我國(guó)農(nóng)村土地增值收益分配探析

臧微+王春敏+馬明+韓冬

摘要：農(nóng)地征收出讓中的土地增值收益分配關(guān)系到“三農(nóng)”發(fā)展甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。盡管國(guó)家不斷地提供農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過(guò)程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，而地方政府的收益份額則居高不下。研究結(jié)果表明，保障農(nóng)民土地收益權(quán)、構(gòu)建農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益機(jī)制需要改革現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度，在合理的土地增值收益測(cè)算方法的基礎(chǔ)上，確定增值收益分配比例、分配方式及建設(shè)用地與農(nóng)民留用土地的比例，建立國(guó)家土地基金制度及國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收，補(bǔ)償，增值收益，分配機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2014）04-0018-21 收稿日期：2014-03-10

1 引言

近年來(lái)，我國(guó)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了舉世矚目的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%以每年平均1%的速度提高到了2012年的52.57%，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化也已經(jīng)進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期。作為社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中的突出特征，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化不僅引發(fā)了土地產(chǎn)權(quán)的變化和土地利用方式的轉(zhuǎn)變，而且使土地的經(jīng)濟(jì)屬性變得更加重要，巨大的土地增值收益導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生了如何分配的問(wèn)題，并引起了人們的廣泛關(guān)注。2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！?012年中共十八大報(bào)告指出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。2013年十八屆三中全會(huì)指出：“改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！北M管國(guó)家不斷出臺(tái)提高農(nóng)地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過(guò)程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例仍然偏低，而地方政府的收益份額則一直居高不下。在新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地增值收益分配的不合理現(xiàn)象既不能長(zhǎng)久地解決失地農(nóng)民的生活保障，也不能為我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。

土地增值收益分配的本質(zhì)是一個(gè)外部性管理的問(wèn)題，是市場(chǎng)失靈條件下的政府管理職責(zé)，但與政府作為土地公有制的代理所有人身份產(chǎn)生了根本沖突。土地增值收益分配需要考慮不同的土地產(chǎn)權(quán)所有者（包括政府、農(nóng)民、村集體等）之間復(fù)雜的利益關(guān)系，以及中央與地方、效率與公平以及發(fā)展與環(huán)境之間的平衡，不是依靠簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化途徑或統(tǒng)一管理體制就能解決。本文基于新型城鎮(zhèn)化中我國(guó)農(nóng)村土地增值收益分配的格局，探索公平合理的土地增值收益分配機(jī)制，以使失地農(nóng)民能夠通過(guò)這種分配機(jī)制獲得土地增值收益的“分紅”，確保他們共享新型城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)效收益。

2 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地增值收益分配格局

農(nóng)村土地增值收益的分配構(gòu)成主要包括三個(gè)部分：地方政府的土地出讓金收入、各級(jí)政府的稅費(fèi)收入以及農(nóng)民的征地補(bǔ)償。

2.1 地方政府是土地增值收益格局中的主要獲益者

土地出讓金收入是土地供應(yīng)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的純收益，主要表現(xiàn)為土地供應(yīng)價(jià)格扣除征地補(bǔ)償費(fèi)、政府稅費(fèi)以及土地開(kāi)發(fā)成本的余額。隨著1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制以后，中央上收了大量財(cái)權(quán)，地方政府財(cái)權(quán)縮小而事權(quán)范圍擴(kuò)大，從而導(dǎo)致稅收收入在地方財(cái)政收入中的比重明顯下降。同時(shí)，地方政府的事權(quán)支出范圍卻越來(lái)越大，負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府出讓土地以追求地方財(cái)政收入的增加，政府土地出讓金占財(cái)政收入的比重從2001年的14.4%增加到了2012年的31%。政府以農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后的增值收益的大部分用以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市的發(fā)展，失地農(nóng)民只能獲得較少的征地補(bǔ)償，社會(huì)保障也就失去了支撐。

2.2 各級(jí)政府是土地增值收益格局中的重要參與者

土地征收中產(chǎn)生的稅費(fèi)由五部分組成，分別是耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征地管理費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)資金等。近年來(lái)，我國(guó)政府在土地征收中獲得的稅費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)征地補(bǔ)償費(fèi)在土地供應(yīng)價(jià)格中所占的比重。土地征收稅費(fèi)主要在中央、省、市、縣等政府中按照一定比例進(jìn)行分配，國(guó)家相繼出臺(tái)了土地稅費(fèi)的使用規(guī)定，明確規(guī)定將這些稅費(fèi)運(yùn)用在農(nóng)村土地的復(fù)墾、整治等提高農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量的方案中，真正做到“取之于農(nóng)村、農(nóng)民，用之于農(nóng)村、農(nóng)民”，然而在實(shí)際中，由于使用、監(jiān)管及審計(jì)人員的工作疏漏無(wú)法保證這些資金完全物盡其用，造成這部分財(cái)政支持的不到位，從而在一定程度上侵害了失地農(nóng)民在增值收益分配上的權(quán)益。

