓣栕诤＠の廴臼录钡暮罄m(xù)司法處理，使人們看到司法機(jī)關(guān)的介入能夠更加有效地打擊環(huán)境違法行為。

環(huán)境保護(hù)問題上，依法治理一直是環(huán)保部門、社會(huì)和公眾向往的理想狀態(tài)。但是改革開放三十年來，環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要始終在建設(shè)中，目前已經(jīng)形成30部法律、90多部法規(guī)的法律體系，然而環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在執(zhí)行中真正得到貫徹的也只有30%，70%的沒有貫徹執(zhí)行，大大影響著環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的公信力、影響著環(huán)境保護(hù)權(quán)利機(jī)構(gòu)的威信力，最關(guān)鍵的是影響著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的進(jìn)度。

我國刑法在第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、第六章妨害社會(huì)管理秩序罪、第九章瀆職罪中，都有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的專門條款，規(guī)定了相關(guān)罪名。主要是破壞環(huán)境的行為突破違法的界限，已經(jīng)構(gòu)成犯罪，行政處罰手段已經(jīng)不足以排除破壞行為危害性時(shí)，啟動(dòng)司法程序?qū)ζ溥M(jìn)行懲治十分必要。

當(dāng)然，司法在環(huán)境保護(hù)中的作用遠(yuǎn)不止于此，它可以作為公共環(huán)境利益的總代表。在同環(huán)境破壞行為作斗爭(zhēng)的過程中，作為環(huán)境污染行為受害者的單一社會(huì)主體，很難進(jìn)行自我救濟(jì)。尤其是對(duì)公共利益，需要有一個(gè)公共環(huán)境利益的總代表，而司法機(jī)關(guān)是最優(yōu)的選擇。如很多地方檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟、對(duì)環(huán)境污染問題主動(dòng)提出檢察建議等，就是代表公共環(huán)境利益的一些具體做法。

可以保障其他環(huán)境保護(hù)手段發(fā)揮效用。司法活動(dòng)以法律為依據(jù)，以國家強(qiáng)制力為后盾，天然特性使司法可以為經(jīng)濟(jì)的、行政的，以及其他諸多環(huán)境保護(hù)手段提供保障和支持，這種保障和支持，大多數(shù)時(shí)候是通過民事、行政和刑事訴訟的方式實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督也是作用之一。有效的監(jiān)督是環(huán)境保護(hù)的必要條件，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著部分監(jiān)督的職責(zé)，雖然一些重大環(huán)境污染事故的背后，存在監(jiān)管失職瀆職，甚至貪腐問題，司法的威懾力是監(jiān)督，是保護(hù)，是支持環(huán)保行政部門采取果斷措施的無形力量。

公民守法從守秩序開始，守秩序是法治生態(tài)的微系統(tǒng)。CFP/供圖

目前在環(huán)境保護(hù)工作中還存在諸多問題，環(huán)境保護(hù)職能的履行與群眾的期望相比還存在差距。有人戲稱環(huán)境保護(hù)法是我國最弱的法，雖有玩笑的成份，但也反映出環(huán)境執(zhí)法弱化的問題。之所以形成環(huán)境執(zhí)法弱化的印象，從司法的角度看，主要是守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低。違法成本基本就是行政罰款和停業(yè)整頓的利潤損失。行政罰款有但是彈性大、力度小，懲戒與威懾意義基本沒有，僅剩下象征意義。司法界有人建議是否可以通過環(huán)境民事訴訟，追究違法企業(yè)的民事責(zé)任，用巨額的賠償額，配以強(qiáng)制執(zhí)行的手段，來震懾企圖通過環(huán)境違法來攫取高額利潤的違法者。同時(shí)，拓寬刑事手段在環(huán)境治理領(lǐng)域的適用，通過高額的罰金，對(duì)涉案企業(yè)，尤其是其高層決策人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)懲處。

業(yè)內(nèi)人士呼吁，現(xiàn)在是考慮環(huán)境行政執(zhí)法與司法活動(dòng)高效銜接的時(shí)候了，兩者之間建立信息共享，行政執(zhí)法與司法活動(dòng)在打擊環(huán)境違法中才能珠聯(lián)璧合，雙方乃至多方的聯(lián)系溝通，使得環(huán)境治理工作更加透明化、公開化，也有利于打擊監(jiān)管不利、失職行為。