2.3 農(nóng)民并未共享土地增值收益

征地補(bǔ)償部分，主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地屬于集體，農(nóng)民只擁有承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展和需要，大量農(nóng)村土地被國(guó)家收回，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化、商業(yè)化等國(guó)有用地進(jìn)行售賣。中國(guó)失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人左右，而且仍以每年約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)計(jì)到2030年將增至1.1億人左右。雖然地方政府也為失地農(nóng)民提供了以耕地產(chǎn)值為測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用和基本的社會(huì)保障，然而卻沒(méi)有讓廣大的失地農(nóng)民共享土地被征后龐大的增值收益，失地農(nóng)民權(quán)益缺失難以避免，他們成為了降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本的犧牲者。

3 政策與建議

3.1 構(gòu)建合理的土地增值收益測(cè)算方法

構(gòu)建合理的土地增值收益測(cè)算方法首先要分析土地增值收益的來(lái)源，土地增值來(lái)自兩方面：一是供求關(guān)系，二是經(jīng)由多種要素投入引起的。供求關(guān)系所帶來(lái)的增值主要基于需求拉動(dòng)和供給推動(dòng)兩個(gè)方面。需求對(duì)土地增值的拉動(dòng)主要是通過(guò)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素進(jìn)行傳導(dǎo)，而供給對(duì)土地增值的帶動(dòng)則是基于政府干預(yù)、科技以及區(qū)域等因素的傳導(dǎo)。土地要素、勞動(dòng)要素、資本要素、管理要素等的增加是土地增值的另一原因，通過(guò)兩方面因素的界定和計(jì)算可以得到合理的土地增值收益測(cè)算結(jié)果。endprint

3.2 對(duì)于被政府征收土地，將按照原用途補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為公平補(bǔ)償，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償

我國(guó)農(nóng)地被征收后，土地通過(guò)農(nóng)用改為工業(yè)或商業(yè)等其他用途后會(huì)產(chǎn)生巨大的增值收益，而對(duì)于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償仍然沒(méi)有脫離以農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值為基礎(chǔ)核算的基本思路，即按耕地產(chǎn)值進(jìn)行測(cè)算，這顯然是極不合理的。因此，對(duì)于被政府征收的農(nóng)村土地，應(yīng)將按照原用途補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為公平補(bǔ)償，并且被征收的農(nóng)民房屋通過(guò)具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，按照市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

3.3 確定合理的收益比例和靈活多樣的分配方式

確定政府和失地農(nóng)民合理的收益分配比例，并且探索和建立農(nóng)民長(zhǎng)效共享收益增值的分配機(jī)制以及靈活多樣的分配方式，例如采取現(xiàn)金、物業(yè)、以地入股分紅、收取土地年租金等靈活多樣的利益分成方式，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民、企業(yè)、政府等多方共贏，使農(nóng)民也能以地生財(cái)、致富，保障其長(zhǎng)期生活，也有利于社會(huì)的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。

3.4 合理確定用于建設(shè)的征用土地與農(nóng)民留用土地的比例

在確定合理收益比例的同時(shí)還應(yīng)在被征土地中確定用于建設(shè)的征用土地與農(nóng)民留用土地的比例，即為失地村集體配置一定面積的自留土地，規(guī)定其明確的建筑用途，例如由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)際上，村留用地不僅能夠促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，并且土地分紅還能成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地級(jí)差收益的重要途徑。

3.5 建立國(guó)家土地基金制度

嚴(yán)格的土地出讓收益基金專項(xiàng)管理制度不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村和包含失地農(nóng)民在內(nèi)的廣大農(nóng)民提供保障，也可以為土地稅收向財(cái)產(chǎn)稅制的轉(zhuǎn)移提前做準(zhǔn)備。對(duì)于土地出讓的收益和費(fèi)用實(shí)施?？顚Ｓ玫幕鸸芾矸绞剑捎谩笆罩蓷l線”的形式。收支全額預(yù)算管理有助于征地補(bǔ)償資金的真正到位，并由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)支付失地農(nóng)民的全部補(bǔ)償費(fèi)用?；诂F(xiàn)行的稅費(fèi)使用規(guī)定，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障、土地收購(gòu)儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)備用金的具體標(biāo)準(zhǔn)和比例進(jìn)行更加清晰、明確的規(guī)定。

3.6 建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度

改變目前政府賣地的現(xiàn)狀，建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，政府以國(guó)有土地所有者身份取得土地的經(jīng)營(yíng)資格，成立國(guó)有土地資產(chǎn)公司進(jìn)行土地出讓經(jīng)營(yíng)，從而促進(jìn)國(guó)有土地資產(chǎn)交易市場(chǎng)的成熟和發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

臧微，南開(kāi)大學(xué)博士后，研究方向?yàn)樾滦统擎?zhèn)化建設(shè)、土地增值收益分配與土地整備研究。

王春敏，中國(guó)房地產(chǎn)雜志社編輯。

馬明，管理學(xué)博士、博士后，天津市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)集團(tuán)有限責(zé)任公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)楣ど坦芾?、房地產(chǎn)金融。

韓冬，北京大學(xué)博士后，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化、城市土地利用。endprint